陳建偉

北京林業(yè)大學(xué)教授、博士生導(dǎo)師，北京林業(yè)大學(xué)自然保護(hù)區(qū)學(xué)院的創(chuàng)始人之一， 為該學(xué)科的首位博士生導(dǎo)師。

曾任林業(yè)部野生動(dòng)植物保護(hù)司副司長(zhǎng)、中華人民共和國(guó)瀕危物種進(jìn)出口辦公室常務(wù)副主任（法人代表）、國(guó)家林業(yè)局野生動(dòng)植物與自然保護(hù)區(qū)管理司巡視員，曾任國(guó)家科技進(jìn)步獎(jiǎng)評(píng)審專家、國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)評(píng)審委員會(huì)副主任委員等。

特點(diǎn)：基層技術(shù)業(yè)務(wù)部門的出身，結(jié)合行政管理高層的視野，親身經(jīng)歷了改革開放以來(lái)中國(guó)自然保護(hù)事業(yè)由小到大、從弱到強(qiáng)的發(fā)展過(guò)程。

中國(guó)自然保護(hù)區(qū)體系亟待改革

從上世紀(jì)末到本世紀(jì)初，由于自然保護(hù)區(qū)建設(shè)指導(dǎo)思想上出現(xiàn)的過(guò)分追求數(shù)量、忽略質(zhì)量的傾向，尤其是一刀切、絕對(duì)保護(hù)的管理方式?jīng)]有得到及時(shí)地糾正，缺乏科學(xué)評(píng)估和標(biāo)準(zhǔn)， 管理上出現(xiàn)多頭伸手、部門利益沖突升級(jí)，對(duì)保護(hù)區(qū)指導(dǎo)不力，總體投資嚴(yán)重不足等與國(guó)家社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展形勢(shì)相悖的情況，自然保護(hù)區(qū)建設(shè)處于緩慢發(fā)展甚至停頓狀態(tài)，有些地方甚至出現(xiàn)了倒退。

2013 年《中國(guó)生物多樣性本底評(píng)估報(bào)告》提出，實(shí)際上自2007 年起， 中國(guó)自然保護(hù)區(qū)的數(shù)量增長(zhǎng)已基本呈停滯狀態(tài)，保護(hù)區(qū)總面積甚至出現(xiàn)減少趨勢(shì)。這從客觀上宣布了中國(guó)自然保護(hù)區(qū)建設(shè)以數(shù)量、面積增長(zhǎng)為主要指標(biāo)的歷史的結(jié)束。這個(gè)階段的結(jié)束使我們面臨著新的抉擇和考驗(yàn)，中國(guó)的自然保護(hù)區(qū)事業(yè)今后如何發(fā)展，是擺在人們面前的重大課題。

探究深層次的原因，我們首先看到的是全國(guó)自然保護(hù)區(qū)采取的是一刀切的管理方式，將近15% 以上的國(guó)土變成了需要絕對(duì)保護(hù)的區(qū)域，這不符合中國(guó)國(guó)情。

其次，經(jīng)濟(jì)發(fā)展與人民日益增長(zhǎng)的物質(zhì)文化需求與保護(hù)區(qū)的矛盾日益尖銳化，自然保護(hù)區(qū)處境艱難，有些 地方領(lǐng)導(dǎo)甚至到了提自然保護(hù)區(qū)色變的程度，不再愿意建保護(hù)區(qū)，也失去了保護(hù)和建設(shè)現(xiàn)有保護(hù)區(qū)的積極性。

第三，當(dāng)年很多地方保護(hù)區(qū)的劃建是以畫地為牢的粗放方式進(jìn)行的， 后來(lái)，由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要等各種原因， 地方政府想盡辦法對(duì)原來(lái)自然保護(hù)區(qū)的區(qū)劃進(jìn)行調(diào)整，對(duì)已建保護(hù)區(qū)不愿升格，對(duì)現(xiàn)有保護(hù)區(qū)疏于管理或者蠶食甚至改變等現(xiàn)象層出不窮。

