安德魯·塞爾斯

緬甸的警察力量：構(gòu)成與矛盾

安德魯·塞爾斯

但凡觸及緬甸的國家暴力機(jī)構(gòu)，人們總是立刻想到軍方。這并不奇怪，這個(gè)國家擁有世界上最漫長的軍事獨(dú)裁體制。過去50年里，武裝力量帶頭鎮(zhèn)壓國內(nèi)抗議并對各種武裝組織發(fā)動(dòng)反顛覆戰(zhàn)役。不過還有一個(gè)機(jī)構(gòu)一度更為重要，并且可以說正在恢復(fù)其此前在緬甸內(nèi)政中的地位。這就緬甸的國家警察力量。

在英國、日本和緬甸政府治理時(shí)期，警察總是在國家行政和國家安全中心發(fā)揮重要作用。1962年軍事政變以后，警察力量被軍方壓制，但繼續(xù)發(fā)展壯大。作為緬甸警察力量（the Myanmar Police Force, MPF），其現(xiàn)在比緬甸歷史上任何時(shí)期都更加龐大和強(qiáng)大，并且被視為2011年1月首次于內(nèi)比都成立的文職-軍人混合政府控制的主要工具。隨著武裝力量在某種程度上退居幕后，遠(yuǎn)離直接統(tǒng)治，以及新政府試圖向世界展示政府的文官層面，全國警察力量可能更加重要。

這一轉(zhuǎn)型將導(dǎo)致緬甸警察力量面臨更多壓力。目前，其已經(jīng)面臨重大挑戰(zhàn)，其中許多始于其殖民時(shí)代的前身。目前緬甸正致力于改善警察的行為并改革其文化，但這將經(jīng)歷漫長的時(shí)間。改變還取決于警察首腦控制范圍以外的因素，至少包括軍方允許緬甸警察力量獲得更多自治的意愿。即便如此，進(jìn)展依舊有待觀察，因?yàn)樗ＷC增加緬甸警察力量的能力與職業(yè)化水平。這不只是緬甸人民歷來的期待，也是緬甸實(shí)現(xiàn)向真正民主有序轉(zhuǎn)型所必須的。

作者提示

緬甸武裝力量于1988年9月摧毀全國泛民主起義以后，緬甸的英文官方名稱從1974年以前的“緬甸聯(lián)邦社會(huì)主義共和國”（Socialist Republic of the Union of Burma）變回“緬甸聯(lián)邦”（the Union of Burma），也就是緬甸1948年1月脫離英國獨(dú)立時(shí)的名稱。1989年7月，新的軍政府再度修改國名。這次Buram變成Myanmar。同時(shí)，多個(gè)地名也出現(xiàn)改變，以求更接近其原來的緬甸語發(fā)音。各種新名稱后來被聯(lián)合國及多數(shù)其他國際組織采用。不過，也有部分國家政府和反對派組織堅(jiān)持原來的名字，以此表示抵制軍政府侵犯人權(quán)，以及在1990年選舉后拒絕向民選政府移交權(quán)力的舉措。

本文中，著名的名稱，比如Burma而非Myanmar，Rangoon而非Yangon，Irrawaddy而非Ayeyarwady將被保留，以便識(shí)別。引用和參照也將采用它們最初的出版形式。同時(shí)，1989年以后引入的正式名稱將以現(xiàn)有的形式引用，比如“Myanmar Police Force”（緬甸警察武裝）和“Myanmar Army”（緬甸陸軍）。

武裝力量從1962年起統(tǒng)治緬甸，但1974-1988年，它們通過表面上選舉產(chǎn)生的“文職議會(huì)”行使權(quán)力。1988年9月收回國家直接控制權(quán)以后，武裝力量廢除既有的政府結(jié)構(gòu)并創(chuàng)建“國家法律與秩序恢復(fù)委員會(huì)”（the State Law and Order Restoration Council, SLORC），通過行政命令實(shí)施統(tǒng)治。1997年11月，根據(jù)一家美國注冊的公關(guān)公司建議，緬甸當(dāng)局將“國家法律與秩序恢復(fù)委員會(huì)”的名字修改為“國家和平與發(fā)展委員會(huì)”（the State Peace and Development Council, SPDC）。2008年，該委員會(huì)舉行憲法公投，隨后舉行2010年選舉。由此產(chǎn)生的全國政府包含選舉產(chǎn)生的官員和非選舉產(chǎn)生的軍方官員，首次于2011年1月履新。

在1885年英國派兵進(jìn)駐緬甸王國首都曼德勒，完成其3階段征服緬甸的工作以后，仰光成為緬甸的行政首都，并繼續(xù)成為商業(yè)首都。但2005年10月，緬甸當(dāng)局正式指定新建立的城市，仰光以北320公里外的內(nèi)比都（Naypyidaw，或稱Nay Pyi Taw）成為緬甸政府所在地。當(dāng)這些名詞在本文中出現(xiàn)時(shí)，“仰光當(dāng)局”或者類似情況下的簡寫“仰光”將作為中央政府，包括1962年創(chuàng)建、1988年復(fù)興的軍政府的簡稱。2005年以后，“內(nèi)比都當(dāng)局”將指代政府，或者簡稱“內(nèi)比都”，借以反映當(dāng)年發(fā)生的政府變化。

另一個(gè)在本文中使用的術(shù)語是緬甸軍方（Tatmadaw字面意思“皇家武裝力量”），緬甸武裝力量的俗稱。近年來，這個(gè)術(shù)語在涉及緬甸的英語出版物中獲得廣泛采用。

一、介紹

警察部門始終是，也將永遠(yuǎn)是緬甸政府最重要的分支。

——杜敏盛（Daw Mya Sein）

逾半個(gè)世紀(jì)以來，無論何時(shí)提到緬甸這個(gè)國家的暴力組織，人們總會(huì)立刻想到武裝力量（或者軍方）。這毫無意外?？傊?，緬甸擁有世界最悠久的軍事獨(dú)裁體制。但是另外還有一個(gè)曾經(jīng)非常重要，而且可以說，正在恢復(fù)其在緬甸內(nèi)政中過往地位的機(jī)構(gòu)，這就是緬甸的全國警察。目前組成“緬甸警察武裝力量”（the Myanmar Police Force，MPF）。

從1962年導(dǎo)致奈溫掌權(quán)的政變以來，武裝力量主導(dǎo)緬甸社會(huì)生活的各個(gè)層面。此外，過去20多年來，軍方大規(guī)模擴(kuò)張和現(xiàn)代化。其目前規(guī)模龐大，對其數(shù)量的估計(jì)從500,000到不足 300,000，存在推測。無論精確數(shù)字如何，緬甸武裝力量可能依舊是東南亞的第二大武裝力量。50年來，它也是緬甸重要政府的主要鎮(zhèn)壓力量。其兵員不僅被用于打擊農(nóng)村地區(qū)的武裝顛覆和販毒軍閥，也被用于鎮(zhèn)壓城市中心的市民動(dòng)亂。持續(xù)的軍事統(tǒng)治還有賴一個(gè)強(qiáng)大的情報(bào)體系。此外，憑借2008年的一部新憲法以及2010年的新政府選舉，武裝力量依舊是緬甸權(quán)力的最終仲裁者。

