●袁鐵芽

地方政府融資平臺(tái)公司的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管研究
——基于湖南省“城投債”相關(guān)數(shù)據(jù)的調(diào)查

●袁鐵芽

隨著經(jīng)濟(jì)增速下行，我國(guó)地方政府投融資平臺(tái)的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)也日益顯現(xiàn)出來(lái)。本文試圖從融資平臺(tái)公司債務(wù)狀況、存在的主要風(fēng)險(xiǎn)、加強(qiáng)融資平臺(tái)公司債務(wù)監(jiān)管面臨的挑戰(zhàn)三個(gè)方面進(jìn)行分析，并試圖提出加強(qiáng)融資平臺(tái)公司債務(wù)監(jiān)管的幾點(diǎn)建議。

融資平臺(tái)公司 債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)債務(wù)監(jiān)管

近年來(lái)，筆者密切跟蹤了地方政府融資平臺(tái)公司（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“融資平臺(tái)公司”）轉(zhuǎn)型與債務(wù)變化情況，并以2015-2016年湖南省發(fā)行“城投債”的融資平臺(tái)公司為樣本進(jìn)行了深入跟蹤調(diào)查。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，受經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)路徑依賴(lài)和借新還舊的影響，2015年以來(lái)融資平臺(tái)公司債務(wù)規(guī)模仍然呈現(xiàn)出快速擴(kuò)張的趨勢(shì)，融資資金基本用于地方政府公益性項(xiàng)目或存量政府性債務(wù)借新還舊，償債高度依賴(lài)地方政府項(xiàng)目投資撥款或補(bǔ)貼支出；同時(shí)，融資平臺(tái)公司轉(zhuǎn)型緩慢，市場(chǎng)定位不清晰，主營(yíng)業(yè)務(wù)尚未形成，長(zhǎng)期盈利和短期償債能力都不足，潛在風(fēng)險(xiǎn)不容小視。

一、融資平臺(tái)公司債務(wù)狀況

據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，2015年-2016年11月湖南省各級(jí)融資平臺(tái)公司共發(fā)行“城投 債 ”205 支 ， 金 額2150.1億元①。由于部分“城投債”采取的是非公開(kāi)發(fā)行，未公開(kāi)披露相關(guān)數(shù)據(jù)，僅有66個(gè)融資平臺(tái)公司發(fā)行的142支“城投債”可取得相對(duì)完整的數(shù)據(jù)，金額1633.9億元，占當(dāng)期湖南省融資平臺(tái)公司“城投債”發(fā)行總規(guī)模的76%。本文將以該 66個(gè)融資平臺(tái)公司為樣本，結(jié)合湖南省融資平臺(tái)公司 “城投債”總體情況進(jìn)行具體分析。

（一）債務(wù)總規(guī)模變化情況

公開(kāi)披露的財(cái)務(wù)報(bào)表反映，截至2016年6月30日，66個(gè)融資平臺(tái)公司總負(fù)債合計(jì)7730.6億元，相比2014年底的4773.9億元，增長(zhǎng)了61.9%，其中有1個(gè)融資平臺(tái)公司增長(zhǎng)了1201.1%，融資平臺(tái)公司總負(fù)債規(guī)模呈現(xiàn)快速擴(kuò)張趨勢(shì)，見(jiàn)圖1。

（二）債務(wù)資金來(lái)源結(jié)構(gòu)

從資金來(lái)源看，銀行貸款仍是融資平臺(tái)公司第一大債務(wù)來(lái)源，但占比有所下降；“城投債”作為第二大債務(wù)來(lái)源，占比有較大幅度上升。2016年6月30日，66個(gè)融資平臺(tái)公司銀行貸款余額占融資平臺(tái)公司負(fù)債總額②的比例為49%，占比較2014年底下降了 6.2%；“城投債”余額占融資平臺(tái)公司負(fù)債總額的比例為25.7%，占比較2014年底提高了8.3%，詳見(jiàn)圖2。

圖1 66個(gè)融資平臺(tái)公司總負(fù)債增長(zhǎng)率分布圖

圖2 主要債務(wù)類(lèi)型占比變化情況

從增長(zhǎng)情況看，銀行貸款仍維持高位增長(zhǎng)，2016年6月30日融資平臺(tái)公司銀行貸款余額3791億元，較2014年底凈增1155.3億元，增長(zhǎng)43.8%?！俺峭秱背霈F(xiàn)井噴，應(yīng)付債券規(guī)模2016年6月30日的余額1987億元，較2014年底凈增1154.1億元，增長(zhǎng)138.6%。同時(shí)，隨著地方政府性債務(wù)監(jiān)管日趨嚴(yán)厲，融資平臺(tái)公司銀行貸款政策收緊，融資平臺(tái)公司融資方式出現(xiàn)了一定程度的創(chuàng)新，手段更加隱蔽，財(cái)務(wù)報(bào)表中用于核算信托、融資租賃、城市發(fā)展基金、私募基金、股權(quán)投資基金等債務(wù)規(guī)模的長(zhǎng)期應(yīng)付款與專(zhuān)項(xiàng)應(yīng)付款科目余額飆升，詳見(jiàn)表1。

