相惠蓮+朱弢++靳麗萍

人口向特大城市區(qū)域流動是規(guī)律，如果不希望人口向主城區(qū)聚集，關鍵在于采取什么政策，讓人口按照市場格局重新再選擇空間。從這個意義上，空間格局的調整，其政策效果比單純通過行政力量控制人口要好

6月底，國家發(fā)改委、住建部、交通部聯(lián)合公布《關于促進市域（郊）鐵路發(fā)展的指導意見》（下稱《意見》），針對“大城市病”又出一招——發(fā)展市域間或城市郊區(qū)的軌道交通，以緩解城市擁堵，優(yōu)化城鎮(zhèn)空間布局。

與《意見》同時公布的，是首批市域鐵路試點名錄。共11個項目分布在北京、上海、天津、浙江、廣東五省市，其中9個試點利用既有鐵路，另2個試點將新建鐵路。

市域鐵路，指的是大都市市域范圍內的客運軌道交通系統(tǒng)，服務于城市與郊區(qū)、中心城市與衛(wèi)星城、重點城鎮(zhèn)間。這種軌道交通形態(tài)并非新生事物，上世紀60年代至80年代，市域鐵路的客運量曾占到鐵路總客運量的20%以上。那么，當下為何再度推動市域軌道交通？它對治理“大城市病”有多大功效？

針對這些問題，《財經(jīng)》記者專訪了中國城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心首席經(jīng)濟學家李鐵。李鐵認為，發(fā)展“軌道交通”能幫助解決住房供給不足、擁堵和污染等問題，促進產業(yè)和人口的疏解;但在交通政策發(fā)布之后，為避免軌道交通空載以及后續(xù)出現(xiàn)的虧損，還需要出臺促進大城市周邊中小城市發(fā)展的配套政策，才能使交通政策成為一步好棋。

軌道交通發(fā)展嚴重不足

《財經(jīng)》：從城市規(guī)劃的角度看，為什么此時會再度推動軌道交通的發(fā)展？

李鐵：從工業(yè)化向后工業(yè)化轉型期間，人們對區(qū)域間聯(lián)系、交通架構等概念的認識已經(jīng)發(fā)生變化。

工業(yè)化時期，交通更多是以“擴”為主，在珠三角、長三角等區(qū)域，工業(yè)占比很高，因而發(fā)展高速公路為主的貨運干線，這是當時的特征。同時，城市間的聯(lián)系主要通過大交通、大鐵路完成。

然后，隨著工業(yè)化進程而興起大量城市群，人口聚集效應顯現(xiàn)，原來倚仗大鐵路的交通格局已滿足不了現(xiàn)實需求。

此外，工業(yè)化后期，產業(yè)重心逐漸轉向服務業(yè)，城市間倚仗高速公路實現(xiàn)相互聯(lián)系，汽車也越來越多。實際上，國外許多城市也經(jīng)歷過汽車時代，他們發(fā)現(xiàn)汽車時代最大的問題是人員流動的效率大幅降低，城市之間的通勤速度下降，同時城市中心區(qū)過度擁擠，致使房價過高，車輛排放還會造成污染。

在這種情況下，軌道交通自然受到重視，其占地成本低于高速公路，能夠促進城市間的聯(lián)系，減少擁堵現(xiàn)象，節(jié)省人們的通勤成本，提高城市內部以及城市之間的出行效率。

《財經(jīng)》：怎樣評價中國軌道交通的現(xiàn)狀？

李鐵：當前國內軌道交通的發(fā)展嚴重不足。我們通過研究總結，中小城市之所以發(fā)展不起來，就是因為軌道交通沒發(fā)展起來。像東京、紐約、倫敦等城市，它們周邊擁有的軌道長度平均達到2000多公里，而我們連零頭都不到。

同時，中國地鐵的發(fā)展水平也嚴重滯后。城市化30年，地鐵的發(fā)展速度遠低于其他國家，直到最近，一些城市才剛剛趕上。

過去我們更多關注主城區(qū)的交通問題，提出一些解決手段，但如何疏解中心城區(qū)的壓力，到現(xiàn)在為止沒有很好的認識。現(xiàn)在，一些城市簡單地利用行政措施來限制人口增長，并不是很好的選擇，雖然短期或許能發(fā)揮作用，長期來看還會反彈，畢竟城市中心聚集了優(yōu)質的服務和就業(yè)機會。