第四，建設(shè)自然保護(hù)區(qū)，尤其是高速發(fā)展階段，基本上是走地方積極建、國(guó)家來(lái)支持的路子。這種辦法在當(dāng)時(shí)的歷史時(shí)期確實(shí)起到了保護(hù)區(qū)高速發(fā)展的作用，但同時(shí)也造成了保護(hù)區(qū)建設(shè)不平衡的狀況。中國(guó)那么多保護(hù)區(qū)，占國(guó)土面積的比例已經(jīng)高于世界平均水平，也高于很多發(fā)達(dá)國(guó)家， 但是有些真正該保護(hù)的自然遺產(chǎn)并沒有保護(hù)住，而有些又重復(fù)了。比如， 以大熊貓為主要保護(hù)對(duì)象的自然保護(hù)區(qū)就有近70 多個(gè)，其中近一半為國(guó)家級(jí)，而有的珍稀物種如虎、豹保護(hù)區(qū)卻很少甚至沒有。自然保護(hù)區(qū)的建設(shè)存在東中西部不均衡、物種不均衡、生態(tài)系統(tǒng)不均衡、有不少空缺等問題。

從根上來(lái)講，自然保護(hù)區(qū)保護(hù)的野生動(dòng)植物、自然生態(tài)系統(tǒng)是國(guó)家的、全民的，只有站在國(guó)家層面才能準(zhǔn)確理解和執(zhí)行。解決不均衡要靠國(guó)家統(tǒng)一意志，不能完全靠地方。比如大象在中國(guó)非常少，只有云南的西雙版納、思茅和南滾河有分布。對(duì)于國(guó)家來(lái)講， 大象非常重要，是國(guó)家I 級(jí)重點(diǎn)保護(hù)野生動(dòng)物。但對(duì)于西雙版納來(lái)講，當(dāng)?shù)厝司陀X得大象太多了，毀壞莊稼， 影響老百姓生活，還經(jīng)常有人因此傷亡。他們不需要這么多大象，年年搞人大提案，這完全可以理解。所以， 需要保護(hù)的野生動(dòng)植物、自然生態(tài)系統(tǒng)，國(guó)家就必須真正出錢、出力把它保護(hù)住，還應(yīng)該對(duì)為此作出犧牲的當(dāng)?shù)卣屠习傩沼枰匝a(bǔ)償。

一方面，社會(huì)經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展， 全國(guó)范圍尤其是各級(jí)地方政府的GDP掛帥，城市擴(kuò)張、土地開發(fā)、修路開礦、毀壞保護(hù)地設(shè)施的沖動(dòng)和行為日益頻繁，老百姓希望盡快致富的愿望和行動(dòng)也日益迫切，保護(hù)和發(fā)展之間的沖突日益激烈。

另一方面，一部分中國(guó)人已解決了溫飽問題，有了更多的時(shí)間和金錢出來(lái)旅游。隨著工業(yè)化進(jìn)程的加快、城鎮(zhèn)化水平的提高，人們回歸大自然的愿望日益強(qiáng)烈，特別是享受自然生態(tài)空間的需求爆發(fā)性增長(zhǎng)。在文化情趣方面也有了更高的追求，森林旅游、生態(tài)旅游、觀鳥旅游、探險(xiǎn)旅游、科考旅游、野生動(dòng)植物觀賞熱以至出國(guó)熱等席卷了整個(gè)中國(guó)。實(shí)行“一刀切” 管理和缺乏分類指導(dǎo)的自然保護(hù)區(qū)體系越來(lái)越不適應(yīng)整個(gè)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，很多自然保護(hù)區(qū)，尤其是地方級(jí)別的一些保護(hù)區(qū)被肢解、破壞，管理上倒退或者撤銷，名存實(shí)亡。隨著工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的加速推進(jìn)，涉及自然保護(hù)區(qū)的能源、資源、交通、旅游等開發(fā)建設(shè)活動(dòng)日益增多，給自然保護(hù)區(qū)帶來(lái)了巨大壓力。一些地方政府片面認(rèn)為建立自然保護(hù)區(qū)就會(huì)影響和限制地方發(fā)展，建立保護(hù)區(qū)的積極性不高，有些地方擅自調(diào)整保護(hù)區(qū)范圍和功能區(qū)劃，甚至撤銷自然保護(hù)區(qū)。

中國(guó)自然保護(hù)區(qū)的建設(shè)需要站在國(guó)家和民族長(zhǎng)遠(yuǎn)利益的角度來(lái)謀劃和實(shí)施，這也是為什么希望自然保護(hù)區(qū)不再受地方利益限制和沖擊，不應(yīng)該受到條條塊塊中“塊塊”這一方面束縛的根本原因。中國(guó)的自然保護(hù)區(qū)體系亟待改革，中國(guó)的自然保護(hù)地建設(shè)需要統(tǒng)一規(guī)劃、自上而下理順關(guān)系， 才能適應(yīng)新時(shí)期中國(guó)社會(huì)新常態(tài)的需要。我想，這也是中央為什么要提出建立國(guó)家公園體制和必須要搞頂層設(shè)計(jì)的根本原因。

