周丹

摘要：黨的十八大提出了“加快行政管理體制改革，建設(shè)服務(wù)型政府”的戰(zhàn)略目標(biāo)。全面加強(qiáng)服務(wù)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府建設(shè)，是切實(shí)提升政府管理能力、提升群眾滿足感獲得感的現(xiàn)實(shí)需要。本文以衡陽(yáng)市為例，探討行政區(qū)劃調(diào)整給服務(wù)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)帶來(lái)的機(jī)遇與挑戰(zhàn)，并提出服務(wù)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府建設(shè)的實(shí)現(xiàn)途徑：一是精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)，提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)的資源配置能力；二是加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部隊(duì)伍建設(shè)；三是著力夯實(shí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)服務(wù)保障。

關(guān)鍵詞：行政區(qū)劃調(diào)整；服務(wù)型；鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府

中圖分類號(hào)：D63 文獻(xiàn)識(shí)別碼：A 文章編號(hào)：1001-828X（2017）015-0-02

黨的十八大提出了“加快行政管理體制改革，建設(shè)服務(wù)型政府”的戰(zhàn)略目標(biāo)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是我國(guó)現(xiàn)行行政體制中最基層的一級(jí)政權(quán)， 承擔(dān)著轄區(qū)內(nèi)政治、經(jīng)濟(jì)、文化等各項(xiàng)事務(wù)的服務(wù)和管理任務(wù)。2015年，湖南省衡陽(yáng)市委、市政府按照中央、省委的部署要求，開(kāi)展了新一輪鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃改革，通過(guò)大力撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的面積增加了、人口增多了、服務(wù)范圍擴(kuò)大了，重塑了縣城、鄉(xiāng)鎮(zhèn)和建制村的空間布局，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的服務(wù)能力未能完全適應(yīng)行政區(qū)劃調(diào)整，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的服務(wù)能力與廣大人民群眾公共服務(wù)需求之間的矛盾日益突出。因此，全面加強(qiáng)服務(wù)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府建設(shè)，是提高政府的管理能力，提升老百姓的滿意度和獲得感的現(xiàn)實(shí)需要，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)國(guó)家的長(zhǎng)治久安。

一、行政區(qū)劃調(diào)整給服務(wù)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)帶來(lái)的機(jī)遇與挑戰(zhàn)

（一）機(jī)遇

1.有利于拓寬鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展空間。在本輪鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)劃調(diào)整中，衡陽(yáng)市原有184個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，合并為147個(gè)， 減幅為20.11%，主要通過(guò)將面積相對(duì)較小、地理位置相鄰的2個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并為一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，“三合一”鄉(xiāng)鎮(zhèn)有4個(gè)，“四合一”鄉(xiāng)鎮(zhèn)有1個(gè)。通過(guò)區(qū)劃調(diào)整，鄉(xiāng)鎮(zhèn)框架進(jìn)一步拉大，比如，車江、云集、向陽(yáng)三個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并設(shè)立新云集鎮(zhèn)后，總面積達(dá)到296KM2，人口數(shù)達(dá)到15萬(wàn)余人。鄉(xiāng)鎮(zhèn)可以充分、全面的對(duì)所有區(qū)域進(jìn)行分析，然后確定相應(yīng)的發(fā)展理念，并對(duì)功能進(jìn)行準(zhǔn)確的定位，保證各個(gè)區(qū)域之間能夠相互支撐和想回融合，不僅能夠突出各區(qū)域的特色，還能夠?qū)崿F(xiàn)各區(qū)域的協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展。同時(shí)，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)新跨越階段，通過(guò)不斷的擴(kuò)大鄉(xiāng)鎮(zhèn)的規(guī)模能夠使鄉(xiāng)鎮(zhèn)的綜合承載服務(wù)能力得到明顯增強(qiáng)，將讓更多的老百姓能夠享受更加完善、更加便捷、更加高效的公共服務(wù)，民生需求得到切實(shí)改善。