在這一時(shí)期里，警察沒有引起足夠關(guān)注。緬甸的國有新聞媒體不斷提到警察打擊城市犯罪以及警察參與反毒品行動(dòng)，偶爾也有報(bào)導(dǎo)涉及警察腐敗和濫用權(quán)力。不過，警察力量本身很少引起本國或外界的關(guān)注。學(xué)術(shù)文獻(xiàn)偶爾簡單提及緬甸警察力量，但是參考書中的介紹經(jīng)常離題萬里。同樣，對緬甸警察力量規(guī)模的估計(jì)也沒能緊隨其發(fā)展。國際人權(quán)組織曾經(jīng)曝光警察的防暴單位以及特種分局（Special Branch）在逮捕和審問異見分子中的作用。但是，即便到目前為止，人們還是很少關(guān)注作為一個(gè)全國性機(jī)構(gòu)的警察力量。

這種情況目前正在改變。人們正逐步看到緬甸警察部隊(duì)正在成為一支日益強(qiáng)大、有影響力的大型組織，可能成為緬甸新首都內(nèi)比都的文職-軍事混合政府控制下的關(guān)鍵工具。

二、發(fā)展與角色

過去180年里，緬甸警察部隊(duì)的規(guī)模、結(jié)構(gòu)和效率變化巨大。但是，無論其處于不列顛、日本或者緬甸控制下，始終在國家的行政和安全中舉足輕重。

在殖民地時(shí)期，警察是英國統(tǒng)治的關(guān)鍵。在1826-1885年3次戰(zhàn)爭中征服緬甸的是東印度公司、英屬印度和英國本土的軍隊(duì)。陸軍同時(shí)在曼德勒易手后協(xié)助“平定”緬甸，20世紀(jì)30年代還應(yīng)征參與鎮(zhèn)壓“薩耶山叛亂”（Saya San）。然而，根據(jù)仰光、加爾各答和倫敦的各種官員的決定，執(zhí)行殖民統(tǒng)治、維持法律與秩序、保護(hù)商業(yè)活動(dòng)、支持日常行政的常規(guī)任務(wù)屬于省警察部隊(duì)（the provinces’s police force）。警察也是遏制20世紀(jì)初期民族主義浪潮的前鋒。

因此緬甸警察（the Burma Police，BP）也是殖民政府鎮(zhèn)壓機(jī)構(gòu)的中堅(jiān)。其正式成立于1861年，作為一支英屬印度內(nèi)部的省民警和巡警力量。1887年，增加“緬甸軍事警察”（the Burma Military Police，BMP），1890年增加鐵路警察（the Railway Police），1899年增加仰光市鎮(zhèn)警察（the Rangoon Town Police）。1891年英屬印度警察力量審核以后，緬甸警察的多數(shù)行政職務(wù)由一個(gè)以“印度帝國警察”（the Indian Imperial Police）的、新的全殖民地機(jī)構(gòu)成員控制。1937年，當(dāng)緬甸正式脫離印度，單獨(dú)成立殖民單位以后，2/3的緬甸軍事警察重組為“緬甸邊境部隊(duì)”（the Bruma Frontier Force）。在緬甸被“平定”以后，只有少量正規(guī)陸軍單位進(jìn)駐緬甸。1908年，只有9486名英國和本地士兵駐守緬甸。至1939年，數(shù)量下降到5000人，不到軍事警察部隊(duì)兵力的一半。

為了執(zhí)行其多樣化的角色，緬甸警察建立了搜集情報(bào)的巨大系統(tǒng)，不僅針對犯罪組織和非法活動(dòng)，也指向本地的個(gè)人以及宏觀的社會(huì)、政治和安全利益。在緬甸和在印度本土和其他不列顛殖民附屬地一樣，民警力量作為“政府的眼睛和耳朵”成為公認(rèn)的實(shí)踐。早在1890年，英屬緬甸就在緬甸警察總部內(nèi)成立了一個(gè)情報(bào)分局（Intelligence Branch，IB），致力于整理“可疑陌生人”的活動(dòng)、監(jiān)控國內(nèi)異見分子并處理“具有政治性質(zhì)的案件”。這個(gè)組織后來成為特種分局（Special Branch）。1906年，英屬緬甸又成立了一個(gè)獨(dú)立的“犯罪調(diào)查分局”（Criminal Investigation Branch，CIB）。該組織責(zé)任廣泛，因此成為“政府監(jiān)控與情報(bào)功能的基石”。

二戰(zhàn)爆發(fā)后，英國力量于1942年撤退到印度。隨后，一支緬甸本地警察部隊(duì)配合日本憲兵隊(duì)（Kempeitai）維持日本統(tǒng)治。1945年英國收復(fù)緬甸后，重建原有的民警力量，并建立了兩支新的準(zhǔn)軍事部隊(duì)協(xié)助恢復(fù)法律和秩序。這兩支力量分別是“武裝警察”（the Armed Police）和“邊境巡警”（the Frontier Constabulary）。緬甸1948年獨(dú)立后，新的“緬甸警察組織”（Burma Police Organisation）和聯(lián)邦軍事警察（Union Military Police，UMP）構(gòu)成吳努總理恢復(fù)國家和平繁榮的宏大計(jì)劃的組成部分。但是，面對嚴(yán)重的內(nèi)部安全問題，警察忙于執(zhí)行其最基本的功能。甚至在1958年的“看護(hù)”軍政府成立之前，警察就已經(jīng)壓制崛起的緬甸武裝力量。

1962年軍事政變后，緬甸國家警察力量的獨(dú)立實(shí)體地位繼續(xù)受到侵蝕。軍方最初直接或間接行使包括維持法律與秩序在內(nèi)的各種政府職能。在1964年的一次重大重組以后，重新命名的“人民警察部隊(duì)”（People’s Police Force，PPF）獲得了更大的權(quán)力和正式的地位。但是，在1988年全國性親民主起義，以及緬甸國內(nèi)外對警察表現(xiàn)的批評以后，新成立的國家法律與秩序恢復(fù)委員會(huì)再度重組警察。目前，警察相對于軍隊(duì)依然處于成熟地位，但是到了20世紀(jì)90年代的改革，并改名為緬甸警察部隊(duì)（Burma-Myanmar Police Force）后，警察在緬甸內(nèi)政中的地位上升。

這種趨勢可能至少在某種程度上伴隨軍隊(duì)退出直接統(tǒng)治的進(jìn)程而繼續(xù)。內(nèi)比都的新政權(quán)也試圖通過向世界和國內(nèi)展現(xiàn)更為文明的面孔，改變民眾對政府及其權(quán)力工具的觀念。