中國(guó)自然保護(hù)地體系的重構(gòu)

我們看到，在中國(guó)自然保護(hù)區(qū)發(fā)展停滯甚至倒退的同時(shí)，各種森林公園、濕地公園、地質(zhì)公園、風(fēng)景名勝區(qū)等保護(hù)地建設(shè)風(fēng)起云涌，類型和規(guī)模都在迅速地?cái)U(kuò)大和增加，地方政府積極性高、老百姓歡迎。我們注意到： 它們都屬于可以滿足人們旅游觀光、親近自然的不太嚴(yán)格的保護(hù)地。短短十多年時(shí)間（森林公園建立的時(shí)間要早一些），全國(guó)各級(jí)森林公園發(fā)展到了3200 多處，風(fēng)景名勝區(qū)近1000 處，國(guó)家濕地公園1000 多個(gè)，國(guó)家沙漠公園55 處， 國(guó)家地質(zhì)公園約250 處， 水利風(fēng)景區(qū)1500 余處，海洋特別保護(hù)區(qū)、海洋公園及水產(chǎn)種質(zhì)資源保護(hù)區(qū)100 多處，自然保護(hù)小區(qū)數(shù)以萬(wàn)計(jì)（在南方很多省其面積大于自然保護(hù)區(qū)）。目前這種趨勢(shì)還在繼續(xù)。

1996 年起，作為生物多樣性保護(hù)和旅游大省的云南省開始了新型保護(hù)地模式的探索研究，并于2006 年成立了中國(guó)的第一個(gè)國(guó)家公園——普達(dá)措國(guó)家公園。2008 年6 月，國(guó)家林業(yè)局批準(zhǔn)云南省為國(guó)家公園建設(shè)試點(diǎn)省。此后，云南省政府先后共批準(zhǔn)了麗江老君山、西雙版納等13 個(gè)國(guó)家公園的總體規(guī)劃。

2013 年，十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》明確提出要“建立國(guó)家公園體制”。這是新時(shí)期對(duì)自然資源保護(hù)和合理利用所做出的新的戰(zhàn)略部署，意味著要對(duì)原有管理體系和既有利益格局進(jìn)行改變，需要在理清思路、總結(jié)經(jīng)驗(yàn)、分析國(guó)情的基礎(chǔ)上進(jìn)行重大調(diào)整和系統(tǒng)部署。

2015 年1 月，國(guó)務(wù)院13 個(gè)部委局發(fā)布“關(guān)于印發(fā)建立國(guó)家公園體制試點(diǎn)方案的通知”，青海、云南等9 ?。▍^(qū)、市）列入試點(diǎn)區(qū)域。這是來(lái)自中央的頂層設(shè)計(jì)，是近些年來(lái)中國(guó)自然保護(hù)建設(shè)發(fā)展的新思路，也是新形勢(shì)發(fā)展的必然要求。

2016 年11 月1 日，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組審議通過(guò)了《自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記辦法（試行）》，要求界定全部國(guó)土空間各類自然資源資產(chǎn)的所有權(quán)主體，劃清全民所有和集體所有之間的邊界，劃清全民所有、不同層級(jí)政府行使所有權(quán)的邊界，劃清不同集體所有者的邊界，劃清不同類型自然資源的邊界，進(jìn)一步明確國(guó)家不同類型自然資源的權(quán)利和保護(hù)范圍等。同時(shí)強(qiáng)調(diào)，自然資源登記單元既可以以一個(gè)完整的行政轄區(qū)為基礎(chǔ)， 劃分一個(gè)或者多個(gè)登記單元，也可以以國(guó)家公園、自然保護(hù)區(qū)、濕地、水流等特定空間作為單獨(dú)的登記單元。

迄今為止，中國(guó)大地上已經(jīng)建設(shè)了大量的自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、森林公園、地質(zhì)公園、濕地公園、沙漠公園、海洋公園等，包括即將建設(shè)的國(guó)家公園體系。由于它們建設(shè)的初衷和基礎(chǔ)都是從保護(hù)自然出發(fā)的，可以用一個(gè)統(tǒng)一名稱來(lái)稱呼它們，叫作“自然保護(hù)地”。這些加起來(lái)超過(guò)國(guó)土面積18% 的自然保護(hù)地應(yīng)該如何來(lái)進(jìn)行改革理順和頂層設(shè)計(jì)呢？