表1 主要債務(wù)類(lèi)型增長(zhǎng)明細(xì)表 （單位：億元）

（三）債務(wù)資金用途結(jié)構(gòu)

按照 “城投債”發(fā)行中披露的募集資金用途，2015年-2016年11月發(fā)行的205支城投債中，如圖3所示，前三位的用途為補(bǔ)充流動(dòng)資金、償還貸款和市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，分別使用資金559.4億元、554億元和321.9億元，占比分別為26%、25.8%和15%。募集的資金中，用于新建項(xiàng)目的僅有約48%。

從項(xiàng)目類(lèi)型看，用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、棚改、土地儲(chǔ)備、園區(qū)建設(shè)、保障房、安置房、軌道交通等公益性項(xiàng)目891.2億元，占比41.4%；用于污水處理、供水、地下管廊、公共停車(chē)場(chǎng)、旅游公園等準(zhǔn)公益性項(xiàng)目120.6億元，占比5.6%；用于非公益性項(xiàng)目19.9億元，占比0.9%。地方政府的民生項(xiàng)目、重點(diǎn)工程等是“城投債”所募集資金的主要投入方向。

圖3 債券資金用途結(jié)構(gòu)

從收益性看，市政基礎(chǔ)設(shè)施、工業(yè)園建設(shè)等無(wú)直接經(jīng)濟(jì)收益項(xiàng)目投入413.1億元，占比19.2%；棚改、土地儲(chǔ)備、保障房與拆遷安置、軌道交通以及準(zhǔn)公益性項(xiàng)目等低直接經(jīng)濟(jì)收益項(xiàng)目投入598.7億元，占比27.8%。債券資金回收一定程度上依賴(lài)于政府的補(bǔ)貼和中長(zhǎng)期支出責(zé)任。

（四）融資擔(dān)保結(jié)構(gòu)

從披露的信息看，主要擔(dān)保方式有五種：一是信用發(fā)債，但深入分析募集文件發(fā)現(xiàn)，此種情況大多以政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)協(xié)議或PPP協(xié)議作支撐，并配套有具體的土地開(kāi)發(fā)和財(cái)政撥款資金計(jì)劃；二是土地抵押，有16支“城投債”采取土地抵押擔(dān)保方式，即以融資平臺(tái)公司取得的劃撥或出讓土地作抵押；三是第三方擔(dān)保公司擔(dān)保，支付一定擔(dān)保費(fèi)用聘請(qǐng)中證信用增進(jìn)股份有限公司等專(zhuān)業(yè)擔(dān)保公司進(jìn)行擔(dān)保，有23支“城投債”采用此種擔(dān)保方式；四是融資平臺(tái)公司互保，由當(dāng)?shù)亓硪黄脚_(tái)公司提供擔(dān)保，有5支“城投債”采取此種擔(dān)保方式；五是收費(fèi)權(quán)質(zhì)押擔(dān)保，僅有1支“城投債”使用。

（五）償債來(lái)源結(jié)構(gòu)

通過(guò)深入分析報(bào)表發(fā)現(xiàn)，償債來(lái)源有兩種：一種是借新還舊，205支城投債中，債券資金用于還本付息的共559億元，占比26%，且有1個(gè)平臺(tái)公司明確披露將用于支付利息，若加上補(bǔ)充流動(dòng)資金中用于還本付息的部分，實(shí)際用于還本付息的規(guī)模將更大；另一種是政府的補(bǔ)貼或中長(zhǎng)期支出責(zé)任形成的收入。

二、融資平臺(tái)存在的主要債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)

