肖河

倘若不能從全球治理的高度來理解和設(shè)計(jì)中國海外私營安保的發(fā)展，就可能忽視全球治理精神和產(chǎn)業(yè)規(guī)則，使中國私營安保業(yè)被排除于國際市場之外，也自動(dòng)放棄了對(duì)相關(guān)進(jìn)程的影響

伴隨著海外投資的持續(xù)擴(kuò)張與公民海外活動(dòng)的穩(wěn)定增長，如何保護(hù)“海外中國”已經(jīng)成為了無法忽視的重要課題。盡管重視程度不斷提高，但是海外利益保護(hù)的現(xiàn)狀仍不容樂觀。

一方面，對(duì)領(lǐng)事保護(hù)和東道國政府過度依賴，“一條腿”走路的缺陷依然存在;另一方面，“重處置、輕預(yù)防”，難以有效保護(hù)企業(yè)和公民財(cái)產(chǎn)安全的弱點(diǎn)沒有顯著改善。

2012年7月3日，中國海軍第十二批護(hù)航編隊(duì)在浙江舟山某軍港起航，趕赴亞丁灣、索馬里海域接替第十一批護(hù)航編隊(duì)執(zhí)行護(hù)航壬務(wù)。

根源在于受限于國家能力和國際政治因素，作為國內(nèi)壟斷性安全供給者的中國政府無法向“海外中國”提供有效的公共安全產(chǎn)品，同時(shí)海外中國企業(yè)和公民也并不熟悉如何通過市場或者其他形式獲得充分的安全供給。

改變局面的最直接方法是提升中國政府的海外安全供給能力，在不做系統(tǒng)性改革的情況下實(shí)現(xiàn)對(duì)“海外中國”的保護(hù)覆蓋。但是，該思路面臨著兩個(gè)重大困難。

首先，中國“走出去”的時(shí)間較短，相關(guān)安保供給部門嚴(yán)重缺少能力和經(jīng)驗(yàn)，特別是難以獲取準(zhǔn)確、及時(shí)的本地情報(bào)，甚至常常落后于理論上的“被保護(hù)對(duì)象”。更重要的是，即使可以通過大量投入提升中國政府的海外能力，不可避免地會(huì)引起東道國的強(qiáng)烈不安，反而會(huì)導(dǎo)致“海外中國”的不安全加劇。長期看來，后一“合法性問題”更為根本。因此，近年來中國政策界也一直在探討通過非政府渠道，即私營安保來保護(hù)海外利益的途徑。

現(xiàn)實(shí)需求既是推動(dòng)的強(qiáng)大動(dòng)力，但也在某種程度上限制了視野，忽視相關(guān)的“國際合法性”問題，對(duì)私營安保的全球治理問題認(rèn)識(shí)不足，甚至不了解相關(guān)的國際規(guī)則和發(fā)展趨勢。

倘若不能從全球治理的高度來理解和設(shè)計(jì)中國海外私營安保的發(fā)展，長期會(huì)使得處于萌芽中的中國海外安保處于與外界“不兼容”狀態(tài)，削弱中國利用其的合法性，最終削弱實(shí)效。

國際私營安保的合法化進(jìn)程

國際私營安保產(chǎn)業(yè)，最初是作為“雇傭兵”問題的一部分進(jìn)入全球治理進(jìn)程，除了少數(shù)擁有發(fā)達(dá)私營安保產(chǎn)業(yè)的國家，各國普遍將國際私營安保和軍事公司（Private Security/ Military Company， PSC/PMC）視為雇傭兵。因此，聯(lián)合國最初對(duì)它們的國際活動(dòng)高度反對(duì)。

在1987年，聯(lián)合國人權(quán)理事會(huì)設(shè)立了“關(guān)于以雇傭軍為手段侵犯人權(quán)并阻撓行使民族自決權(quán)的特別報(bào)告員”一職，專門調(diào)查雇傭兵侵犯人權(quán)和自決權(quán)的行為。1989年，聯(lián)合國進(jìn)一步起草《反對(duì)招募、使用、資助和訓(xùn)練雇傭兵的國際公約》。

