吳澗生　郝潔　季劍軍

4月6日至7日，習(xí)近平主席與特朗普總統(tǒng)在美國佛羅里達(dá)州海湖莊園舉行首次會晤，為中美雙邊務(wù)實(shí)合作奠定了建設(shè)性的基調(diào)。當(dāng)前，中美在貿(mào)易價(jià)值理念、貿(mào)易逆差認(rèn)識、雙邊BIT談判、我國有企業(yè)對美投資安全審查等方面仍存在較大分歧。應(yīng)以“習(xí)特會”達(dá)成的共識為基礎(chǔ)，主動作為，趨利避害，著力推動美方由“防范牽制”向“合作共贏”的建設(shè)性思維轉(zhuǎn)化，積極推進(jìn)兩國關(guān)系在新的起點(diǎn)上健康穩(wěn)定發(fā)展。

一、特朗普新經(jīng)濟(jì)政策的主要特點(diǎn)

（一）利益價(jià)值訴求內(nèi)傾化不斷顯現(xiàn)

“美國第一”和“美國優(yōu)先”是特經(jīng)濟(jì)政策的核心利益價(jià)值訴求。相比奧巴馬的執(zhí)政理念，其政策綱領(lǐng)和行動更傾向于反全球化和反自由貿(mào)易。在貿(mào)易方面，特宣布退出TPP、重新啟動NAFTA談判，并將美日貿(mào)易協(xié)定等雙邊談判作為優(yōu)先方向。同時(shí)，明確提出捍衛(wèi)美國貿(mào)易政策主權(quán)，尤其是在貿(mào)易爭端中優(yōu)先適用國內(nèi)法，必要時(shí)可不受制于WTO裁決，并表示考慮重新啟用美國貿(mào)易法“301”條款。在就業(yè)方面，特要求國會批準(zhǔn)1萬億美元的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資，以增加上百萬的工作崗位。同時(shí)，承諾把流向海外的制造業(yè)就業(yè)機(jī)會帶回美國，并要重罰那些將工廠轉(zhuǎn)移到海外的公司。在移民方面，特發(fā)布“禁穆令”，雖遭到司法部門暫停凍結(jié)，但后又簽署了新版“禁穆令”；并表示考慮向墨西哥征收20%的進(jìn)口稅，以資助在美墨邊境建造隔離墻。在應(yīng)對氣候變化方面，特近日簽署的“美國能源獨(dú)立和經(jīng)濟(jì)增長”行政令，旨在廢除奧巴馬時(shí)期的一系列氣候變化監(jiān)管政策，這可能被外界更多解讀為特政府對聯(lián)合國《巴黎協(xié)定》的反叛。

（二）政策取向極端化趨向緩和

對內(nèi)政策上，特認(rèn)為奧巴馬政府的醫(yī)改法案增加了企業(yè)負(fù)擔(dān)，限制了中產(chǎn)階級、雇主以及保險(xiǎn)公司的自由選擇權(quán)利，主張全面取消奧巴馬的《可負(fù)擔(dān)醫(yī)保法案》。而他提出的新醫(yī)保法案，近期因國會眾議院缺少足夠支持票而被迫撤回。為了放松金融監(jiān)管，特并沒有推翻《多德—弗蘭克法案》，只是簽署了關(guān)于減少監(jiān)管措施和控制監(jiān)管成本的行政法令，旨在推動對美國金融業(yè)的松綁。此外，特也沒有完全廢除奧巴馬醫(yī)改法案，只是公布了一個(gè)替代方案，并保留對有病史者的保護(hù)條款和允許子女隨父母得到保險(xiǎn)到26歲的條款。在美聯(lián)儲加息問題上，特在競選期間曾多次批評指責(zé)美聯(lián)儲貨幣政策政治化，認(rèn)為美國經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)巨大泡沫是由其維持長期低利率造成的。但近期也表示無論美聯(lián)儲做出怎樣的利率決議，都會尊重其獨(dú)立性。對外政策上，特簽署的新版“禁穆令”已于3月16日生效。相較此前的“禁穆令”，名單中剔除了伊拉克，也不再限制被禁國家的綠卡持有者返回美國，并允許在1月27日前獲得簽證人士入境美國。而特在競選期間承諾要對全部進(jìn)口貨物征收20%的關(guān)稅，立即指控中國為匯率操縱國，對自中國的全部進(jìn)口商品課征45%的懲罰性關(guān)稅等激進(jìn)措施，至今尚未付諸實(shí)施。