（一）償債規(guī)模逐年上升，潛在流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)大

從償債規(guī)模看，償債支出呈現(xiàn)快速上升趨勢(shì)。通常會(huì)計(jì)上用籌資活動(dòng)流出現(xiàn)金流、一年內(nèi)到期的長(zhǎng)期借款來(lái)核算償債資金需求，66個(gè)融資平臺(tái)公司2015年籌資活動(dòng)流出現(xiàn)金流1313.8億元，相比上年的1145.9億元增長(zhǎng)167.9億元，增長(zhǎng)14.7%；2016年上半年達(dá)到783.6億元，同比增長(zhǎng)19.3%。2015年一年內(nèi)到期的長(zhǎng)期借款為 723億元，同比增長(zhǎng)57.7%；2016年上半年達(dá)到543億元，同比增長(zhǎng)50.2%。兩個(gè)科目的絕對(duì)額和增長(zhǎng)率均呈現(xiàn)出加快上升趨勢(shì)，結(jié)合債券資金用途可以判斷，目前融資平臺(tái)主要是通過(guò)借新還舊來(lái)應(yīng)對(duì)趨勢(shì)變化，可持續(xù)性不容樂(lè)觀。

從資金鏈安全看，部分融資平臺(tái)公司短期償債能力不足，擁有的貨幣資金等可立即變現(xiàn)資產(chǎn)無(wú)法滿足短期償債需求。2014年、2015年、2016年上半年66個(gè)融資平臺(tái)公司中速動(dòng)比率低于1的分別有12個(gè)、9個(gè)、4個(gè)，其中有4個(gè)融資平臺(tái)公司連續(xù)三年速動(dòng)比率小于1。

從營(yíng)業(yè)總收入與還本付息支出數(shù)據(jù)對(duì)比看，部分融資平臺(tái)公司自身經(jīng)營(yíng)收入無(wú)法滿足當(dāng)期還本付息需求。2014年、2015年和2016年上半年，營(yíng)業(yè)收入比當(dāng)年還本支出③小的融資平臺(tái)公司分別有18個(gè)、23個(gè)和35個(gè)；且兩者差額非常大，以2015年為例，營(yíng)業(yè)總收入比當(dāng)年還本支出規(guī)模小10億以上的融資平臺(tái)公司有12個(gè)，總額達(dá)420.5億元。另對(duì)2016年的數(shù)據(jù)分析發(fā)現(xiàn)，有29個(gè)融資平臺(tái)公司營(yíng)業(yè)總收入小于當(dāng)期利息支出。

（二）營(yíng)業(yè)收入基本來(lái)源于地方政府，存在操作收入情況

從收入來(lái)源看，融資平臺(tái)公司營(yíng)業(yè)收入基本來(lái)源于地方政府，2014年、2015年和2016年上半年土地收入與基礎(chǔ)設(shè)施代建收入之和在營(yíng)業(yè)總收入中的占比分別為86.2%、84%和88.3%；具體到企業(yè)，營(yíng)業(yè)收入全部來(lái)源于政府的融資平臺(tái)公司有26個(gè)、19個(gè)和47個(gè)，分別占樣本總數(shù)的39.4%、28.8%和71.2%。

從收入結(jié)構(gòu)看，土地收入、其他經(jīng)營(yíng)性收入不足時(shí)，存在地方政府通過(guò)有形之手，人為做大基礎(chǔ)設(shè)施代建收入規(guī)模，以達(dá)到繼續(xù)擴(kuò)大融資的情況。2014年-2016年6月，土地收入占比從40.4%下降為18.9%，其他經(jīng)營(yíng)性收入占比從13.8%下降為11.7%，而同期基礎(chǔ)設(shè)施代建收入占比從45.8%上升為69.5%，占比上升23.7%，如圖4所示。

圖4 融資平臺(tái)公司營(yíng)業(yè)收入結(jié)構(gòu)圖

事實(shí)上，融資平臺(tái)公司這種主營(yíng)收入結(jié)構(gòu)是與其融資資金用途密切相關(guān)的，在資金主要用于市政基礎(chǔ)設(shè)施等公益性項(xiàng)目的情況下，融資平臺(tái)公司償債能力將取決于地方政府財(cái)力狀況、基礎(chǔ)設(shè)施投資意愿與支出規(guī)模、土地市場(chǎng)狀況。新常態(tài)下，財(cái)政收入增幅快速下滑，一旦地方政府無(wú)力履行前期市政基礎(chǔ)設(shè)施投入形成的長(zhǎng)期支出責(zé)任，就可能導(dǎo)致平臺(tái)公司違約。這種違約風(fēng)險(xiǎn)一定條件下可能引發(fā)地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。

（三）資產(chǎn)可變現(xiàn)能力差，部分資產(chǎn)取得程序不合規(guī)