盡管公約確立了“直接從事戰(zhàn)斗”、“不屬于沖突地區(qū)公民”、“得到?jīng)_突方給予的各類回報(bào)”或者“意在損害國家憲法秩序和領(lǐng)土完整”等四項(xiàng)判斷標(biāo)準(zhǔn)，但是由于其模糊性和各國的利益差異，美國、中國、俄羅斯、英國、日本、法國、印度等主要大國并沒有加入公約，因而未能消除各國在這一問題上的嚴(yán)重分歧。

總體上，國際社會(huì)一方面將活躍于動(dòng)蕩地區(qū)的私營安保和軍事公司等同于雇傭兵，但是另一方面它們依然能夠開展海外行動(dòng)。

這一“半合法”狀態(tài)在2004年發(fā)生了顯著變化，聯(lián)合國也逐步承認(rèn)國際私營安保與雇傭兵存在實(shí)質(zhì)區(qū)別。一方面，美英兩國在阿富汗、伊拉克大規(guī)模雇傭私營安保和軍事公司，希望通過全球治理和行業(yè)監(jiān)管來予以一定約束，同時(shí)增加合法性;另一方面，鑒于舊有的治理模式陷入僵局，聯(lián)合國人權(quán)理事會(huì)開始轉(zhuǎn)變思路。特別報(bào)告員沙梅姆（Shaista Shameem）在2004年就任后指出，國際私營安保的治理應(yīng)當(dāng)出現(xiàn)“范式轉(zhuǎn)變”，在各國無法就雇傭兵的概念和法律責(zé)任達(dá)成共識(shí)的情況下，先明確國家和私營安保產(chǎn)業(yè)在保護(hù)人權(quán)等方面的責(zé)任，鼓勵(lì)以其他方式暫時(shí)代替難產(chǎn)的國際監(jiān)管。

這一變化引起了反對(duì)國家的不滿，人權(quán)理事會(huì)也在這些國家的推動(dòng)下于2005年撤銷了特別報(bào)告員一職，新組建了由5名地區(qū)代表組成的工作組來研究如何保持國家的武力壟斷，但是趨勢已經(jīng)無法扭轉(zhuǎn)。

2005年，由瑞士和國際紅十字會(huì)提出的《武裝沖突期間各國關(guān)于私營軍事和安保服務(wù)公司營業(yè)的相關(guān)國際法律義務(wù)和良好慣例的蒙特勒文件》率先在國際社會(huì)凝聚了共識(shí)，其主要內(nèi)容是承認(rèn)國際私營安保和軍事公司的合法性，并確定東道國、所在國和雇傭國的相應(yīng)責(zé)任。

對(duì)于傾向利用國際私營安保的國家而言，這意味著私營安保終于在國際法中獲得了合法地位;對(duì)于傾向約束的國家而言，在無法達(dá)成國際公約的情況下，也可以此作為有益補(bǔ)充。

國際私營安保產(chǎn)業(yè)，最初是作為“雇傭兵”問題的一部分進(jìn)入全球治理進(jìn)程。

2005年開始談判后，《蒙特勒文件》先后得到了包括美國、英國、中國在內(nèi)的各主要國家的支持，并于2008年簽署生效。同年，聯(lián)合國雇傭兵工作組也接受了《蒙特勒文件》關(guān)于“私營安保和軍事公司”（PSMC）的提法，認(rèn)可它們與雇傭兵存在實(shí)質(zhì)區(qū)別。

在《蒙特勒文件》的基礎(chǔ)上，部分更為積極的國家又于2010年起開始推動(dòng)簽署《國際私人安保服務(wù)行為守則》，并隨后建立了由國家、產(chǎn)業(yè)和社會(huì)代表共同參與的國際行為守則協(xié)會(huì)。