但是這類轉(zhuǎn)型注定艱難，緬甸警察從未獲得正面形象。1942年以前，緬甸警察被厭惡地視為殖民政權(quán)的走狗。日本統(tǒng)治時(shí)期的情況類似。盡管緬甸民族主義者最初歡迎日本人，但很快認(rèn)為日本比英國人更具壓迫性。人們普遍認(rèn)為警察是一支低效、腐敗、政治偏向性強(qiáng)的組織，這種觀點(diǎn)在獨(dú)立后，由于人們指責(zé)吳努政府動(dòng)用警察，包括聯(lián)邦軍事警察打擊政治對手后進(jìn)一步強(qiáng)化。1962年政變后，人民警察部隊(duì)成為壓迫性的軍事政權(quán)的伙伴。這種觀念通過保安營（Lon Htein）警察在1988年起義前后的殘暴行徑進(jìn)一步鞏固。

在1997年后的國家法律與秩序恢復(fù)委員會(huì)統(tǒng)治時(shí)期，以及其名義上的繼承組織國家安全與發(fā)展委員會(huì)執(zhí)政時(shí)期，緬甸警察部隊(duì)依然面臨嚴(yán)重問題。然而，在經(jīng)歷一系列行政和人員改變后，警察給人留下了組織、資源供應(yīng)和執(zhí)行職務(wù)專業(yè)化水平改善的印象。尤其是在2004年清洗強(qiáng)大的軍事情報(bào)組織以后，緬甸警察部隊(duì)在監(jiān)控緬甸的國內(nèi)安全方面，獲得了更大的權(quán)力。在一段時(shí)間內(nèi)，警察似乎獲得了更多的公共尊重，但2007年，其民望再度因警察在這一年協(xié)助鎮(zhèn)壓內(nèi)政動(dòng)蕩而遭遇打擊。部分觀察家指出警察和軍隊(duì)行為的區(qū)別，后者遭遇更多譴責(zé)。即便如此，緬甸警察部隊(duì)無論在國際還是國內(nèi)層面，都未走出這個(gè)時(shí)期的陰影。

盡管命運(yùn)起伏不定。但在緬甸警察部隊(duì)的歷史上，警察不只是中央政府司法權(quán)威的象征或者眼神。除了他們更為傳統(tǒng)的防止犯罪、偵查和維持社會(huì)秩序功能外，警察還執(zhí)行重要的準(zhǔn)軍事功能并與當(dāng)時(shí)的軍隊(duì)密切合作。除了二戰(zhàn)期間的3年多日本陸軍完全壟斷鎮(zhèn)壓權(quán)力，以及1962年政變后的幾年外，緬甸始終存在武裝警察。從1887年建立緬甸軍事警察以來，他們的職責(zé)就包括城市內(nèi)的人群控制以及對農(nóng)村社區(qū)的懲罰性遠(yuǎn)征，以及打擊顛覆分子的軍事性行動(dòng)。

在1988年軍方收回直接政權(quán)以后，國家法律與秩序恢復(fù)委員會(huì)以及國家和平與發(fā)展委員會(huì)不僅視警察為維持社會(huì)秩序和執(zhí)行軍事統(tǒng)治的工具，也是經(jīng)常為國家安全機(jī)構(gòu)的眼神，能夠執(zhí)行內(nèi)部和外部功能。比如在2007年黃袍革命期間，警察，特別是準(zhǔn)軍事安全營和特種分局的警察密切配合陸軍。不僅協(xié)助鎮(zhèn)壓街頭抗議，同時(shí)參與甄別、逮捕和詢問示威者。安全營還被視為重要的戰(zhàn)略儲(chǔ)備，將在緊急時(shí)期加入軍方。

但是還有一個(gè)領(lǐng)域，警察不同于武裝部隊(duì)。這就是警察與國際社會(huì)的關(guān)系及國際形象的水平。與通常神秘、內(nèi)向的軍方不同，緬甸警察部隊(duì)隨時(shí)準(zhǔn)備與外界分享其組織框架的細(xì)節(jié)，至少在某種程度上是這樣，并且樂于和各種外國機(jī)構(gòu)合作處理跨國犯罪。緬甸境內(nèi)只有兩個(gè)公開的警察聯(lián)絡(luò)辦公室，分別位于仰光的澳大利亞大使館和美國大使館。但是，緬甸警察部隊(duì)定期與鄰國同行討論多種警務(wù)議題，特別是中國和泰國。緬甸警察部隊(duì)還曾參與中國境內(nèi)的訓(xùn)練課程。

此外，緬甸是國際刑警（INTERPOL）和東盟警察（ASEANPOL）以及聯(lián)合國和其他國際組織的成員國，這些組織關(guān)注毒品貿(mào)易、人口貿(mào)易和洗錢等問題。盡管這類接觸并未帶來太多實(shí)際的倡議，多數(shù)國家傾向采用雙邊協(xié)議，但是這類接觸也因此導(dǎo)致緬甸警察力量面對這類議題的不同觀點(diǎn)，并使其熟悉各種警務(wù)活動(dòng)流程。緬甸警察部隊(duì)還派遣官員參加“雅加達(dá)執(zhí)法合作中心”（the Jakarta Centre for Law Enforcement Cooperation）的訓(xùn)練課程。該中心2004年在澳大利亞的協(xié)助下建立。多數(shù)課程為來自東盟成員國及其他區(qū)域國家人員組成的混合班級設(shè)計(jì)。但是，至少有一個(gè)課程專為緬甸警察部隊(duì)量身制作。

三、結(jié)構(gòu)與組織

殖民時(shí)期及獨(dú)立初期，緬甸的警務(wù)功能與能力分屬多個(gè)民事和軍事警察部隊(duì)，還有多個(gè)特種功能單位提供輔助。20世紀(jì)50年代，緬甸警察部隊(duì)獲得多個(gè)“特種警察預(yù)備隊(duì)”和各種民兵組織協(xié)助。1962年政變后，聯(lián)邦軍事警察（the Union Military Police，后來被“看護(hù)”政府改名為“聯(lián)邦巡警”（the Union Constabulary））被軍方吸收。所有的民事警察部隊(duì)，包括單獨(dú)組建的“仰光市警察”（the Rangoon Town Police）被匯編為一個(gè)中央集權(quán)化的警察結(jié)構(gòu)。這種狀況維持到1974年，各種勞工和學(xué)生動(dòng)亂促使柰溫的“緬甸社會(huì)主義綱領(lǐng)黨”（the Burma Socialist Programme Party，BSPP）政府再度組建一支準(zhǔn)軍事警察部隊(duì)。但在當(dāng)時(shí)，保安營依舊處于全國警察指揮框架內(nèi)。

緬甸警察部隊(duì)由內(nèi)政部管轄，目前由緬甸陸軍中將科科（Ko Ko）領(lǐng)導(dǎo)。此前其最后職務(wù)是軍方總部第三特種行動(dòng)局局長（the Bureau of Special Operation 3），該局負(fù)責(zé)勃固、伊洛瓦底區(qū)和若開邦（Arakan）。內(nèi)政部長直接向新總統(tǒng)登勝負(fù)責(zé)，并且也是“國家防務(wù)與安全會(huì)議”（the National Defence and Security Council）的成員，該會(huì)議根據(jù)2008年憲法建立。