實際上，人口向特大城市區(qū)域流動是一個規(guī)律。城市會越來越大，如果不希望人口向主城區(qū)聚集，關鍵在于采取什么政策，讓人口按照市場格局重新再選擇空間。

從這個意義上，空間格局的調整，其政策效果比單純地通過行政力量控制人口要好，建設軌道交通就是進行城市空間調整的一條可行路徑。

《財經(jīng)》：在那些軌道交通發(fā)展充分的國家，有什么經(jīng)驗可以借鑒？

李鐵：日本、歐洲的軌道交通發(fā)展快，一個主要的原因是擁有比較發(fā)達的市場經(jīng)濟，講究成本效益，可以結合人口密度來設計相應的交通基本配置。

從市場方向著手建設軌道交通，必須解決基礎設施投入的問題，比如采用PPP等方式，引入多元化的投資主體。

我們沒有給買不起房的人提供新選擇

《財經(jīng)》：中國發(fā)展軌道交通存在的障礙是什么？如何突破？

李鐵：要讓社會資本愿意投入這個領域，必須使它們獲得回報，這背后的關鍵是城市格局需要發(fā)生變化。

中國大部分城市的格局是塊狀的，主城區(qū)特別大，周邊城區(qū)特別小。這在一些特大型城市身上尤其突出，沒有很好的長期發(fā)展規(guī)劃，再加上人口調控政策，使得它們周邊的中小城市發(fā)育嚴重不良。主城區(qū)的房產價格很高，規(guī)劃跟進快，但是周邊的中小城市、鎮(zhèn)、縣受到的限制很多。在這種情況下，很可能會導致軌道交通建成后，實際運行不暢。

在都市圈、城市群中，和主城區(qū)聯(lián)通的最佳半徑是30公里，以2公里-3公里一站來計算，需要半個多小時就可以到達，這是合理的通勤時間。如果在這個區(qū)域半徑內沒有城市支撐，意味著即使修建了軌道交通，也沒有充足的客流可以運送，未來會面臨虧損和補償難題。

以北京為例，2000多萬常住人口中，有1000多萬人集中在主城區(qū)，其他1000多萬人分布在行政區(qū)內其他相對獨立的區(qū)縣和農村，它們大多并不在距主城區(qū)30公里的半徑內。

上海也存在類似的情況，嘉定、青浦、松江、金山、崇明、浦東的一些地區(qū)，都和上海主城區(qū)很遠，雖然已形成了點對點的聯(lián)系，但距離過長，軌道交通的效率有限。

所謂的城市群，意味著點和點之間需要有更多的聚集區(qū)。比如，日本就擁有很多小街區(qū)，而且已經(jīng)連成片，規(guī)劃時為10萬-20萬人口，十幾年過去，實際上只有2萬-3萬人口，房價便宜，人們可以居住在這里，同時去主城區(qū)消費。在此基礎上建成的軌道交通的運行效率可以非常高，這在一定程度上能保證資本投入能獲得較好回報。

我們現(xiàn)在需要補足這樣的布局，如果在綜合政策上不添上這一筆，文件還是會淪為一紙空談。

在中國國內，珠三角地區(qū)在這方面發(fā)展得比較好，始于廣州的佛山地鐵7號線建成后，原來利用高速路網(wǎng)要花一小時的通勤時間縮短至半個小時，促使許多人去佛山購置房產，這就實現(xiàn)了人口空間格局的調整。

《財經(jīng)》：軌道交通與房價有關系嗎？

李鐵：房價是人們關注的一個核心議題。我們估算，北京約有700萬16歲至40歲的人口，相當于有200多萬家庭，但北京主城區(qū)每年僅提供十幾萬套住房，長期來看解決不了年輕人的購房需求。