2.有利于優(yōu)化資源配置。實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)要素合理配置和資源有效利用，增強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共服務(wù)能力，是本輪區(qū)劃調(diào)整帶來(lái)的另一個(gè)機(jī)遇。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府需要對(duì)各種配置和資源進(jìn)行整合，集中物力、財(cái)力以及人力等進(jìn)行公共服務(wù)配套設(shè)施的購(gòu)置和建設(shè)。在中心城區(qū)，需要將經(jīng)濟(jì)核心增長(zhǎng)和城郊鄉(xiāng)鎮(zhèn)進(jìn)行有效的對(duì)接，例如，新湘街道和東陽(yáng)渡街道合并，成立東陽(yáng)渡街道，松木鄉(xiāng)并入黃沙彎街道。在區(qū)域?qū)拥倪^(guò)程中，還需要對(duì)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展空間進(jìn)行拓展，堅(jiān)持“強(qiáng)強(qiáng)聯(lián)合”的原則，對(duì)各生產(chǎn)要素進(jìn)行整合和聚集，不斷的擴(kuò)大中心集鎮(zhèn)和現(xiàn)場(chǎng)規(guī)模，例如對(duì)吳集鎮(zhèn)、莫井鄉(xiāng)、德圳鄉(xiāng)以及栗木鄉(xiāng)進(jìn)行合并，成立吳集鎮(zhèn)，將中心集鎮(zhèn)最做強(qiáng)、做大①。

3.有利于加速城鎮(zhèn)化進(jìn)程。推進(jìn)城鎮(zhèn)化是擴(kuò)大內(nèi)需、調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的重要起點(diǎn)。這也是促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、城鄉(xiāng)發(fā)展、社會(huì)和諧的有效途徑。通過(guò)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、人口轉(zhuǎn)移、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、城鄉(xiāng)發(fā)展等方面的城市化，提高城鎮(zhèn)化水平，有助于提高經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量。衡陽(yáng)市的城鎮(zhèn)化率目前約為51.07% 全省排名第6位，這次區(qū)劃調(diào)整為進(jìn)一步提升衡陽(yáng)市城鎮(zhèn)化水平奠定了良好的基礎(chǔ)。

（二）挑戰(zhàn)

1.公共服務(wù)能力不足。行政區(qū)劃調(diào)整后的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，一是服務(wù)體系不健全。鄉(xiāng)鎮(zhèn)的公共服務(wù)體系，涉及到很多方面，包括農(nóng)村的教育、醫(yī)療保障，農(nóng)業(yè)科學(xué)技術(shù)的推廣，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的完善，生態(tài)環(huán)境的保護(hù)等等。當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)的公共服務(wù)供給，不僅總量不足，質(zhì)量也不夠，供給方式相對(duì)比較單一，造成了整個(gè)公共服務(wù)體系的不健全。②二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)力不足的問(wèn)題。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府普遍存在財(cái)政緊巴的狀態(tài)。由于農(nóng)村稅費(fèi)改革，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財(cái)政收入明顯減少，另外上級(jí)政府有時(shí)也會(huì)減少對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的支持資金，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入少，勢(shì)必影響鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的公共服務(wù)能力；其次鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財(cái)政收入與財(cái)政支出不對(duì)等，行政體制無(wú)形中就是要求下級(jí)必須盡一切可能完成上級(jí)的要求，但由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的收入有限，有的要求或指標(biāo)需要非常費(fèi)力才能完成，自然造成了政府財(cái)政壓力的增加。三是鄉(xiāng)鎮(zhèn)管轄半徑增大。對(duì)于合并鄉(xiāng)鎮(zhèn)特別是“三合一”“四合一”鄉(xiāng)鎮(zhèn)的老百姓來(lái)說(shuō)，由于距離遠(yuǎn)了，到合并后的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府辦事沒(méi)有以前方便，一定程度增加了農(nóng)民辦事難和經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。合并后鄉(xiāng)干部下村組的距離增加，以前騎自行車就能辦到的事現(xiàn)在卻成為不現(xiàn)實(shí)，無(wú)形中交通費(fèi)和通訊費(fèi)增加加重了干部的個(gè)人負(fù)擔(dān)。