2014年-2016年6月，66個(gè)融資平臺(tái)公司總資產(chǎn)規(guī)模增長(zhǎng)迅速，從11507.3億元增長(zhǎng)到15711.9億元，增長(zhǎng)了36.5%，但其中可供變現(xiàn)的固定資產(chǎn)和可供開(kāi)發(fā)的土地等無(wú)形資產(chǎn)卻不多，且大部分固定資產(chǎn)實(shí)際為政府的行政辦公樓，是不能處置的；占比較大的資產(chǎn)主要為應(yīng)收賬款、其他應(yīng)收款、存貨、在建工程，這幾個(gè)科目核算的主要是與地方財(cái)政、其他融資平臺(tái)公司、企事業(yè)單位的資金往來(lái)，以及在建或已建成的市政基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目發(fā)生的支出，可回收或變現(xiàn)能力非常差，基本不產(chǎn)生現(xiàn)金流。2014年末、2015年末、2016年6月，應(yīng)收賬款、其他應(yīng)收款、存貨、在建工程合計(jì)占比分別為71%、72.4%、70.4%，而同期固定資產(chǎn)占比分別為5.1%、4.4%、4.2%，土地等無(wú)形資產(chǎn)占比分別為5.8%、4.9%、4.5%，呈現(xiàn)明顯的下降趨勢(shì)。截至2016年6月底，融資平臺(tái)公司可供開(kāi)發(fā)的土地等無(wú)形資產(chǎn)總額為705.6億元，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于存量債務(wù)規(guī)模。

此外，通過(guò)查閱各地土地出讓交易結(jié)果發(fā)現(xiàn)，部分地方政府存在違規(guī)向融資平臺(tái)公司出讓土地以滿足融資平臺(tái)公司融資抵押物需求的情況。這部分土地大多尚未完成一級(jí)開(kāi)發(fā)，甚至還未開(kāi)始拆遷，僅僅只是取得了用地指標(biāo)，辦理了土地轉(zhuǎn)用手續(xù)，能否變現(xiàn)不確定性大，并且該部分土地的處置權(quán)和收益分配權(quán)為地方政府掌控，大部分處置收益不能用于償債。

（四）融資平臺(tái)公司互相擔(dān)保，容易引發(fā)“多米諾骨牌效應(yīng)”

自國(guó)務(wù)院下發(fā) 《關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)〔2014〕43號(hào)）后，湖南部分地市大力推進(jìn)融資平臺(tái)公司集團(tuán)化改造，不同類(lèi)型、不同規(guī)模融資平臺(tái)公司整合重組、抱團(tuán)取暖，通過(guò)做大融資平臺(tái)公司資產(chǎn)規(guī)模，提高對(duì)外擔(dān)保能力，采用融資平臺(tái)公司互保方式，以規(guī)避人大、政府不能直接出具擔(dān)保、承諾的政策限制。66個(gè)融資平臺(tái)公司的披露數(shù)據(jù)反映，2015年合計(jì)對(duì)外擔(dān)保金額為2270.3億元，截至2016年11月合計(jì)對(duì)外擔(dān)保金額為4475億元，增長(zhǎng)了約一倍；完全沒(méi)有對(duì)外擔(dān)保的融資平臺(tái)公司，2015年有21個(gè)，2016年僅有5個(gè)。部分地方甚至組建新的平臺(tái)公司舉債融資，某縣2015年新成立交通建設(shè)、環(huán)境保護(hù)、國(guó)有資產(chǎn)管理等4個(gè)新的融資平臺(tái)公司。

融資平臺(tái)公司互相擔(dān)保，一方面反映當(dāng)前融資平臺(tái)公司擔(dān)保舉債方式出現(xiàn)了新的變化，盡管從表面看互相擔(dān)保是企業(yè)的自主行為，但互相擔(dān)保背后多多少少有著地方政府的行政運(yùn)作，極易形成地方政府違法違規(guī)舉債；另一方面打通了融資平臺(tái)公司間風(fēng)險(xiǎn)直接傳導(dǎo)通道，容易引發(fā)“多米諾骨牌”效應(yīng)，形成區(qū)域性融資平臺(tái)公司債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