此后，聯(lián)合國及各國際組織的態(tài)度相繼出現(xiàn)了關(guān)鍵轉(zhuǎn)變。2012年，聯(lián)合國安全和安保部公布《私營安保公司武裝安全服務(wù)使用指南》，其中不僅表明聯(lián)合國承認(rèn)雇傭私營安保公司、獲取私營安全服務(wù)的合法性，同時(shí)明確規(guī)定行為守則協(xié)會(huì)的成員資格是成為聯(lián)合國安全供應(yīng)商的必要條件。此外，歐盟、北約等國際組織以及美國、英國、澳大利亞等國家都已經(jīng)或者正在考慮將協(xié)會(huì)成員資格設(shè)置為政府采購的門檻條件。

目前，《蒙特勒文件》和《行為守則》代表的治理規(guī)范仍在進(jìn)一步擴(kuò)散并日益成為相關(guān)治理的基礎(chǔ)。

規(guī)范指導(dǎo)與市場激勵(lì)相結(jié)合

推動(dòng)這一全球治理議程的主要有三種動(dòng)力。第一是各國和全球社會(huì)的道德要求，其目的是防止國際私營安保產(chǎn)業(yè)侵犯人權(quán)，要求它們遵守相關(guān)國際人道主義法律和人權(quán)法;第二是利用私營安保的國家的政策考慮，目的是要扭轉(zhuǎn)該產(chǎn)業(yè)的負(fù)面形象、減少國內(nèi)外阻力，并防止它們反過來危害自身的國際聲譽(yù)與合法性;第三則是大型跨國私營安保公司的競爭考慮，它們的競爭對(duì)手主要是各國的小型安保公司，同時(shí)還要服從后者主導(dǎo)的國內(nèi)規(guī)則，因此設(shè)置并提高行業(yè)準(zhǔn)入門檻無疑有利于行業(yè)巨頭發(fā)揮自身優(yōu)勢。

這一多元驅(qū)動(dòng)的本質(zhì)決定了治理主體多元化的特點(diǎn)，各類國際組織則是它們參與治理的主要平臺(tái)。

聯(lián)合國、歐盟、北約等政府間國際組織是這一多元治理結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)。它們的作用主要有三類：第一，為國家、行業(yè)間國際組織和企業(yè)提供無法律約束力的規(guī)范指導(dǎo)，通過自愿接受來予以推廣。盡管并無法律效力，但這些規(guī)范往往會(huì)產(chǎn)生廣泛影響;第二，通過有法律約束力的規(guī)章制度來約束成員國，包括要求履行審核監(jiān)督的義務(wù)、規(guī)制產(chǎn)業(yè)發(fā)展等。例如歐盟就為各成員國的安保采購制定了明確規(guī)范和流程;第三，它們自身也是私營安保市場的采購者，可以直接通過市場機(jī)制來塑造企業(yè)行為。

事實(shí)上，由于國家和國際組織是當(dāng)前國際私營安保市場的最主要消費(fèi)者，因此將相關(guān)治理原則納入前者的采購政策也被視為推進(jìn)全球治理進(jìn)程的最有效手段。

當(dāng)然，無論是規(guī)范指導(dǎo)還是市場激勵(lì)，都必須建立在相關(guān)的治理文件之上。其中主要包括《蒙特勒文件》、《私營安保服務(wù)供應(yīng)商國際行為守則》以及2011年頒布的《聯(lián)合國工商企業(yè)與人權(quán)指導(dǎo)原則》。

《蒙特勒文件》規(guī)定了注冊(cè)國、東道國和締約國均需為私營安保公司的行為承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任，須建立相應(yīng)的授權(quán)、監(jiān)督和問責(zé)體系;《行為守則》則從公司內(nèi)部管理的角度要求所有簽字成員落實(shí)《蒙特勒文件》所提出的一般原則，承擔(dān)起對(duì)雇員、客戶、供應(yīng)商、股東以及當(dāng)?shù)鼐用袼?fù)有的人道主義責(zé)任;《人權(quán)指導(dǎo)原則》則搭建了包括私營安保產(chǎn)業(yè)在內(nèi)的所有商業(yè)活動(dòng)都需遵守的“保護(hù)、尊重、賠償”（protect， respect， remedy）原則。