2.服務(wù)群眾動(dòng)力不足。任何政策需要依靠人的力量來(lái)開(kāi)展，政府管理人員行使國(guó)家賦予的權(quán)力，應(yīng)該按照法律法規(guī)及有關(guān)規(guī)定處理和反饋人民的訴求。行政區(qū)劃調(diào)整后的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，給鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部帶來(lái)一定的挑戰(zhàn)。一是服務(wù)意識(shí)問(wèn)題。部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部沒(méi)有認(rèn)識(shí)到鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)劃調(diào)整帶來(lái)的機(jī)遇，沒(méi)有認(rèn)識(shí)到建立服務(wù)型政府的重要性，很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部還是按照之前的一些執(zhí)政理念辦事，安于現(xiàn)狀，缺乏創(chuàng)新意識(shí)，也不能夠很好地理論聯(lián)系實(shí)際，在處理棘手問(wèn)題的時(shí)候缺乏靈活性，群眾滿意度不高。二是積極性問(wèn)題。合并后的鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)明顯下降，雖然衡陽(yáng)市委、市政府通過(guò)不適宜擔(dān)任現(xiàn)職調(diào)整一批、解決職級(jí)待遇退出一批、機(jī)關(guān)交流一批等“五個(gè)一批”制度，有效緩解了鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部職數(shù)消超難的問(wèn)題，但干部總量沒(méi)有減少財(cái)政壓力并未減輕，而干部的安排、安置則出現(xiàn)新的矛盾和產(chǎn)生負(fù)面影響，一定程度影響了干部干事創(chuàng)業(yè)和服務(wù)群眾的積極性。

二、服務(wù)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府建設(shè)的實(shí)現(xiàn)途徑

（一）精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)，提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)的資源配置能力

一方面，整合內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)職能。整合鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和事業(yè)站所，實(shí)行集中辦公，推進(jìn)“一站式”服務(wù)，提高辦事效率。各內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和事業(yè)站所的人、財(cái)、物、事一律由鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府管理，縣市區(qū)直部門負(fù)責(zé)業(yè)務(wù)指導(dǎo)，其主要負(fù)責(zé)人由鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政班子成員兼任。另一方面，積極下放鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理權(quán)限。加大行政審批事項(xiàng)清理力度，將能下放給鄉(xiāng)鎮(zhèn)審批的事項(xiàng)全部下放，可委托鄉(xiāng)鎮(zhèn)行使的行政權(quán)力盡量委托鄉(xiāng)鎮(zhèn)。工商、稅務(wù)、公安、國(guó)土、教育、衛(wèi)生、司法等鄉(xiāng)鎮(zhèn)派駐機(jī)構(gòu)，每年要定期向所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大述職，其年度考核必須聽(tīng)取所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的意見(jiàn)，主要負(fù)責(zé)人的任免必須事先書面征求所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委的意見(jiàn)。對(duì)工作不力、群眾意見(jiàn)較大的行業(yè)管理站所，鄉(xiāng)鎮(zhèn)可要求其主管部門進(jìn)行整改，必要時(shí)可要求調(diào)整其主要負(fù)責(zé)人。③

（二）加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部隊(duì)伍建設(shè)

鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部在基層，他們是地方治理的骨干，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的綜合素質(zhì)關(guān)系到他們服務(wù)基層人民群眾的質(zhì)量和水平，直接關(guān)系著服務(wù)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府建設(shè)的好壞。一是嚴(yán)格干部管理工作。不斷改進(jìn)干部作風(fēng)，嚴(yán)格執(zhí)行工作、考勤、病事假等相關(guān)制度，切實(shí)解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部“走讀”問(wèn)題。堅(jiān)持和完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部蹲點(diǎn)包村、聯(lián)系貧困戶、民情走訪等制度，加強(qiáng)黨與人民群眾的血肉聯(lián)系。堅(jiān)決防止損害群眾利益的行為，嚴(yán)肅查處違紀(jì)違法違規(guī)案件。

二是保持干部隊(duì)伍相對(duì)穩(wěn)定。鄉(xiāng)鎮(zhèn)新錄用公務(wù)員在鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作不滿5年的，原則上不得交流到市、縣直部門或調(diào)離。市、縣機(jī)關(guān)新錄用的公務(wù)員，沒(méi)有基層工作經(jīng)歷的，應(yīng)當(dāng)有計(jì)劃地安排到基層掛職鍛煉。鼓勵(lì)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)鍛煉的公務(wù)員延長(zhǎng)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)特別是邊遠(yuǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)鍛煉的時(shí)間，扎根鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作。