（三）政策目標(biāo)矛盾化仍然突出

特相關(guān)政策目標(biāo)之間存在的矛盾和沖突增加了政策實(shí)施的不確定性。首先，吸引大規(guī)模私營部門投資參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需要低利率環(huán)境，但長期低利率會惡化銀行資產(chǎn)負(fù)債表，不利于發(fā)展實(shí)體經(jīng)濟(jì)，更不利于吸引外部資本流入。其次，要同時(shí)實(shí)現(xiàn)扭轉(zhuǎn)貿(mào)易赤字、吸引資本回流和利潤匯回的政策目標(biāo)，既需要弱勢美元促進(jìn)出口，又需要強(qiáng)勢美元吸引資本回流。第三，特實(shí)施的移民政策固然可以促進(jìn)本國居民就業(yè)，但也減少或限制了美國的勞動力來源，導(dǎo)致國內(nèi)勞動力成本上升，削弱美國產(chǎn)業(yè)的國際競爭力。第四，特在競選綱領(lǐng)中提出美國經(jīng)濟(jì)未來保持4%左右的增長，而實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)所需要的超寬松財(cái)政政策與國會最后通過的減稅方案和提高債務(wù)上限可能存在顯著落差。

二、當(dāng)前中美雙邊務(wù)實(shí)合作存在的分歧和障礙

（一）中美貿(mào)易價(jià)值理念存在沖突

特政策趨于保守、戰(zhàn)略轉(zhuǎn)向收縮，導(dǎo)致與中方在貿(mào)易價(jià)值取向和利益訴求上存在較大分歧。一是美方質(zhì)疑WTO爭端解決機(jī)制的法律效力，主張?jiān)谫Q(mào)易爭端解決中優(yōu)先適用國內(nèi)法，不受制于WTO裁決。而中方主張WTO規(guī)則的普適性和合法性，支持以WTO為代表的多邊貿(mào)易體系。二是美方提出公平貿(mào)易，意在強(qiáng)化自身的利益訴求，甚至要以所謂不公平貿(mào)易為由對中國、墨西哥等相關(guān)國家征收懲罰性關(guān)稅。而中方主張自由貿(mào)易，反對采取貿(mào)易保護(hù)主義措施。三是美方退出TPP談判，強(qiáng)調(diào)要與全球重要市場國家進(jìn)行新的雙邊貿(mào)易談判，試圖通過“一對一”談判來提高自身要價(jià)。而中方則堅(jiān)持雙邊和多邊談判，積極推進(jìn)自由貿(mào)易區(qū)戰(zhàn)略，加快與相關(guān)國家和地區(qū)簽署貿(mào)易投資協(xié)定，倡導(dǎo)和推動區(qū)域全面伙伴關(guān)系協(xié)定（RCEP）和亞太自貿(mào)區(qū)（FTAAP）建設(shè)。

（二）貿(mào)易逆差成為中美亟需化解的首要問題

國際金融危機(jī)以來，我在美整體貿(mào)易逆差中占比持續(xù)上升。據(jù)美商務(wù)部統(tǒng)計(jì)，2016年美對華貨物貿(mào)易逆差3470億美元，占其貨物貿(mào)易逆差總額的比重達(dá)47%，我成為美最大的逆差來源地。

此前特政府在貿(mào)易逆差問題上主要持“做減法”的思路，即揚(yáng)言通過對自中國進(jìn)口產(chǎn)品征收高關(guān)稅，以及將我列入?yún)R率操縱國來打壓我對美出口。“習(xí)特會”后，特政府更加注重“做加法”，即通過擴(kuò)大美向我出口來實(shí)現(xiàn)貿(mào)易“再平衡”。在“百日計(jì)劃”機(jī)制下，中美雙方可能通過協(xié)商，適度增加美向我特定產(chǎn)品出口的方式緩解貿(mào)易逆差壓力，以實(shí)現(xiàn)相對的“貿(mào)易平衡”。

（三）美將人民幣匯率與貿(mào)易問題相掛鉤

長期以來，美歷屆政府都將人民幣匯率與中美貿(mào)易逆差相掛鉤，出于大選拉票或政治需要，往往無端批評和指責(zé)中國匯率操縱，這一點(diǎn)特政府也不例外。在競選期間，特曾多次指控我匯率操縱，甚至在上臺后也曾表示中國是匯率操縱的集大成者。而中方認(rèn)為，指控中國為“匯率操縱國”與事實(shí)不符。按照美財(cái)政部的三項(xiàng)評估標(biāo)準(zhǔn)，目前只有第一項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)符合，即“過去12個(gè)月對美貿(mào)易順差超過200億美元”，而其他兩項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)—“過去12個(gè)月經(jīng)常賬戶盈余超過GDP的3%”和“一年內(nèi)反復(fù)凈買入外匯超過GDP的2%”均不適用。更重要的是，中方對美并不刻意追求貿(mào)易順差，也無意通過貨幣競爭性貶值來刺激出口。今年以來，中國央行依據(jù)市場多次上調(diào)逆回購操作和中期借貸便利（MLF）利率，從而有效防止形成對人民幣持續(xù)貶值的預(yù)期。這既不給特指控我為“匯率操縱國”以口實(shí)，同時(shí)也維護(hù)了中美經(jīng)貿(mào)關(guān)系穩(wěn)定發(fā)展的大局。