盡管具體數(shù)量難以確定，但據(jù)緬甸內(nèi)部的可靠消息，緬甸警察部隊(duì)的現(xiàn)有兵力接近8萬人。從過去10年的8000人，增長到現(xiàn)有水平。國際刑警公開網(wǎng)頁顯示，緬甸警察部隊(duì)兵力“超過93,000人?！边€有部分非官方估計(jì)高達(dá)10萬，但這些說法難以獲得佐證。在組織層面，緬甸警察部隊(duì)至少在10年中由3個(gè)獨(dú)立、但彼此關(guān)聯(lián)的部分組成。其中包括：全國總部、邦與區(qū)（region，前稱分區(qū)）警察部隊(duì)、4個(gè)特種部門、5個(gè)訓(xùn)練中心、15個(gè)警察安全營和多支小型輔助部隊(duì)。此外，還有多個(gè)其他單位和組織，由緬甸警察部隊(duì)管理，或者以其他方式與緬甸警察部隊(duì)保持密切聯(lián)系。

全國總部（National Headquarters）

在內(nèi)比都的全國總部層面，緬甸警察部隊(duì)由警察總監(jiān)領(lǐng)導(dǎo)，后者通常持有少將警銜（Police Major General）。目前在任的是前軍方（緬甸陸軍）仰光司令部副司令覺覺吞（Kyaw Kyaw Tun）?？偙O(jiān)手下是一位警察副總監(jiān)（the Deputy Chief of Police，DCP）。作為緬甸警察力量的副指揮官，警察副總監(jiān)負(fù)責(zé)正確指揮、控制和監(jiān)督緬甸警察部隊(duì)的所有部門?？偛靠蚣軆?nèi)另外還有6名準(zhǔn)將，管理總參謀部、犯罪調(diào)查部（Criminal Investigation Department，CID）、特種分布、附屬總辦公室（Adjutant General Office）、軍需總辦公室和警察營指揮部。

邦和區(qū)警察力量

在全國指揮部之下，現(xiàn)在是14支區(qū)和邦警察部隊(duì)，對應(yīng)緬甸的14個(gè)區(qū)和邦。每一支部隊(duì)都有一名上校指揮。指揮部位于各自對應(yīng)的邦或區(qū)首府?？偠灾?，這些部隊(duì)的管轄范圍等于2008年憲法規(guī)定的邦和區(qū)的行政邊界。在邦和區(qū)警察力量之下，是分區(qū)（district）、市鎮(zhèn)（township）和（在某些區(qū)）鄉(xiāng)村層級的警察部隊(duì)。目前緬甸境內(nèi)共有1200個(gè)警察局。這些包括從人口密集區(qū)的大型設(shè)施到只有幾名警官的小型農(nóng)村哨站在內(nèi)的各種類型。

“特種”部門和機(jī)構(gòu)

緬甸警察部隊(duì)還有犯罪調(diào)查部、特種分局、鐵路警察和城市發(fā)展警察部隊(duì)（City Development Polict，F(xiàn)orce）4個(gè)“特種”部門。

犯罪調(diào)查部在內(nèi)比都設(shè)有一個(gè)中央局（central Directorate），并有仰光和曼德勒兩個(gè)區(qū)分局，均由上校主持。此外，在邦和區(qū)的首府，還有上尉領(lǐng)導(dǎo)的小型犯罪調(diào)查部分隊(duì)。特種分局在內(nèi)比都也設(shè)有總部，并在上下緬甸設(shè)立分局，并向邦和區(qū)首府派駐前哨官員。

鐵路警察部隊(duì)由一名上校指揮，負(fù)責(zé)列車和鐵路相關(guān)范圍的法律和秩序。城市發(fā)展警察部隊(duì)也由上校領(lǐng)導(dǎo)。情況顯示，這支部隊(duì)似乎取代了仰光鎮(zhèn)（后來的仰光市）警察，并在仰光和曼德勒部署單位，每個(gè)單位由一名少校指揮。2005年緬甸遷都內(nèi)比都以后，還有一個(gè)緬甸警察部隊(duì)的單位負(fù)責(zé)首都安全，首都所在區(qū)域技術(shù)上屬于總統(tǒng)直轄的聯(lián)邦領(lǐng)土。

緬甸警察部隊(duì)還直接參與“控制吸毒中央委員會(huì)”（the Central Committee for Drug Abuse Control，CCDAC）和“反跨國犯罪部”（the Department Against Transnational Crime，DATC）兩個(gè)重要政府機(jī)構(gòu)的行動(dòng)。

控制吸毒中央委員會(huì)建于1976年，“旨在消除麻醉性毒品和心理藥物的威脅。”該組織于1997年重組，主席由內(nèi)政部長擔(dān)任，但其秘書長由一名警察首腦擔(dān)任。該部隊(duì)的（毒品組）局長出任聯(lián)絡(luò)秘書。此外，警察副總監(jiān)和緬甸警察部隊(duì)的參謀總長也是控制吸毒中央委員會(huì)會(huì)議的常務(wù)委員。委員會(huì)設(shè)有兩名副主席和24名中央委員會(huì)成員?？刂莆局醒胛瘑T會(huì)領(lǐng)導(dǎo)緬甸境內(nèi)所有針對毒品的執(zhí)法行動(dòng)，它還監(jiān)督10個(gè)下屬委員會(huì)，并協(xié)調(diào)緬甸警察部隊(duì)的26個(gè)反毒品特勤組。

反跨國犯罪部由緬甸警察部隊(duì)創(chuàng)設(shè)于2004年9月，時(shí)間在緬甸成為聯(lián)合國反跨國有組織犯罪公約成員之后6個(gè)月。該組織由一名上校管理。其活動(dòng)同時(shí)受聯(lián)合國安理會(huì)1373、1276和1455號(hào)決議管轄。反跨國犯罪部擁有廣泛的豁免權(quán)，并且負(fù)責(zé)恐怖主義、毒品犯罪、武器走私、海盜、網(wǎng)絡(luò)犯罪、洗錢和販賣人口等多種議題。緬甸警察部隊(duì)經(jīng)常通過這個(gè)部門與外國警察部隊(duì)保持聯(lián)系。

附加組織

細(xì)節(jié)信息難以獲取，但是緬甸警察部隊(duì)擁有一個(gè)專家級的反恐單位，由一名上校指揮。該單位似乎根據(jù)多數(shù)西方國家警察部隊(duì)的“特種武器和戰(zhàn)術(shù)單位”（the Special Weapons and Tactics，SWAT）標(biāo)準(zhǔn)訓(xùn)練。材料顯示，專家反恐單位包括多名女性警官。曾經(jīng)列席訓(xùn)練項(xiàng)目的觀察員對其能力高度贊賞。

緬甸警察部隊(duì)的組織圖還顯示其他3個(gè)“附加組織”，分別是：“邊境巡警”（the Border Patrol Police）、“海巡警察”（the Sea Patrol Police）和“中央公共訓(xùn)練局”（the Central Institute of Public Training）。