由于優(yōu)質的公共服務水平和高度密集的資源支撐，大城市主城區(qū)的房價幾乎不可能下降，頂多只能通過調控手段暫時壓制。

我們提倡各項公共政策要以人為本，同樣交通也為人而修，核心是人的空間選擇。

中央反復強調人口疏解、城市疏解，但我們沒有給買不起房的人提供新選擇。若軌道交通足夠發(fā)達，那么人們就有了更多選擇空間，比如可以選擇在郊區(qū)購房。

全世界的城市在發(fā)展過程中，都會通過空間來緩解住房壓力。放大空間可供給范圍，可以解決住房供給問題，也可以減輕主城區(qū)的過度擁擠狀況。而且這種住房的供給，會自發(fā)帶動產業(yè)遷徙。

在這方面，珠三角的中小城市比長三角、京津冀要發(fā)達，許多城市已經(jīng)連片，這些年一些城鎮(zhèn)發(fā)育很快，吸引了大量外來人口居住。以后可能會出現(xiàn)在廣州工作，但在周邊小鎮(zhèn)購房的局面，這是交通政策和“特色小鎮(zhèn)”政策的結合，對解決房價問題和促進中小城市發(fā)展都很有現(xiàn)實意義。

《財經(jīng)》：以北京為例，如何給人口提供更多的空間選擇？

李鐵：人們在討論北京的“大城市病”時，往往把主城區(qū)的問題當成全市轄區(qū)的問題?，F(xiàn)在面臨的所謂大城市病如交通擁堵、高房價等問題，主要是在主城區(qū)出現(xiàn)的，并不是整個行政區(qū)域內。事實上，應該把房地產政策、城市規(guī)劃政策放到更大的空間去權衡，不能只在主城區(qū)內討論。

在全行政區(qū)域內，北京其實有很大的調整空間。實際上，在北京1.6萬平方公里的空間內，可以發(fā)展很多個中小城市。具體來說，可在距離城市中心半徑30公里、約2700平方公里的范圍內，建起多個小城市，和大城市相呼應，既帶動人口疏解和產業(yè)疏解，同時也能大大降低房價，實現(xiàn)城市的合理空間布局。

如果要現(xiàn)實這點，北京的主城區(qū)應盡量通過存量用地解決其需求問題，而郊區(qū)的用地可以在一定程度上放開。目前，北京用地空間過于保守，而土地對于北京而言，是最有發(fā)展前景的資源。

觀察北京周邊的地區(qū)，我們一般盯著北三縣，也就是河北的三河、大廠和香河。如果要將它們通過軌道交通與北京連通起來，就必須打破原有的行政區(qū)域界限。

另外，這些地區(qū)的距離較遠，一般距離北京中心城區(qū)50公里-60公里。如果想要使軌道交通充分發(fā)揮作用，也需要在交通有效半徑內增加一批中小城市建設，或是依托原有的城鎮(zhèn)，新建一批小城市。

《財經(jīng)》：軌道交通能夠促進中小城市發(fā)展，而中小城市發(fā)育則能夠使軌道交通物盡其用，兩者相輔相成，在發(fā)展節(jié)奏上，有沒有先后之分？

李鐵：兩者應該同時推進。原來我們經(jīng)常說，應該通過軌道交通來帶動中小城市發(fā)展，現(xiàn)在軌道交通的政策已經(jīng)頒布，而促進中小城市建設的政策還沒有出臺，其發(fā)展依然受限，希望對中小城市的放權、規(guī)劃調整等政策能夠盡快制定和頒布。

有關部門應當研究，怎樣能適當調整大城市周邊中小城市和小城鎮(zhèn)的行政發(fā)展權限，重新調整行政轄區(qū)的規(guī)劃，包括人口結構、城市建成區(qū)域的空間規(guī)模、土地指標的供給，一系列政策都需要調整，這樣才有可能使軌道交通體系建立后不出現(xiàn)空載，導致投資虧損。

城市發(fā)展須打破等級化管理

《財經(jīng)》：中小城市長期沒有得到發(fā)展的根本原因是什么？

李鐵：我們提出中小城市政策已有很長時間，過去討論的是廣東和浙江的一些特大鎮(zhèn)怎么發(fā)展，現(xiàn)在則有了“特色小鎮(zhèn)”可以依托。

不過，在城市群范圍內，以及特大城市的郊區(qū)，中小城市并沒有發(fā)展起來，這和各種各樣的成本有直接關系，包括就業(yè)成本、投入產業(yè)成本、企業(yè)發(fā)展成本、土地成本、住房成本等等，降低這些成本意味著需要提供更多空間。