（五）經(jīng)營(yíng)償債受制于政策與市場(chǎng)環(huán)境，存在明顯周期波動(dòng)現(xiàn)象

融資平臺(tái)公司經(jīng)營(yíng)和償債與財(cái)政政策、貨幣政策和房地產(chǎn)市場(chǎng)密切相關(guān)。目前，借新還舊是融資平臺(tái)公司償債的主要來(lái)源，也是確保資金鏈不斷的決定性因素。要做到這一點(diǎn)，前提是貨幣政策不出現(xiàn)大的波動(dòng)，如果貨幣政策急劇緊縮，就可能導(dǎo)致融資平臺(tái)公司貸不到款，資金斷鏈，引發(fā)違約潮。與財(cái)政政策的關(guān)系也基本類(lèi)似，若繼續(xù)實(shí)施積極的財(cái)政政策，持續(xù)加大基礎(chǔ)設(shè)施投入，那么融資平臺(tái)公司代建收入就可持續(xù)增長(zhǎng)，夯實(shí)繼續(xù)融資能力，緩解甚至消弭潛在債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。房地產(chǎn)市場(chǎng)影響就更為直接，如果市場(chǎng)穩(wěn)定，房?jī)r(jià)穩(wěn)步走高，將直接增加融資平臺(tái)公司經(jīng)營(yíng)收入，增強(qiáng)償債能力。但是，與宏觀政策密切相關(guān)的特性，也使得融資平臺(tái)公司債務(wù)規(guī)模變動(dòng)呈現(xiàn)周期性特征，政策寬松時(shí)債務(wù)規(guī)模迅速擴(kuò)張，政策緊縮時(shí)，千方百計(jì)籌資還貸。出于穩(wěn)增長(zhǎng)的需要，2016年上半年全國(guó)城投債發(fā)行9082.1億元，為歷史同期最高水平。

三、加強(qiáng)融資平臺(tái)公司債務(wù)監(jiān)管面臨的挑戰(zhàn)

面對(duì)著不斷增長(zhǎng)的融資平臺(tái)公司債務(wù)規(guī)模,進(jìn)一步加強(qiáng)監(jiān)管勢(shì)在必行。但是，在加強(qiáng)監(jiān)管過(guò)程中，應(yīng)正視融資平臺(tái)公司產(chǎn)生、壯大、存續(xù)的深層次原因，以財(cái)政部“開(kāi)好前門(mén)、堵住偏門(mén)”監(jiān)管思路為指導(dǎo)，穩(wěn)中求進(jìn)，處理好加強(qiáng)監(jiān)管與穩(wěn)增長(zhǎng)、彌補(bǔ)財(cái)政收支失衡的關(guān)系，保持實(shí)體經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定的前提下，有效抑制融資平臺(tái)公司債務(wù)規(guī)模進(jìn)一步擴(kuò)張，同時(shí)守住不發(fā)生系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)的底線。

（一）財(cái)政收入增速下行背景下地方政府依然需要融資平臺(tái)公司彌補(bǔ)財(cái)政收支失衡的功能

融資平臺(tái)公司產(chǎn)生的深層次原因是地方政府財(cái)權(quán)與事權(quán)的不匹配，為彌補(bǔ)當(dāng)期財(cái)政收支不平衡和跨期預(yù)算失衡而出現(xiàn)的。十八屆三中全會(huì)之后，財(cái)政部出臺(tái)了多個(gè)辦法，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)地方政府財(cái)權(quán)與事權(quán)相匹配，但這一矛盾還未能從根本上解決；加之近年財(cái)政收入增速下行，部分地區(qū)財(cái)政收支缺口加大，融資平臺(tái)公司依然是彌補(bǔ)地方財(cái)政收支失衡的重要力量。同時(shí)，只要地方政府城市運(yùn)營(yíng)的職能未被剝離，必然需要可以靈活運(yùn)用的財(cái)政工具或投融資工具。目前，地方政府推動(dòng)的平臺(tái)公司轉(zhuǎn)型主要在于，繞開(kāi)政策約束滿足地方政府的功能訴求，在借新還舊和債務(wù)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換的同時(shí)，滿足地方政府資金靈活運(yùn)用的需求。

（二）“穩(wěn)增長(zhǎng)”需要融資平臺(tái)公司繼續(xù)承擔(dān)投融資職能

2016年中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議要求 “適度擴(kuò)大總需求”，“全面做好穩(wěn)增長(zhǎng)、促改革、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生、防風(fēng)險(xiǎn)各項(xiàng)工作”。由于地方政府承擔(dān)了“穩(wěn)增長(zhǎng)”的主要職責(zé)和工作，要實(shí)現(xiàn)“穩(wěn)增長(zhǎng)、調(diào)結(jié)構(gòu)”的各項(xiàng)指標(biāo)，必然需要繼續(xù)發(fā)揮以投融資平臺(tái)為主體的現(xiàn)行地方政府投資體系的作用。同時(shí)，很多地方特別是中西部地區(qū)正處于轉(zhuǎn)型發(fā)展和產(chǎn)業(yè)升級(jí)的關(guān)鍵時(shí)期，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、趕超戰(zhàn)略都要求加大投資力度，剛性投資需求大，這也離不開(kāi)融資平臺(tái)的融資功能。