其中第一個(gè)部門（邊境巡警）可能指代“邊境控制部隊(duì)”（Border Control Force，緬語簡稱Na Sa Kha），這是一個(gè)創(chuàng)建于2001年的多重管轄權(quán)機(jī)構(gòu)，據(jù)稱權(quán)力覆蓋緬甸的多數(shù)主要邊境通道。該組織與后來的“邊境區(qū)域貿(mào)易局”（the Border Area Trade Directorate，Na Ka Tha）不同。后者目前的行動(dòng)僅限于緬甸-孟加拉國邊境沿線。海巡警察的情況披露不多。但始終有警察單位負(fù)責(zé)巡邏緬甸各地的河流與港口。其位于彭基（音譯，Phaunghyi），中央公共訓(xùn)練局提供管理課程以及旨在“保持愛國熱情”的意識(shí)形態(tài)性課程。它還為公務(wù)員和其他人員提供課程，介紹緬甸警察部隊(duì)的作用和職責(zé)。

訓(xùn)練中心

緬甸境內(nèi)還有 5個(gè)警察訓(xùn)練中心。其中最主要的設(shè)施是緬甸警察部隊(duì)警察訓(xùn)練中央局。1999年在曼德勒和眉苗（Maymyo，Pyin Oo Lwin）之間一處占地150畝的地點(diǎn)開辦。據(jù)估計(jì)，2002年完工以后，訓(xùn)練局將具備同時(shí)接納1800名學(xué)員進(jìn)修多種課程的能力。此外，還有兩個(gè)較小型的警察訓(xùn)練站（depot），位于唐列雍（Taungleyon，音譯，撣邦南部）和耶瑪星（音譯，Yemathin，近曼德勒）。犯罪調(diào)查部自行在永盛（Insein）市區(qū)運(yùn)營一個(gè)專業(yè)人員訓(xùn)練中心。

警察營指揮部

1974年創(chuàng)建第一支保安營單位以后，緬甸警察部隊(duì)穩(wěn)步擴(kuò)大其準(zhǔn)軍事能力。盡管多數(shù)官方出版物聲稱共有16個(gè)保安營，但目前只有15個(gè)保持活動(dòng)。前述單位由一名位于內(nèi)比都的準(zhǔn)將指揮。每個(gè)營的正式編制500人，但通常只有350人。營指揮官是一名中校。這些單位的關(guān)鍵功能在于鎮(zhèn)壓叛亂、顛覆和暴亂。7個(gè)營的基地位于仰光和周邊區(qū)域，2個(gè)位于曼德勒區(qū)域，兩個(gè)位于若開邦，一個(gè)位于實(shí)皆區(qū)域。兩個(gè)位于勃固區(qū)，一個(gè)以蒙邦為基地。另外在仰光、曼德勒和實(shí)兌的上校手下還有3名副營級指揮官。

輔助力量

還有兩支輔助部隊(duì)附屬于邦和區(qū)警察部隊(duì)。這些部隊(duì)包括由一名警察中校指揮的交通單位（或稱高速路巡警），以及油田安全單位（the Oil Field Security Unit，或稱煉油設(shè)施）。但在實(shí)踐中，他們似乎只是由派駐這些單位的邦和區(qū)層級的警察官員組成的賬面單位。根據(jù)各種報(bào)告，他們的管轄權(quán)區(qū)域極度受限。比如僅限于仰光-曼德勒高速公路，以及沙廉（Syriam，或稱Thanlyin）周圍的煉油設(shè)施。

四、殖民時(shí)代構(gòu)成

從1962年武裝部隊(duì)首次奪權(quán)開始，緬甸軍政府開始不懈地致力于抹黑緬甸政府和各種國家機(jī)構(gòu)。盡管軍方通過這些機(jī)構(gòu)控制緬甸民眾，作為這場運(yùn)動(dòng)的宣傳行動(dòng)部分，宣傳內(nèi)容涉及多項(xiàng)分歧議題，但始終堅(jiān)持的批評目標(biāo)指向殖民警察系統(tǒng)，它被描述為高壓、低效和腐敗的組織。1988年以來，緬甸警察部隊(duì)曾經(jīng)一再被告誡遠(yuǎn)離“殖民時(shí)代盛行的理念、觀點(diǎn)和官僚主義習(xí)慣”。

即便如此，緬甸警察部隊(duì)仍然與英治時(shí)代形成的警察部隊(duì)存在多種類似性。這種情況有時(shí)會(huì)引發(fā)緬甸國內(nèi)外的關(guān)注。實(shí)際上，觀察1826年以來的緬甸警務(wù)，可以歸納8個(gè)關(guān)聯(lián)過去與現(xiàn)在的宏觀議題。

·緬甸政治與社會(huì)高度動(dòng)蕩（有時(shí)甚至具有爆炸性）；

·高犯罪率（尤其是暴力犯罪）；

·中央政府合并處理法律、秩序與更為廣泛的安全議題，由此導(dǎo)致監(jiān)獄系統(tǒng)壓力巨大；

·警察與緬甸的廣大民眾的有效隔離；

·警察部隊(duì)漫長的低職業(yè)化標(biāo)準(zhǔn)、腐敗和濫用權(quán)力記錄；

·警察分為民警和準(zhǔn)軍事單位兩部分；

·緬甸歷任統(tǒng)治者，無論是英國人、日本人或緬甸人，都把警察部隊(duì)視為重要的安全組織；

·上述因素導(dǎo)致第八點(diǎn)，也就是警察部隊(duì)和正規(guī)軍，特別是陸軍之間的密切關(guān)系。

簡單研究表明，這些議題提供了現(xiàn)代緬甸警察及其在過去185年里，如何變化或者不變的快照。

緬甸的政治國家在各種歷史影像中，始終深度分裂，面臨廣泛的政治、民族、宗教和社會(huì)緊張局勢障礙。英國的殖民政權(quán)至少在某種程度上建立了表面的團(tuán)結(jié)和秩序感。但是，英國也因?yàn)槠茐牧嗽S多傳統(tǒng)的政治、社會(huì)和文化結(jié)構(gòu)，惡化了緬甸的上述潛在問題。部分源于英國的舉措，緬甸成為英帝國內(nèi)部犯罪問題最為嚴(yán)重的省份，暴力犯罪比例在帝國境內(nèi)最高。這些問題由于二戰(zhàn)造成的經(jīng)濟(jì)破壞和流離失所加劇，并且?guī)缀鯇?dǎo)致新獨(dú)立的聯(lián)邦崩潰。

1962年以來，武裝部隊(duì)開始實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一，但國家陷入顛覆與內(nèi)部抗議，還有毒梟肆虐。此外，緬甸社會(huì)主義綱領(lǐng)黨失敗的社會(huì)主義獨(dú)裁體制導(dǎo)致普遍的經(jīng)濟(jì)衰退。多數(shù)緬甸人依然居住在農(nóng)村和村落里。但是，隨著人口增加，緬甸開始面臨所有涉及城市化的社會(huì)問題。然而，盡管存在上述變化，歷屆軍政府始終堅(jiān)持聲稱所有類型的犯罪率穩(wěn)步下降。同時(shí)，官方的圖表又顯示逮捕和判決數(shù)量無情走高。在緬甸，少有統(tǒng)計(jì)能夠被直接采信，多數(shù)只是為了滿足公眾需要和統(tǒng)治者的利益進(jìn)行的編造，同時(shí)還受到腐敗以及糟糕的記錄保存工作影響。