當(dāng)前，《蒙特勒文件》共有53個(gè)簽字國，包括西歐及美、加、澳、新共24國，東歐16國，中國、日本、伊拉克、阿富汗、卡塔爾等亞太8國，塞拉利昂、安哥拉、南非等非洲5國，智利、厄瓜多爾等拉丁美洲4國。它們構(gòu)成了全球治理進(jìn)程的基礎(chǔ)。

加入行為守則協(xié)會(huì)的則只有6國，但是這些國家——美國、英國、瑞士、瑞典、挪威、澳大利亞——無一例外均擁有高度發(fā)達(dá)的私營安保產(chǎn)業(yè)，這六國也構(gòu)成了有力的“內(nèi)圈”，主導(dǎo)治理進(jìn)程。

一個(gè)以《行為準(zhǔn)則》為基礎(chǔ)建立的獨(dú)立監(jiān)督實(shí)體——國際私人安保服務(wù)行為守則協(xié)會(huì)在當(dāng)前治理結(jié)構(gòu)中的作用日益突出。

其管理委員會(huì)由政府、企業(yè)和社會(huì)三方代表共同組成，兩項(xiàng)主要功能分別為：第一，是在國家司法權(quán)無法有效行使或者不能履行相應(yīng)義務(wù)的情況下通過協(xié)會(huì)機(jī)制直接對(duì)成員公司進(jìn)行監(jiān)督、問責(zé)和處罰，發(fā)揮“替代監(jiān)督”作用;第二，其成員資格可以作為企業(yè)資質(zhì)審查的關(guān)鍵指標(biāo)供國家和國際組織參考，發(fā)揮“預(yù)審查”作用。行為守則協(xié)會(huì)未來所扮演的角色還可能進(jìn)一步增強(qiáng)，其成員資格很可能成為國際私營安保市場的“通行證”。

由于國際規(guī)范只是原則指導(dǎo)而非具體標(biāo)準(zhǔn)，協(xié)會(huì)在標(biāo)準(zhǔn)形成過程中還將占據(jù)重要地位。因此，當(dāng)前實(shí)際上是由國家與產(chǎn)業(yè)界“分擔(dān)”國際監(jiān)管責(zé)任，反映了產(chǎn)業(yè)主導(dǎo)國及大型跨國公司的偏好。

不應(yīng)忽視全球治理精神和產(chǎn)業(yè)規(guī)則

根據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展?fàn)顩r，各國私營安保發(fā)展模式可以分為三類：第一類以英、美為代表，它們不僅實(shí)現(xiàn)了公共安全的高度外包，而且還能在高風(fēng)險(xiǎn)地區(qū)活動(dòng)，甚至勝任對(duì)外政策工具;第二類則以日、德等發(fā)達(dá)國家為代表，限制私營安保涉足公共領(lǐng)域，同時(shí)海外開拓也并不活躍;第三類則以發(fā)展中國家為代表，中小型安保企業(yè)數(shù)量龐大，呈低水平分散狀態(tài)，它們沒有海外活動(dòng)的意愿和能力，國家監(jiān)管水平落后。

中國具有明顯的二重性，“發(fā)展中國家式”的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)與“發(fā)達(dá)國家式”的海外需求間存在嚴(yán)重的結(jié)構(gòu)失衡。當(dāng)前中國可謂有兩個(gè)安保產(chǎn)業(yè)：一邊是規(guī)模較大的保安業(yè)，人員和資本較有規(guī)模，與國內(nèi)公安部門關(guān)系密切，但缺乏海外活動(dòng)的能力和意愿;另一邊則是注重于保護(hù)海外利益，但是規(guī)模、資本嚴(yán)重不足的安保業(yè)。出于多種原因，這兩者未能有效結(jié)合，導(dǎo)致了中國私營安保海外有效安全供給的嚴(yán)重不足。