筆者通過(guò)總結(jié)幾十年的經(jīng)歷認(rèn)為， 應(yīng)該也必須依據(jù)保護(hù)的主要對(duì)象和管理的目標(biāo)、方式來(lái)區(qū)別對(duì)待。也就是說(shuō)，必須對(duì)中國(guó)的保護(hù)地推行分級(jí)分類分區(qū)管理。過(guò)去自然保護(hù)區(qū)是“一刀切”的管理，管理方式粗放單一、大而化之，不管保護(hù)區(qū)的主要保護(hù)對(duì)象是什么，是生態(tài)系統(tǒng)還是物種？是什么生態(tài)系統(tǒng)？是什么物種？是嚴(yán)格保護(hù)一草一木不能動(dòng)還是可以因地制宜、因物制宜？濕地類型的保護(hù)區(qū)也畫3 個(gè)圈？季節(jié)性遷徙的鳥類保護(hù)區(qū)怎么辦？……這些都是我們亟待解決的問題。

全國(guó)2500 多個(gè)自然保護(hù)區(qū)，約占國(guó)土面積的15%，都是按照一個(gè)框框來(lái)管理的，也不像世界自然保護(hù)聯(lián)盟（IUCN）那樣有6 種不同類型的管理方法，這多么不符合可持續(xù)發(fā)展的理念，多么不符合中國(guó)國(guó)情！

上世紀(jì)末，我們研究了世界上很多先進(jìn)國(guó)家保護(hù)管理體制，有的保護(hù)地還實(shí)地考察過(guò)。譬如我曾率隊(duì)去澳大利亞考察，澳大利亞國(guó)土面積約760 萬(wàn)平方公里，比中國(guó)只是小了一塊， 但全國(guó)僅有2000 萬(wàn)人口，人均資源量非常大，他們建設(shè)有不同管理力度、不同名稱的各種保護(hù)地，而絕對(duì)保護(hù)的面積只占到國(guó)土面積的4%。中國(guó)13 億人口，人均資源那么少，為什么要搞那么大的絕對(duì)保護(hù)面積？

其實(shí)，在第三次自然保護(hù)區(qū)建設(shè)高潮掀起的時(shí)候，我們就曾經(jīng)提出過(guò)把中國(guó)自然保護(hù)區(qū)進(jìn)行分級(jí)、分類、分區(qū)管理的思路，并且開始了積極的工作，但是很快就不幸夭折了?，F(xiàn)在總結(jié)起來(lái)，不幸夭折的原因有6 點(diǎn)：

1. 沒有清楚地認(rèn)識(shí)到，中國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)之間的矛盾是新時(shí)期中國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要矛盾；

2. 沒有清楚地認(rèn)識(shí)到，新時(shí)期人民日益增長(zhǎng)的物質(zhì)文化需求與社會(huì)供給之間的差距越來(lái)越大；

3. 沒有清楚地認(rèn)識(shí)到，將占國(guó)土面積百分之十幾的自然保護(hù)區(qū)采取了一刀切的嚴(yán)格管理方式，既不符合保護(hù)和發(fā)展中的中國(guó)國(guó)情，也不符合中國(guó)人均資源占有量大大低于世界平均水平的國(guó)情；

4. 沒有清楚地認(rèn)識(shí)到，我們劃建的不少保護(hù)區(qū)里面（包括國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)）既有國(guó)有土地資源、也有集體土地資源，還有很多原住民生活的現(xiàn)實(shí)；

5. 沒有清楚地認(rèn)識(shí)到，我們還是發(fā)展中國(guó)家，國(guó)家不可能把所有保護(hù)區(qū)都養(yǎng)起來(lái)、包起來(lái)，必須發(fā)揮地方和中央兩個(gè)積極性，保護(hù)區(qū)建設(shè)和地方社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不可能絕對(duì)分開；

6. 沒有清楚地認(rèn)識(shí)到，中國(guó)地區(qū)發(fā)展的極不平衡，東中西部的人口密度、經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r、財(cái)政狀況的差異很大，自然保護(hù)區(qū)的比重差異更大的特點(diǎn)；

7. 沒有清楚地認(rèn)識(shí)到，我們有很多需要保護(hù)的物種和生態(tài)系統(tǒng)還沒有保住，該管的沒有管住而該放的沒有放開。有限的資金只能用在保重點(diǎn)上， 而不是到處撒鹽面。

其實(shí)，現(xiàn)行管理體制及數(shù)量掛帥造成的政府行為短視化、部門利益擴(kuò)大化和領(lǐng)導(dǎo)個(gè)人功利化是當(dāng)時(shí)中國(guó)自然保護(hù)區(qū)分級(jí)分類分區(qū)管理探索不幸夭折的主要原因。（未完待續(xù)）