更重要的是，由于政府經(jīng)常把法律、秩序、（傳統(tǒng)意義上的）對和平的威脅，以及更模糊的具有政治敏感性的內(nèi)部安全混為一談，因此很難掌握緬甸的實(shí)際犯罪率。對于英國和緬甸現(xiàn)政府而言，任何威脅社會(huì)穩(wěn)定或者國家統(tǒng)一（根據(jù)政府對這類詞的界定）的行為都構(gòu)成惡性犯罪。緬甸警察部隊(duì)特種分部目前的職責(zé)凸顯了這種情況。該部門負(fù)責(zé)偵查“人民和政黨可能危害國家安全的活動(dòng)”，目標(biāo)包括政黨、宗教組織、工會(huì)和學(xué)生組織。特種警察還負(fù)責(zé)對“妨礙國家穩(wěn)定、群體和諧以及同行法律與秩序的破壞行為”采取行動(dòng)。

隨著一批法律在英國殖民時(shí)代出臺(tái)，以及警察力量的效率逐步提高，緬甸監(jiān)獄的羈押率同時(shí)上升。1925年，一名英國獄政專員指出，當(dāng)時(shí)人口約為1300萬的緬甸，每年有2萬人入獄，達(dá)到1:650，該比例高于英屬印度的任何區(qū)域的同類數(shù)據(jù)。1940年，一份官方報(bào)告指出，緬甸監(jiān)獄的日均羈押數(shù)量約為18,206人。1978年，當(dāng)緬甸人口達(dá)到約3500萬時(shí)，國內(nèi)已經(jīng)有4萬名審結(jié)犯人，與人口比例達(dá)到1:875。他們分布在40個(gè)過載、不衛(wèi)生、管理不良的監(jiān)獄和約50個(gè)勞動(dòng)營中。目前的審結(jié)犯人數(shù)字不詳，但肯定更多。而從1978年到現(xiàn)在，緬甸監(jiān)獄的條件似乎并無改善。

至少在殖民時(shí)代，政治犯的數(shù)量不多。至少在20世紀(jì)20年代的民族主義浪潮之前是如此。目前緬甸這類犯人的數(shù)量無法確定，傳聞從600人到2200人不等。盡管部分只是接受短期刑罰，但其他人可能被判刑長達(dá)80年或更長。他們根據(jù)緬甸的法典被量刑，而這類法典將范圍廣泛的行為都視為犯罪。部分法律可以追溯到殖民時(shí)代。英國人在當(dāng)時(shí)創(chuàng)設(shè)了全新的犯罪范疇，旨在維護(hù)殖民政治框架。20世紀(jì)50年代，吳努政府恢復(fù)了嚴(yán)厲的內(nèi)部安全和公共秩序法“不允許任何批評，所有政府和軍隊(duì)的批評者將被視為國家的敵人?！?962年以來，這批法律成為武裝力量領(lǐng)導(dǎo)人摧毀緬甸異見分子的工具。

英治時(shí)期，該系統(tǒng)奏效的部分原因在于制度的執(zhí)行者，也就是民事警察、軍事警察以及在極端情況下出現(xiàn)的武裝部隊(duì)基本脫離緬甸民眾。在犯罪學(xué)意義上，這是一種“陌生人之間警務(wù)。”直到1948年，警察部隊(duì)幾乎完全由歐洲官員指揮。1893年以來，甚至存在獨(dú)立的機(jī)構(gòu)——印度帝國警察，該組織直接從英國招聘，并明確用于填補(bǔ)各省區(qū)警察部隊(duì)的行政層。緬甸警察部隊(duì)幾乎完全由印度人（包括廓爾克人）以及緬甸境內(nèi)的非緬族人組成，沒有一個(gè)群體認(rèn)同主體的緬族。盡管偶爾也出現(xiàn)“緬甸化”運(yùn)動(dòng)，尤其是在19世紀(jì)與20世紀(jì)之交，但民警力量同樣嚴(yán)重偏好使用“外國人”。

這類種族區(qū)分在緬甸1948年獨(dú)立后消失。獨(dú)立后，緬甸籍警察數(shù)量劇增，導(dǎo)致非緬民族和印度人群體不滿歧視。1962年政變以后，警察來源仍以緬族為主。但是，隨著政府鼓勵(lì)警察自視為軍政權(quán)的眼神，警察也開始形成排他和特權(quán)意識(shí)。許多警察官員成為緬甸社會(huì)主義綱領(lǐng)黨。此外，警察也經(jīng)常躲在軍營中，社交也僅限于其他警察家庭。隨著時(shí)間流逝，由于軍政府日益不受歡迎，以及駐地減少，這種區(qū)別逐漸淡化，越來越多的警察住所融入其家庭所在的社區(qū)。但也因此考驗(yàn)警察的忠誠度，比如1988年支持民主的示威活動(dòng)中就出現(xiàn)警察人員。

在這一歷史時(shí)期里，警察部隊(duì)的專業(yè)化水平總體低下。實(shí)際上，多年來殖民地警察部隊(duì)就以“世界最爛和最貴”著稱。其官員多來自軍隊(duì)淘汰人員，或者特權(quán)性質(zhì)的印度籍文官階層?；鶎泳瘑T教育、訓(xùn)練和薪給水平低下。由于警力任務(wù)重點(diǎn)逐步從內(nèi)部安全轉(zhuǎn)向民警工作，警務(wù)工作需要更多有文化的官員。但是，招募和訓(xùn)練項(xiàng)目沒能滿足警力改造的需要。類似問題也出現(xiàn)在社會(huì)主義綱領(lǐng)黨政府執(zhí)政時(shí)期。當(dāng)時(shí)的政府視警察為武裝部隊(duì)的窮表親，拒絕承認(rèn)警察的地位和為其提供資源。

當(dāng)然，緬甸警察也有爭臉的時(shí)候，但是總體而言，他們的聲名不佳。1988年以前，人民警察部隊(duì)被認(rèn)為“尤其腐敗、官僚和貪婪?！鼻迷p、貪污、欺騙盛行。強(qiáng)奸、謀殺等嚴(yán)重違法行為不時(shí)暴露。部分官員甚至被起訴，不過這種情況屬于例外而非常態(tài)。這類濫用權(quán)力的行為導(dǎo)致廣泛的怨恨，人民的不滿表現(xiàn)為1988年憤怒的人群攻擊警察局的行為，導(dǎo)致20多名警察死亡。國家法律與秩序恢復(fù)委員執(zhí)政以后，緬甸警察部隊(duì)（MPF）延續(xù)了這一名聲。政府從那時(shí)起開始著手解決其中部分問題，但是警察的文化和形象難以改變。