（四）“美國優(yōu)先”理念給中美BIT談判帶來更大壓力

目前，中美BIT談判已進(jìn)行34輪，取得了前所未有的成果。而特對此有著比較復(fù)雜的心態(tài)，一方面，認(rèn)可中美BIT協(xié)定可以推進(jìn)雙邊投資便利化，有助于吸引中國企業(yè)投資美國，為美創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會；另一方面，對于締結(jié)增強(qiáng)中國企業(yè)投資能力的協(xié)定心存顧慮，會更強(qiáng)調(diào)“美國優(yōu)先”原則，進(jìn)一步提出對等開放市場的要求。預(yù)計(jì)除此前提出的準(zhǔn)入前國民待遇和負(fù)面清單外，美方談判的核心議題還將有所擴(kuò)展，并可能會圍繞競爭中立、知識產(chǎn)權(quán)、環(huán)境保護(hù)、政府采購等方面對我提出更高要價(jià)。

（五）我國有企業(yè)對美投資將面臨更嚴(yán)苛的安全審查

特朗普推崇保護(hù)美國利益的公平貿(mào)易原則，在國際投資領(lǐng)域突出體現(xiàn)為消除國有企業(yè)的特殊競爭優(yōu)勢。當(dāng)前，美國已出現(xiàn)嚴(yán)格限制我國有企業(yè)對美投資的傾向。美國會下屬的美中經(jīng)濟(jì)與安全審議委員會（USCC）最新發(fā)布的《2016年年度報(bào)告》認(rèn)為，我國有企業(yè)可能運(yùn)用在美獲得的技術(shù)、情報(bào)、市場支配力等資源服務(wù)于本國政府，建議國會修改法規(guī)，授權(quán)美國外國投資委員會（CFIUS）禁止我國有企業(yè)收購美國公司資產(chǎn)或取得美國公司的有效控制權(quán)。未來，美國外國投資委員會對我國有企業(yè)在美投資或并購項(xiàng)目的安全審查可能會帶有更多政治色彩，甚至?xí)浴皣野踩睘橛删芙^我國有企業(yè)進(jìn)入美國內(nèi)市場。

三、對策思路與建議

（一）總體思路

我們應(yīng)從全局戰(zhàn)略高度和長遠(yuǎn)角度看待和處理中美經(jīng)濟(jì)關(guān)系。一方面，要著力推進(jìn)中美全面經(jīng)濟(jì)對話，妥善管控和處理分歧，增進(jìn)戰(zhàn)略互信，深化務(wù)實(shí)合作，促進(jìn)人文交流，擴(kuò)大利益契合點(diǎn)。尋求合作最大公約數(shù)，盡快獲取優(yōu)先領(lǐng)域的早期收獲。另一方面，要超前謀劃，切實(shí)做好中美雙邊合作分歧問題應(yīng)對預(yù)案，密切跟蹤分析特朗普經(jīng)濟(jì)政策新動向新特點(diǎn)，綜合研判對我國經(jīng)濟(jì)可能帶來的直接和間接影響，及時(shí)有針對性地提出應(yīng)對措施，有效化解和抵御外部各種風(fēng)險(xiǎn)和隱患。

（二）主要對策建議

1、加強(qiáng)與美在“一帶一路”框架內(nèi)務(wù)實(shí)合作，為中美經(jīng)濟(jì)關(guān)系深入發(fā)展奠定重要基礎(chǔ)

此次“習(xí)特會”上，習(xí)近平主席明確表示我方歡迎美方參與“一帶一路”框架內(nèi)合作。積極化解或減少相互不必要的誤解和摩擦，爭取美對“一帶一路”的認(rèn)同和支持，應(yīng)是當(dāng)前中美經(jīng)濟(jì)關(guān)系發(fā)展的重中之重。應(yīng)將中美在“一帶一路”框架下的合作納入全面經(jīng)濟(jì)對話中，拓展新的合作機(jī)制與平臺。美在規(guī)則、標(biāo)準(zhǔn)、資金、技術(shù)和人才等方面具有突出優(yōu)勢，若在推進(jìn)“一帶一路”建設(shè)中將美方的軟實(shí)力與我比較優(yōu)勢有機(jī)結(jié)合，不僅有利于共同開拓第三方市場，也有利于共同維護(hù)海上通道安全、開發(fā)和保護(hù)海洋環(huán)境等。