（三）加強(qiáng)監(jiān)管需要兼顧平衡區(qū)域性系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)

2016年中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議指出要 “提高和改進(jìn)監(jiān)管能力，確保不發(fā)生系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)”。在目前地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)總體可控的前提下,與其過(guò)度擔(dān)心債務(wù)水平，不如將關(guān)注點(diǎn)放在如何避免經(jīng)濟(jì)失速，因?yàn)楸３诌m當(dāng)?shù)拿x經(jīng)濟(jì)增速才是應(yīng)對(duì)高負(fù)債問(wèn)題的良策。加強(qiáng)對(duì)融資平臺(tái)公司債務(wù)監(jiān)管，限制平臺(tái)公司融資空間的過(guò)程中，必須平衡政府“去杠桿”和實(shí)體經(jīng)濟(jì)“去杠桿”的關(guān)系，避免經(jīng)濟(jì)收縮對(duì)實(shí)體經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生過(guò)度影響；同時(shí)，監(jiān)管過(guò)程中必須正視部分融資平臺(tái)公司資金鏈?zhǔn)执嗳醯默F(xiàn)實(shí)。將融資平臺(tái)公司轉(zhuǎn)型、風(fēng)險(xiǎn)釋放和守住不出現(xiàn)系統(tǒng)性區(qū)域性金融風(fēng)險(xiǎn)的底線結(jié)合起來(lái)，維持政策的穩(wěn)定性，避免政策驟變，出現(xiàn)“硬著陸”。

四、加強(qiáng)融資平臺(tái)公司債務(wù)監(jiān)管的建議

（一）完善融資平臺(tái)公司債務(wù)監(jiān)管制度體系

1、制定出臺(tái)融資平臺(tái)公司管理和監(jiān)督辦法。整合歷年融資平臺(tái)公司監(jiān)管成果，盡快出臺(tái)融資平臺(tái)公司管理和監(jiān)督辦法，完善監(jiān)管機(jī)制，劃定轉(zhuǎn)型“底線”，制定轉(zhuǎn)型時(shí)間表，督促地方政府采取有效措施推進(jìn)融資平臺(tái)公司轉(zhuǎn)型。對(duì)融資平臺(tái)可實(shí)行名錄制管理，以歷次債務(wù)清理掌握的融資平臺(tái)公司名錄為基礎(chǔ)，建立融資平臺(tái)公司數(shù)據(jù)庫(kù)，按照純公益性、準(zhǔn)公益性、非公益性進(jìn)行分類(lèi)，實(shí)行分類(lèi)管理，融資平臺(tái)公司可以聲明退出融資平臺(tái)名錄；名錄內(nèi)融資平臺(tái)公司其融資計(jì)劃、投資項(xiàng)目、財(cái)務(wù)報(bào)表等應(yīng)定期報(bào)同級(jí)財(cái)政和上級(jí)財(cái)政備案。

2、加快推進(jìn)融資平臺(tái)公司分類(lèi)轉(zhuǎn)型。對(duì)名錄中的融資平臺(tái)公司限期分類(lèi)轉(zhuǎn)型。對(duì)只承擔(dān)公益性項(xiàng)目融資任務(wù)的空殼類(lèi)融資平臺(tái)公司予以關(guān)閉；對(duì)承擔(dān)公益性項(xiàng)目融資任務(wù)，同時(shí)還承擔(dān)公益性項(xiàng)目建設(shè)、運(yùn)營(yíng)任務(wù)的融資平臺(tái)公司，剝離融資功能，進(jìn)行市場(chǎng)化改造；對(duì)承擔(dān)有穩(wěn)定經(jīng)營(yíng)性收入的公益性項(xiàng)目融資任務(wù)并主要依靠自身收益償還債務(wù)的融資平臺(tái)公司，以及承擔(dān)非公益性項(xiàng)目融資任務(wù)的融資平臺(tái)公司，充實(shí)公司資本金，完善治理結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化運(yùn)作。要通過(guò)引進(jìn)民間投資等市場(chǎng)化途徑，促進(jìn)投資主體多元化，改善融資平臺(tái)公司的股權(quán)結(jié)構(gòu)。

3、構(gòu)建跨部門(mén)的融資平臺(tái)公司債務(wù)監(jiān)管機(jī)制。財(cái)政部門(mén)牽頭，協(xié)調(diào)發(fā)改、人行、銀監(jiān)、證監(jiān)、保監(jiān)等部門(mén)，出臺(tái)融資平臺(tái)公司地方政府債務(wù)聯(lián)合監(jiān)管制度，明確部門(mén)責(zé)任，建立涉融資平臺(tái)公司債務(wù)數(shù)據(jù)實(shí)時(shí)交換機(jī)制。