三是加大干部選拔使用力度。堅(jiān)持干部提拔任用向基層傾斜，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)成為培養(yǎng)鍛煉干部的重要基地。縣級(jí)機(jī)關(guān)提拔副科級(jí)以上領(lǐng)導(dǎo)干部，具有鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作經(jīng)歷的干部應(yīng)占有一定比例。調(diào)整縣市區(qū)直單位主要領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)時(shí)，優(yōu)先考慮具有鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作經(jīng)歷的干部?？h市區(qū)黨政領(lǐng)導(dǎo)班子成員，應(yīng)優(yōu)先從具有鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政正職經(jīng)歷的干部中考慮。④

（三）著力夯實(shí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)服務(wù)保障

一是加大財(cái)政支持力度。加大對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度。對(duì)為重點(diǎn)項(xiàng)目、重點(diǎn)工作作出重大貢獻(xiàn)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，采用以獎(jiǎng)代補(bǔ)形式給予經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助。按照“一事一議”的原則，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)新增事權(quán)下劃專項(xiàng)補(bǔ)助。加大對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)的保障力度，與縣級(jí)財(cái)政支出水平基本配套并逐年遞增，確保鄉(xiāng)鎮(zhèn)年人平辦公經(jīng)費(fèi)略高于縣市區(qū)直機(jī)關(guān)標(biāo)準(zhǔn)。加大黨代表、人大代表、政協(xié)委員在鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村活動(dòng)經(jīng)費(fèi)和聯(lián)系群眾工作經(jīng)費(fèi)的保障力度?？h級(jí)財(cái)政嚴(yán)格按照核定的編制數(shù)量對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)行全額撥款。加強(qiáng)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政預(yù)算決算編制、國(guó)有資產(chǎn)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)債權(quán)債務(wù)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)單位財(cái)務(wù)的管理和財(cái)政性資金的監(jiān)督。二是加強(qiáng)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府需要對(duì)當(dāng)?shù)剞r(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實(shí)際狀況進(jìn)行全面的分析，將促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展的農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)作為重點(diǎn)，并以此為突破口確定未來(lái)工作的目標(biāo)，將有限的財(cái)力用于農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施的采購(gòu)和建設(shè)，同時(shí)還應(yīng)該強(qiáng)化廣大農(nóng)民群眾的科學(xué)技術(shù)、知識(shí)教育工作，推廣和應(yīng)用農(nóng)業(yè)新技術(shù)、新設(shè)備，為區(qū)域農(nóng)業(yè)發(fā)展創(chuàng)造良好的條件。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府還需要從整體角度出發(fā)，實(shí)現(xiàn)區(qū)域農(nóng)業(yè)的綜合規(guī)劃和開(kāi)發(fā)，為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)民生活質(zhì)量的提高創(chuàng)造良好的條件。三是規(guī)范考核評(píng)比工作。堅(jiān)決清理和規(guī)范對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的評(píng)比達(dá)標(biāo)表彰活動(dòng)，將基層黨建、黨管武裝、安全生產(chǎn)、綜治維穩(wěn)、民生實(shí)事、糧食生產(chǎn)、森林防火、環(huán)境整治、計(jì)劃生育、信訪事項(xiàng)辦理情況群眾滿意度測(cè)評(píng)工作列為上級(jí)黨委、政府對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的重點(diǎn)考核內(nèi)容，不得隨意擴(kuò)大評(píng)比檢查的內(nèi)容和范圍，不屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能的事項(xiàng)，不得列入考核范圍。

注釋：

①唐海強(qiáng).我市鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃調(diào)整方案確定.衡陽(yáng)日?qǐng)?bào).

②孫惠.新農(nóng)村建設(shè)背景下鄉(xiāng)鎮(zhèn)服務(wù)型政府建設(shè)研究.南京大學(xué)碩士論文.

③中共衡山縣委、衡山縣人民政府關(guān)于印發(fā)《衡山縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革實(shí)施方案》的通知.

④關(guān)于加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部隊(duì)伍建設(shè)的若干意見(jiàn).人民日?qǐng)?bào).

作者簡(jiǎn)介：周 丹（1981-），女，湖南岳陽(yáng)人，湖南工學(xué)院教師，碩士，講師。