2、擴(kuò)大重點(diǎn)產(chǎn)品自美國進(jìn)口，認(rèn)真做好中美貿(mào)易摩擦應(yīng)對預(yù)案

在“百日計(jì)劃” 機(jī)制下妥善管控分歧、尋求共識，爭取短期內(nèi)有效緩解中美貿(mào)易逆差問題。一是適度擴(kuò)大高技術(shù)產(chǎn)品及牛肉等農(nóng)產(chǎn)品自美國進(jìn)口，緩解美國在貿(mào)易逆差方面的壓力。二是有效應(yīng)對美國實(shí)施的貿(mào)易保護(hù)措施，采取必要的反制以維護(hù)正當(dāng)利益。可重點(diǎn)考慮對美向我出口的優(yōu)勢產(chǎn)品采取措施，如美國尚未交付我國的292架波音飛機(jī)以及我國每年大量進(jìn)口的大豆。三是提前做好預(yù)案，以應(yīng)對美方可能在“百日計(jì)劃”中對我提出的貿(mào)易限制協(xié)議。

3、加快中美BIT談判進(jìn)程，力爭將其打造成中美雙邊務(wù)實(shí)合作的新亮點(diǎn)

特政府將貿(mào)易協(xié)定談判的重心由多邊轉(zhuǎn)向雙邊，這給中美BIT談判帶來了機(jī)遇。雖然美方在未來BIT談判中會以提升國內(nèi)就業(yè)機(jī)會、保護(hù)國內(nèi)市場、強(qiáng)調(diào)公平競爭原則等向我提出更高要價(jià)，但只要堅(jiān)持底線思維，確保我核心利益不受損，加快中美BIT談判進(jìn)程，盡早達(dá)成共識并成功簽署，應(yīng)是下一階段深化中美經(jīng)濟(jì)關(guān)系的當(dāng)務(wù)之急，也是中美雙邊務(wù)實(shí)合作的新亮點(diǎn)。

4、創(chuàng)新投資合作模式，以帶動就業(yè)為支點(diǎn)擴(kuò)大對美直接投資

一是以創(chuàng)造就業(yè)的綠地投資為主擴(kuò)大對美中高端技術(shù)領(lǐng)域投資，有效規(guī)避美國外國投資委員會對我國企業(yè)的安全審查。二是創(chuàng)新思路，鼓勵和支持央企與民企以合資或合作方式組建新的實(shí)體“抱團(tuán)入美”。三是鼓勵探索“中國+X+美國”對美投資模式，建議邀請發(fā)達(dá)國家企業(yè)（例如英國、法國、德國）組成“中國+X+美國”投資聯(lián)合體，以多方合作模式擴(kuò)大對美投資。

5、深化中美雙邊合作機(jī)制，將基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域合作上升為首輪中美全面經(jīng)濟(jì)對話的重點(diǎn)議題

特1萬億美元基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)計(jì)劃已取得一定共識，不排除于今年內(nèi)提交國會通過的可能。今年2月份，美各州已向特政府提交428項(xiàng)緊急待建工程項(xiàng)目。但特政府面臨債務(wù)違約風(fēng)險(xiǎn)，未來可用于基礎(chǔ)設(shè)施的財(cái)政資源有限，難以滿足該計(jì)劃的資金需求。這為我國參與美基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)帶來新機(jī)遇。為此建議，一是擇機(jī)邀請?zhí)乩势照尤雭喭缎?。并倡議與美方按照1：1的出資比例設(shè)立中美基礎(chǔ)設(shè)施合作專項(xiàng)基金，必要時(shí)可以亞投行、絲路基金等區(qū)域金融合作機(jī)制支持我企業(yè)參與美基建工程項(xiàng)目建設(shè)。二是將高速公路和橋梁作為與特朗普政府開展全方位基建合作的優(yōu)先項(xiàng)目。以產(chǎn)能和金融深度融合的方式，加快形成經(jīng)營行為規(guī)范、內(nèi)部約束有效、體制機(jī)制靈活的“中國式”高速公路和橋梁建設(shè)一體化解決方案。三是積極探索以我優(yōu)質(zhì)中端產(chǎn)能與有關(guān)發(fā)達(dá)國家先進(jìn)技術(shù)和裝備深度結(jié)合的新模式，共同開發(fā)美國基礎(chǔ)設(shè)施市場。四是探索以購買美國基礎(chǔ)設(shè)施債券的方式參與其基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目。

（作者單位：國家發(fā)展改革委外經(jīng)所）