然而，這些空間政府并沒有給，反而是對它們加以限制。

其實北京周邊的很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)都是很好的居住區(qū)。重要的是，要讓這些鄉(xiāng)鎮(zhèn)自然地形成人口聚集區(qū)、產業(yè)聚集區(qū)，自動地“組團”，而不是人為地通過規(guī)劃讓其“組團”。

參照國外經(jīng)驗，東京的核心區(qū)人口擁有900多萬人口，有了軌道交通后，周邊的中小城市會沿著軌道交通線形成樹枝狀的蔓延，出現(xiàn)并發(fā)展，這就是“組團式”的發(fā)展模式，會自動地將居住在核心區(qū)域的人口吸引過去。

反觀中國，現(xiàn)行體制在土地供給、規(guī)劃等方面推行嚴格的、有計劃色彩的政策，因而和國外許多城市的發(fā)展狀況不一樣。

中國城市的最顯著特點是等級化管理，高等級城市會產生強大的資源吸聚效應。

現(xiàn)在，中國的大城市越來越多，百萬人口以上的城市有140多個，都是地級市以上，還有30多個省會城市，它們把資源、土地、權力等集中起來，使得其他地區(qū)得不到發(fā)展。北京和上海近年都在發(fā)展主城區(qū)，嚴重不利于郊區(qū)發(fā)展，就算在郊區(qū)，也只是區(qū)縣政府的所在地發(fā)展了，小城鎮(zhèn)沒有得到發(fā)展。

實際上，未來的工業(yè)不會繼續(xù)存在于主城區(qū)，而是要向遠郊區(qū)轉移，服務業(yè)也會由于成本高而向外轉移，這些變化和交通的發(fā)展都會有直接關系，但是當下的政策沒有給出這種選擇，在規(guī)劃上，小城鎮(zhèn)就拿不到地，不讓建設。

如北京的產業(yè)布局可以在京津冀范圍內調整，但是一直以來沒有這么做，反而是北京為了自己的利益，限制河北的發(fā)展，限制土地和住房供給。如果北京不愿意更多的人在其轄區(qū)內購買住房，可以將軌道交通連接至河北，使北京周邊的中小城市為人們提供住房，這樣北京的問題就可以緩解。但是目前的情況是，周邊中小城市的房價一漲，就開始限購，可是在北京卻又不去解決轄區(qū)內住房供給的問題，只堵不疏無助于問題的解決。

《財經(jīng)》：這種等級化的城市管理方式有沒有改變的跡象？

李鐵：中央已經(jīng)出臺了一些政策，比如促進中小城市發(fā)展的政策，調整城市放權的政策等，當然我們希望這些文件能更進一步明確一些制度。

中國的城市嚴格意義上說并不是城市，而是行政區(qū)域，未來需要將城市的行政區(qū)管理和區(qū)域管理分開，這樣可以使中小城市的發(fā)展有更多的主動權。

軌道交通的發(fā)展能夠幫助解決房價、擁堵和污染的問題，能夠幫助疏解產業(yè)人口，但是交通政策發(fā)布之后，還需要有城市發(fā)展方面的配套措施，才會是一步好棋。

《財經(jīng)》：當前應當從哪些方面入手，來激發(fā)中小城市發(fā)展動力？

李鐵：可以從多個角度著手。

比如說，取消土地指標計劃層層下達的制度，根據(jù)城區(qū)人口規(guī)模和增長情況明確土地使用規(guī)模，更好地發(fā)揮集體建設用地作用。上級政府不對下轄的中小城市提出過高的形象要求，而應該把增加就業(yè)和吸納人口作為中小城市發(fā)展的主要目標，同時需要減少大城市對中小城市的約束，允許中小城市根據(jù)自己的產業(yè)發(fā)展和就業(yè)需求制定符合自身要求的規(guī)劃。

未來的城鎮(zhèn)化發(fā)展，應更多創(chuàng)造城市間平等的競爭機制，激發(fā)中小城市的活力，并形成城市群和都市圈之間各城市的合理競爭格局，建立符合市場化機制的有機體系。

上級政府工作的重點是加強基礎設施建設投資，通過交通和公共服務條件的改善，為各類城市發(fā)展創(chuàng)造機會。