為了改善這一局面，很多建議將重點(diǎn)放在通過各類行政手段擴(kuò)大國內(nèi)企業(yè)的海外安保投入上。例如效仿金融業(yè)，強(qiáng)制規(guī)定安保費(fèi)用比例，以此為國內(nèi)的私營安保業(yè)增加需求、拓展市場空間。自2005年起，商務(wù)部、外交部和國資委聯(lián)文要求國企將安保費(fèi)用計(jì)入成本，并敦促后者建立安保預(yù)算制度、落實(shí)相關(guān)投入。當(dāng)前，各方也正在推動(dòng)國資委研究如何為央企設(shè)置強(qiáng)制性的海外安保支出比例。

除了擴(kuò)大需求外，政府部門和安保產(chǎn)業(yè)也存在對(duì)購買跨國安保服務(wù)的安全疑慮，呼吁以“政治可靠”為標(biāo)準(zhǔn)限制國際采購，通過“競爭限制”照顧國內(nèi)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

盡管這些做法在短期能夠擴(kuò)大部分需求，但長期會(huì)進(jìn)一步扭曲中國的私營安保市場，私營安保產(chǎn)業(yè)對(duì)國有企業(yè)海外投資的依附性會(huì)進(jìn)一步增強(qiáng)，刺激非法利益輸送而非競爭力建設(shè)。

同時(shí)，這些忽視全球治理精神和產(chǎn)業(yè)規(guī)則的做法還意味著中國私營安保業(yè)將把自身排除于國際市場之外，自動(dòng)放棄對(duì)相關(guān)進(jìn)程的影響。

當(dāng)前，盡管中國政府是《蒙特勒文件》的簽字國，但并未積極參與治理進(jìn)程。企業(yè)層面，截至2016年年中，雖然已經(jīng)有5家中國私營安保公司取得國際守則協(xié)會(huì)的成員資格，但是它們的海外業(yè)務(wù)規(guī)模均較為有限。德威、中信保等大型安保公司卻出于各種原因不愿意加入。

中國擁有龐大的海外投資和旺盛的安保需求，但中國在全球治理中還處于邊緣地帶。伴隨著“一帶一路”的推進(jìn)，中國的安保需求無疑將繼續(xù)擴(kuò)大，如果不能充分參與相關(guān)的治理進(jìn)程和標(biāo)準(zhǔn)制定，會(huì)對(duì)中國的海外安保采購和供應(yīng)產(chǎn)生消極影響。

應(yīng)當(dāng)注意到，包括《蒙特勒文件》、《行為守則》在內(nèi)的主要國際規(guī)范僅就國家監(jiān)管和行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)提出了原則要求，并未就市場準(zhǔn)入、企業(yè)管理、國家監(jiān)督和賠償機(jī)制等具體內(nèi)容達(dá)成共識(shí)，仍然存在廣闊的影響空間。

未來，中國可以在四個(gè)層面參與國際私營安保的全球治理進(jìn)程：一是要了解國際治理進(jìn)程的現(xiàn)狀，轉(zhuǎn)變不適應(yīng)新形勢的舊有觀念;二是要借鑒已有的國際經(jīng)驗(yàn)和治理成果，尊重產(chǎn)業(yè)發(fā)展的客觀規(guī)律;三是要參與國際規(guī)范和行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的制定，增強(qiáng)中國的話語權(quán)，維護(hù)中國企業(yè)的正當(dāng)利益;四是要在尊重國際規(guī)范和多邊框架的前提下，通過雙邊渠道為中國企業(yè)的活動(dòng)創(chuàng)造環(huán)境。

其目的是讓中國能夠利用“后發(fā)優(yōu)勢”與國際接軌，規(guī)范萌芽中的相關(guān)企業(yè)，防止其出現(xiàn)結(jié)構(gòu)偏差，最終塑造出具有國際競爭力，能夠有效滿足中國政府、企業(yè)和公民海外安全需求的中國海外安保業(yè)。

（作者為中國社會(huì)科學(xué)院世界經(jīng)濟(jì)與政治研究所助理研究員，編輯：袁雪）