英國政府視所有的犯罪為對社會(huì)穩(wěn)定，乃至對國家本身的威脅，因此迅速采用武裝力量打擊罪犯。緬甸警察（BMP）更是執(zhí)行殖民統(tǒng)治和對村莊執(zhí)行集體懲罰的工具，后者往往被視為顛覆和動(dòng)亂的根源。警察經(jīng)常采取嚴(yán)厲的措施，有時(shí)甚至在英國引起憤怒。緬甸警察中甚至還有一個(gè)被稱為“懲罰警察”的部分，專門進(jìn)駐特定村莊，通常會(huì)在一段時(shí)間內(nèi)進(jìn)駐村莊，旨在組織公開叛亂行為或者壓制內(nèi)部動(dòng)亂，并由村民承擔(dān)駐軍費(fèi)用。1962年以來，軍政府曾經(jīng)準(zhǔn)備在嚴(yán)重的內(nèi)部動(dòng)亂時(shí)部署軍事警察單位。正如1974年、1988年和2007年的動(dòng)亂情況所示，如果警察無法應(yīng)付局勢，軍隊(duì)將介入，并經(jīng)常造成傷亡。

實(shí)際上，在1962年以前，警察與武裝力量通常沒有區(qū)別。緬甸警察（BMP）的官員經(jīng)常表示警察和正規(guī)軍之間區(qū)別不大。后者在一戰(zhàn)和二戰(zhàn)后迅速全面吸收緬甸警察。同時(shí)，殖民地警察的高級職務(wù)經(jīng)常由軍人擔(dān)任。1958年和1964年，柰溫將大批軍人編入警察部隊(duì)，并調(diào)整警察結(jié)構(gòu)，使其更接近武裝力量。1988年起義后，這類聯(lián)系更加密切。多個(gè)緬甸警察部隊(duì)的行政和高級職務(wù)目前由現(xiàn)役軍官和前軍官擔(dān)任。幾年來，這種實(shí)踐有助于形成警察和武裝力量之間的密切行動(dòng)聯(lián)系，也導(dǎo)致警察的文化在某種程度上反映軍方文化。伴隨警察本身的變化，這種情況正在改變。但緬甸警察部隊(duì)的官網(wǎng)仍形容警察是軍隊(duì)的“小兄弟”兼緬甸宏觀“防務(wù)領(lǐng)域”的組成部分。

警察始終被視為軍政府的武裝預(yù)備役，能夠用于支持正規(guī)軍。根據(jù)緬甸軍方在現(xiàn)代環(huán)境下的人民戰(zhàn)爭觀念，軍方設(shè)想武裝部隊(duì)將構(gòu)成保衛(wèi)緬甸、抵御入侵的主要力量，一旦失敗，政府將轉(zhuǎn)向“全面人民防御”。這項(xiàng)戰(zhàn)略設(shè)想動(dòng)員緬甸社會(huì)的各個(gè)層面，特別是警察部隊(duì)以及輔助消防旅和緬甸紅十字等兵力，同時(shí)也包括農(nóng)村的民兵組織、公務(wù)員、非政府組織和大型政黨。鑒于其全國指揮系統(tǒng)、安全通訊鏈和準(zhǔn)軍事化的保安營，警察勢必在這類緊急狀態(tài)中起主要作用。

五、主要矛盾

基于上述傳統(tǒng)，今天的緬甸警察部隊(duì)與殖民時(shí)代、后殖民時(shí)代及柰溫時(shí)期的警察部隊(duì)之間存在多項(xiàng)突出的共性，具有許多類似的優(yōu)點(diǎn)和弱點(diǎn)，同時(shí)獲得多種類似的法律支持。這類法律反映和造成了一種共同的尷尬。1861年誕生之初的緬甸警察就必須承擔(dān)兩種關(guān)鍵但有潛在矛盾的工作。

第一項(xiàng)工作是保護(hù)政治秩序，包括英國的殖民地秩序、日本的軍事統(tǒng)治，還有后殖民時(shí)代的民主體制或理解軍政府。

在殖民時(shí)代，警察采取軍事化的威權(quán)路線開展執(zhí)法工作。部分當(dāng)代學(xué)者甚至形容1948年以前的緬甸處于某種持續(xù)的戒嚴(yán)狀態(tài)中。宏觀而言，1958-1960年的軍事看守政府延續(xù)了這種風(fēng)格的警務(wù)工作，并且在1962年政變后得到軍方的強(qiáng)化。此后的情況表明，警察部隊(duì)，特別是特種分局和保安營在協(xié)助歷屆軍政府偵查政治異見、應(yīng)對社會(huì)動(dòng)亂和消除政治秩序挑戰(zhàn)者方面作用突出。

緬甸警察也因此在國家的內(nèi)部事務(wù)中，發(fā)揮了超越傳統(tǒng)英國警務(wù)模式的新作用。由于任何對法律和秩序的嚴(yán)重挑戰(zhàn)也被視為對政府乃至國家的威脅，警察因此被直接注入高度激烈，甚至暴力化的爭論。對手囊括傳統(tǒng)主義者、民族主義分子、共產(chǎn)黨、民族分裂分子、毒梟以及最近的親民主活動(dòng)分子。盡管緬甸政府嘴上支持，但建基于共識(shí)的、西方式的社區(qū)警務(wù)被擱置一邊，轉(zhuǎn)而強(qiáng)調(diào)控制和威懾為主的警務(wù)工作模式。

但在同時(shí)，緬甸警察部隊(duì)還要負(fù)責(zé)保護(hù)社會(huì)免于犯罪及平民面臨的其他威脅。這一角色要求警察獲得公眾的尊重以及高度的信任與合作。因?yàn)?，與生活在軍營構(gòu)成的特殊的飛地里，而且經(jīng)常在遠(yuǎn)離主要人口中心采取行動(dòng)，幾乎在緬甸創(chuàng)造了國中國的軍方不同，警察在人民中工作和生活。他們是政府與公民的日常界面。對多數(shù)人而言，警察部隊(duì)標(biāo)志法律領(lǐng)域的入口。因此，迫切需要警察部隊(duì)接受對公眾的義務(wù)，并以反映這種社區(qū)功能的適當(dāng)方式采取行動(dòng)。

過去10多年里，緬甸警察部隊(duì)掌握了更多的資源，其成員接受了更為豐富的訓(xùn)練。現(xiàn)在更強(qiáng)調(diào)社區(qū)警務(wù)以及警察的專業(yè)化及個(gè)人紀(jì)律。即便如此，政府仍然期待警察首先效忠中央政府。此外，由于低收入、紀(jì)律松散、領(lǐng)導(dǎo)不力和特權(quán)意識(shí)造成的持續(xù)問題，警察濫用權(quán)力依舊司空見慣。比如據(jù)說多數(shù)城市中心的地下商業(yè)都存在某種程度的警察保護(hù)，甚至涉及警界的高層。有關(guān)報(bào)道顯示，警察官員還尋求便于尋租的職務(wù)。隨著警察進(jìn)駐社區(qū)，他們的問題將進(jìn)一步暴露。