（二）硬化地方政府債務(wù)管理預(yù)算約束

1、嚴(yán)格將債務(wù)本息償還等納入當(dāng)期預(yù)算。各級(jí)財(cái)政必須按《預(yù)算法》規(guī)定，將當(dāng)年所有債務(wù)還本付息支出，以及按照政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)協(xié)議和PPP項(xiàng)目協(xié)議約定的當(dāng)年補(bǔ)貼支出，全部列入當(dāng)期預(yù)算，通過(guò)預(yù)算平衡壓力來(lái)制約地方政府違法違規(guī)舉債行為。

2、從嚴(yán)審批政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)和PPP項(xiàng)目。完善和細(xì)化政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)目錄和PPP項(xiàng)目庫(kù)，只有在目錄范圍內(nèi)或納入PPP項(xiàng)目庫(kù)的項(xiàng)目，才能采用政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)或PPP方式進(jìn)行建設(shè)，并嚴(yán)格按政策要求進(jìn)行審批和信息公開(kāi)；同時(shí)，嚴(yán)管地方政府擅自將政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)目錄擴(kuò)展至工程建設(shè)領(lǐng)域，或在沒(méi)有預(yù)算安排的情況下開(kāi)展政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)，堵住地方政府通過(guò)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)和PPP進(jìn)行變相舉債的通道。

3、強(qiáng)化政府支出管理。嚴(yán)格按預(yù)算使用資金，沒(méi)有預(yù)算不得支出財(cái)政資金；減少或不予預(yù)算追加，不允許向融資平臺(tái)公司臨時(shí)追加預(yù)算；禁止地方財(cái)政在沒(méi)有協(xié)議、沒(méi)有預(yù)算的情況下，隨意向平臺(tái)公司撥付資金。

（三）規(guī)范融資平臺(tái)公司資產(chǎn)注入行為

1、不得將政府辦公樓等資產(chǎn)作為資本注入。不得將地方政府的行政辦公樓、政務(wù)中心、城市公園、市政道路等作為資產(chǎn)注入融資平臺(tái)公司；不得用地方政府的行政辦公樓、政務(wù)中心等法律禁止變現(xiàn)的資產(chǎn)抵押融資。

2、土地注入應(yīng)當(dāng)按照嚴(yán)格的法定程序。地方政府將土地注入融資平臺(tái)公司應(yīng)當(dāng)履行法定的出讓或劃撥程序，不得將儲(chǔ)備土地作為資產(chǎn)注入融資平臺(tái)公司；不得將尚未啟動(dòng)或完成拆遷補(bǔ)償?shù)纳?，采用定向掛牌方式違規(guī)出讓給平臺(tái)公司；不得將儲(chǔ)備土地的預(yù)期收益作為融資平臺(tái)公司的償債來(lái)源。

3、規(guī)范融資平臺(tái)公司資產(chǎn)等賬務(wù)核算。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，融資平臺(tái)公司普遍存在通過(guò)會(huì)計(jì)信息造假以滿足“城投債”、銀行貸款等對(duì)資產(chǎn)規(guī)模、盈利水平要求的情況。建議加強(qiáng)對(duì)融資平臺(tái)公司會(huì)計(jì)信息質(zhì)量的監(jiān)管。資產(chǎn)核算中，融資平臺(tái)公司承建的政府公益性項(xiàng)目達(dá)到移交條件的應(yīng)及時(shí)進(jìn)行資產(chǎn)移交、剝離，與地方財(cái)政的資金往來(lái)禁止同時(shí)在賬面掛應(yīng)收和應(yīng)付；利潤(rùn)核算中，嚴(yán)禁只核算收入、不按規(guī)定確認(rèn)成本的虛增利潤(rùn)行為，并加強(qiáng)對(duì)融資平臺(tái)公司企業(yè)所得稅與流轉(zhuǎn)稅的清繳，增加違規(guī)融資的稅收成本。

（四）完善地方政府投融資管理體制

1、適度擴(kuò)大地方政府新增債券發(fā)行規(guī)模?！伴_(kāi)好前門(mén)”，增加地方政府新增債券發(fā)行額度，盡量滿足地方政府“穩(wěn)增長(zhǎng)”和趕超發(fā)展的資金需求，弱化對(duì)融資平臺(tái)公司的依賴(lài)；同時(shí)，新增地方政府債券分配應(yīng)適度向市、縣級(jí)政府傾斜。

2、規(guī)范融資平臺(tái)公司參與公益性項(xiàng)目投資建設(shè)的程序。融資平臺(tái)公司參與公益性項(xiàng)目投資建設(shè)必須通過(guò)公開(kāi)招投標(biāo)，采用市場(chǎng)化程序進(jìn)入；禁止地方政府通過(guò)文件、會(huì)議紀(jì)要和領(lǐng)導(dǎo)批示指定由融資平臺(tái)公司投資建設(shè)的行為；禁止地方政府在公開(kāi)招投標(biāo)中設(shè)置排他性條件，阻止市場(chǎng)化公司進(jìn)入。

3、推動(dòng)編制中長(zhǎng)期地方政府投資發(fā)展規(guī)劃，并與中長(zhǎng)期財(cái)政規(guī)劃和區(qū)域發(fā)展規(guī)劃相銜接。完善地方政府投資決策咨詢制度，加強(qiáng)對(duì)投資項(xiàng)目事前的效益評(píng)估，貫徹項(xiàng)目融資理念，通過(guò)項(xiàng)目投資風(fēng)險(xiǎn)的內(nèi)生化，從源頭化解和防范債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

（五）深入落實(shí)常態(tài)化監(jiān)督機(jī)制

1、完善融資平臺(tái)公司債務(wù)統(tǒng)計(jì)監(jiān)測(cè)體系。將融資平臺(tái)公司債務(wù)和相關(guān)財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)納入統(tǒng)計(jì)監(jiān)測(cè)范圍，按季統(tǒng)計(jì)融資平臺(tái)公司債務(wù)數(shù)據(jù)變化情況，對(duì)增長(zhǎng)過(guò)快的地區(qū)進(jìn)行預(yù)警和窗口指導(dǎo)。同時(shí)，密切監(jiān)控部分融資平臺(tái)公司短期償債能力不足現(xiàn)象，地方政府應(yīng)提前制定應(yīng)急預(yù)案，避免引發(fā)區(qū)域性系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。

2、定期組織檢查、核查、調(diào)研。多渠道、及時(shí)掌握地方政府融資平臺(tái)公司新增融資數(shù)據(jù)，建立違法違規(guī)融資擔(dān)保監(jiān)管數(shù)據(jù)庫(kù)，并密切關(guān)注融資平臺(tái)公司融資創(chuàng)新，收集了解融資平臺(tái)公司通過(guò)股權(quán)注入、私募基金等融資信息，夯實(shí)違法違規(guī)融資行為的監(jiān)管基礎(chǔ)。在此基礎(chǔ)上，財(cái)政部駐各地專(zhuān)員辦要充分發(fā)揮監(jiān)督主體作用，每年組織2-3次專(zhuān)項(xiàng)檢查、核查，對(duì)融資平臺(tái)公司違法違規(guī)融資行為開(kāi)展全方位監(jiān)管。

3、依法問(wèn)責(zé)到人?！皠?dòng)員千遍，不如問(wèn)責(zé)一次”。對(duì)地方政府違法違規(guī)舉債、擔(dān)保應(yīng)“發(fā)現(xiàn)一起、查處一起”，嚴(yán)格依法問(wèn)責(zé)到人，并將違規(guī)情況與年度新增債券額度分配掛鉤，以增加違規(guī)成本。同時(shí)，加強(qiáng)對(duì)違規(guī)金融機(jī)構(gòu)的問(wèn)責(zé)，強(qiáng)化市場(chǎng)約束?！?/p>

（作者單位：財(cái)政部駐湖南專(zhuān)員辦業(yè)務(wù)一處）

注釋?zhuān)?/p>

①本文數(shù)據(jù)全部根據(jù)萬(wàn)德資訊金融終端數(shù)據(jù)整理，本文所指“城投債”包括企業(yè)債券、短期融資券、中期票據(jù)等。

②66個(gè)融資平臺(tái)公司2014年末、2015年末、2016年6月30日?qǐng)?bào)表負(fù)債總額分別為4773.9億元、6335.4億元、7730.6億元。

③當(dāng)年還本支出文中以短期借款、應(yīng)付票據(jù)、一年內(nèi)到期的長(zhǎng)期借款之和估算。

[1]韓鵬飛、胡奕明.政府隱性擔(dān)保一定能降低債券的融資成本嗎?——關(guān)于國(guó)有企業(yè)和地方融資平臺(tái)債券的實(shí)證研究[J].金融研究，2015，（03）.

[2]馬柱、王潔.地方融資平臺(tái)成因探究——縱向財(cái)政競(jìng)爭(zhēng)的新視野[J].經(jīng)濟(jì)學(xué)家，2013，（05）.

（本欄目責(zé)任編輯：王光俊）