對警察的負(fù)面觀感由于社區(qū)新聞和無處不在的電子媒介而加劇。比如，就在事件爆發(fā)的同時(shí)，緬甸境內(nèi)的數(shù)千名衛(wèi)星頻道觀眾也觀看了緬甸當(dāng)局處理2007年示威的國際新聞報(bào)道。獲釋的政治異見分子也能夠散布關(guān)于暴行與腐敗的消息，不僅涉及監(jiān)獄管理人員，也包括緬甸警察部隊(duì)的官員。這都能加劇公眾對警察腐敗和高壓的厭惡和懷疑。有如埃羅爾·曼德斯（Errol Mendes）的評論，這類局勢加劇對原本旨在推動(dòng)法治的社會(huì)機(jī)制的鄙視，妨礙刑事司法體系正常運(yùn)作。

六、未來

也許反映了佛教經(jīng)典的高度結(jié)構(gòu)化特點(diǎn)，緬甸警察部隊(duì)的官網(wǎng)表示，警察“始終致力于服務(wù)緬甸人民實(shí)現(xiàn)基于5項(xiàng)尺度的4項(xiàng)能力和4個(gè)目標(biāo)，從而實(shí)現(xiàn)主要任務(wù)并建立和諧的機(jī)構(gòu)。所聲明的4個(gè)目標(biāo)是確保法治、普遍的和平與安寧、區(qū)域發(fā)展，并服務(wù)于公共利益。4項(xiàng)能力是提升道德和團(tuán)體精神、持續(xù)的訓(xùn)練項(xiàng)目、成員的福利和正確的行政系統(tǒng)。5項(xiàng)尺度是道德、紀(jì)律、忠誠、團(tuán)結(jié)與稱職。

鑒于緬甸濫用權(quán)力、背信和各種倡議失敗的漫長歷史，毫不奇怪，緬甸境內(nèi)外的各種觀察家對緬甸警察部隊(duì)能否實(shí)現(xiàn)上述高遠(yuǎn)理想態(tài)度狐疑。即便如此，這在宏觀和微觀層面上，依舊是某種誘人的進(jìn)步標(biāo)志。

2011年執(zhí)政以來，登盛多次公開聲明，并承諾各種旨在帶來開放心態(tài)和路線、從而應(yīng)對緬甸諸多挑戰(zhàn)的變革。比如，其會(huì)晤反對派首腦昂山素季，后者表示對登盛帶來“真正積極變革”的意愿感到“愉快和滿意”。同時(shí)，數(shù)百名政治犯獲釋，這項(xiàng)舉措至少在某種程度上處理了與異見分子和外國政府的另一棘手問題。軍方顯然意圖繼續(xù)牢固控制緬甸，但目前情況顯示，個(gè)人自由、合理的經(jīng)濟(jì)政策和對發(fā)展市民社會(huì)的寬松態(tài)度將增加。

這些發(fā)展在緬甸局勢的觀察者群體中引發(fā)各種反應(yīng)。多位資深學(xué)者和評論員曾選擇帶著老生常談的限制條件，從戰(zhàn)略角度看待問題，尋求凸顯在他們眼里構(gòu)成逐步政治和解和漸進(jìn)式改革的起點(diǎn)。國際危機(jī)組織走得更遠(yuǎn)，發(fā)布了一份報(bào)告宣稱緬甸正在經(jīng)歷重大改革。但是，也有一批民主運(yùn)動(dòng)的中堅(jiān)分子和他們的支持者否定目前的發(fā)展，認(rèn)為只是死硬的軍人政權(quán)大規(guī)模信息花招的一部分?；谡畬?shí)施持續(xù)的反人權(quán)，部分人甚至呼吁對內(nèi)比都采取更嚴(yán)厲的制裁。

如果最近的發(fā)展真的預(yù)示緬甸政府的新路線，這將對緬甸警察部隊(duì)的作用和未來的管理產(chǎn)生重大預(yù)示。即便最新動(dòng)態(tài)沒能滿足每個(gè)人的期待，局勢依然預(yù)示在緬甸的新“多黨”有序民主體制下，警察將對法律和秩序議題發(fā)揮更大作用。

也許基于對發(fā)展趨勢的預(yù)測，緬甸已經(jīng)致力于提升緬甸警察部隊(duì)的能力。改善其行為并改革其文化。情況顯示，緬甸已經(jīng)做出嚴(yán)肅嘗試，處理警察的某些老問題，旨在創(chuàng)建一支更為職業(yè)化和文明的警力。緬甸警察部隊(duì)的組織結(jié)構(gòu)依然趨近西方警察部隊(duì)。目前的警察改革強(qiáng)調(diào)的課程內(nèi)容意在創(chuàng)建社區(qū)警務(wù)的職業(yè)化路線。各級別警察正在獲得更多專業(yè)化講座。中層干部現(xiàn)在必須持有大學(xué)學(xué)歷。此外，緬甸政府已經(jīng)采取部分措施處理權(quán)力濫用問題，并承諾進(jìn)行更多改革。

部分懷疑者可能難以被這些改革說服。比如，目前已經(jīng)有質(zhì)疑觀點(diǎn)認(rèn)為，近年來警察保安營數(shù)量增加，意在強(qiáng)化軍方的暴力機(jī)構(gòu)。但是，緬甸警察部隊(duì)增加準(zhǔn)軍事能力也被視為警察民政功能的擴(kuò)大，這項(xiàng)功能過去不適當(dāng)?shù)赜绍姺叫惺?，比如保護(hù)使館區(qū)。政府的舉措據(jù)稱還包括警察替代軍隊(duì)處理城市抗議行動(dòng)，進(jìn)行訓(xùn)練和裝備，盡管軍隊(duì)仍將是動(dòng)亂超過緬甸警察部隊(duì)控制能力時(shí)的替代力量。隨著警察規(guī)模的擴(kuò)大，保安營的兵力比例實(shí)際上在下降。目前，其人員僅占警察總數(shù)的6%。

鑒于上述各種議題，也許應(yīng)該牢記，2000年印尼國家警察和武裝力量正式分割時(shí)遭遇的各種困難。在涉及警察正式作用、關(guān)系圈、個(gè)人身份和資金的各個(gè)領(lǐng)域都出現(xiàn)了分歧。兩股力量由于各自的成員爭奪預(yù)算外資源發(fā)生武裝沖突。緬甸的情況不同，不僅在于軍方依然嚴(yán)密掌握國家，因此能夠決定與警察的相對關(guān)系。然而，一旦緬甸警察部隊(duì)形成一種新的、獨(dú)特的民政特性，其與軍方的關(guān)系將變化，這一變化在權(quán)力和權(quán)威被視為禁區(qū)的緬甸，并不容易。

目前的警察改革將如何發(fā)展有待觀察。這種深刻的文化轉(zhuǎn)型需要時(shí)間，因此必然存在挫折和某些棘手問題。多數(shù)變化將取決于警察總長權(quán)力以外的因素，并將主要取決于內(nèi)比都的變化，特別是軍方領(lǐng)導(dǎo)層放棄嚴(yán)密控制緬甸社會(huì)，允許新政府實(shí)施某些變化的意愿。即便如此，在軍方建立承諾能力更強(qiáng)、更專業(yè)的警察部隊(duì)之余，進(jìn)程依然有待觀望。這不僅是民眾的期待，也是緬甸實(shí)現(xiàn)向真正民主有序轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵。

（原載新加坡《當(dāng)代東南亞》2014年第1期）

隨 緣 編譯