王 芳 劉 長 秋

提高黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行力研究*

王 芳 劉 長 秋

以黨章為核心的一系列黨內(nèi)法規(guī)，是黨要管黨、從嚴治黨的重要依據(jù)，是黨的建設順利進行的重要保障。目前，黨內(nèi)法規(guī)并未得到全面有效地貫徹落實，黨內(nèi)法規(guī)的執(zhí)行力不強，這嚴重影響和制約了黨的建設。當前一些黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行不力的原因是多方面的，如部分黨內(nèi)法規(guī)的不完善、執(zhí)行主體的法規(guī)意識有待提高、對違反黨法行為的監(jiān)督不力、對違反黨法行為的責任追究不力。針對黨內(nèi)法規(guī)在執(zhí)行中存在的問題，可以從完善黨內(nèi)法規(guī)、加大公開宣傳教育的力度、加強黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行的監(jiān)督檢查、強化責任追究等方面來提高黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行力。

黨內(nèi)法規(guī) 執(zhí)行力 提高 責任追究

作者王芳，女，山東師范大學法學院副教授、華東政法大學博士生；劉長秋，男，上海社會科學院法學研究所研究員（上海 200020）。

一、引 言

黨內(nèi)法規(guī)，是黨內(nèi)規(guī)章制度的統(tǒng)稱。“黨內(nèi)法規(guī)”作為專有名詞，其首次出現(xiàn)是在1938年毛澤東同志的《中國共產(chǎn)黨在民族戰(zhàn)爭中的地位》一文中。1990年，《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定程序暫行條例》①2013年5月27日，新華社授權(quán)發(fā)布《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》，自發(fā)布之日起施行。1990年7月31日中共中央印發(fā)的《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定程序暫行條例》予以廢止。發(fā)布，條例中將省級黨委以上黨的領(lǐng)導機關(guān)制定的規(guī)章制度統(tǒng)稱為“黨內(nèi)法規(guī)”。 1992年，黨的十四大首次將黨內(nèi)法規(guī)的表述寫入了黨章。黨的歷屆領(lǐng)導人也都對黨內(nèi)法規(guī)做出過精辟的闡述。②肖金明：《論通過黨內(nèi)法治推進黨內(nèi)治理——兼論黨內(nèi)法治與國家治理現(xiàn)代化的邏輯關(guān)聯(lián)》，《山東大學學報》（哲學社會科學版），2014年第5期。2013年5月27日，新華社授權(quán)發(fā)布的《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》第2條第1款正式闡述了“黨內(nèi)法規(guī)”的概念：“黨內(nèi)法規(guī)是黨的中央組織以及中央紀律檢查委員會、中央各部門和省、自治區(qū)、直轄市黨委制定的規(guī)范黨組織的工作、活動和黨員行為的黨內(nèi)規(guī)章制度的總稱?！睂τ邳h內(nèi)法規(guī)的性質(zhì)，姜明安教授指出，“黨內(nèi)法規(guī)”是具有“法”位階的黨內(nèi)制度的總稱，屬于社會法和軟法，具有一定的國家法和硬法的因素。①姜明安：《論中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)的性質(zhì)和作用》，《北京大學學報》（哲學社會科學版），2012年第3期。以黨章為核心的一系列黨內(nèi)法規(guī)，是黨要管黨、從嚴治黨的重要依據(jù)，是黨的建設順利進行的重要保障。為此，黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于全面實施依法治國若干重大問題的決定》明確將黨內(nèi)法規(guī)納入我國社會主義法治體系，并指出要“形成完善的黨內(nèi)法規(guī)體系”。然而，從法理上來說，法律的生命力在于實施，而法律的權(quán)威也在于實施，這一點，無論是對于國家法，還是對于黨內(nèi)法規(guī)，都是如此。黨內(nèi)法規(guī)的生命力在于其能夠在實踐中得到全面有效的執(zhí)行，否則再好的黨內(nèi)法規(guī)也成了一紙空文。

目前，在黨的高度重視下，并受“黨要管黨，從嚴治黨”需求的現(xiàn)實推動，我們黨的黨內(nèi)法規(guī)建設取得了顯著成效，已經(jīng)初步形成了以《黨章》為母法，以《黨內(nèi)法規(guī)制定條例》及《紀律處分條例》等為核心的黨內(nèi)法規(guī)體系，使我們黨內(nèi)生活基本實現(xiàn)了“有規(guī)可依”。但另一方面，在實踐中，黨內(nèi)法規(guī)并未得到全面有效地貫徹落實，“有規(guī)不依”、“執(zhí)規(guī)不嚴”和“違規(guī)不究”的現(xiàn)象仍然存在，這一點可以從近年來紛紛落馬的大量“老虎”與“蒼蠅”身上得到很好的印證。實際上，黨內(nèi)法規(guī)作為一種嚴于國家法的法，在預防和懲治腐敗方面發(fā)揮著重要功能，是預防和懲治腐敗的第一道防線。但就是因為黨內(nèi)法規(guī)在實踐中未被很好地實施，所以直接導致了大量腐敗分子的產(chǎn)生，使得黨內(nèi)法規(guī)在防腐反腐方面的作用沒有得到充分發(fā)揮。這極大損害了黨內(nèi)法規(guī)的權(quán)威性，阻礙和制約了我們黨的建設。為了使黨內(nèi)法規(guī)得以全面、有效地貫徹實施，必須要切實提高黨內(nèi)法規(guī)的執(zhí)行力。而如何提高黨內(nèi)法規(guī)的執(zhí)行力，把黨內(nèi)法規(guī)落到實處，切實發(fā)揮好黨內(nèi)法規(guī)在黨的建設中的作用，勢必會成為我黨建設中亟需解決的關(guān)鍵問題。

二、提高黨內(nèi)法規(guī)的執(zhí)行力的意義分析

黨內(nèi)法規(guī)的執(zhí)行力的強弱，反映了黨內(nèi)法規(guī)的具體實施程度。法貴在執(zhí)行，但也難在執(zhí)行。從法理上來說，黨內(nèi)法規(guī)必須得到全面有效執(zhí)行，其作用才能得到充分發(fā)揮，否則，就失去其應有的作用。長期以來，我們黨一直高度重視黨內(nèi)法規(guī)制度建設，而黨內(nèi)法規(guī)也對黨和國家的建設和發(fā)展發(fā)揮了重要的作用。②姜明安：《論中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)的性質(zhì)和作用》，《北京大學學報》（哲學社會科學版），2012年第3期。但是，黨內(nèi)法規(guī)的執(zhí)行仍然存在很多問題，“有令不行、有禁不止”等現(xiàn)象屢有發(fā)生。例如，《黨政領(lǐng)導干部選拔任用工作條例》已經(jīng)對選拔干部的程序和方式做了明確規(guī)定，但有的地方選人、用人的不正之風仍然比較嚴重，沒有以德才兼?zhèn)涞臉藴嗜ミx拔任用干部，而是搞“一言堂”或者賄選，置民主推薦、集體決定等程序于不顧，以致出現(xiàn)了湖南衡陽破壞選舉案、四川南充賄選案、遼寧賄選案等影響非常惡劣的案件；又如，《中國共產(chǎn)黨廉潔自律準則》中明文規(guī)定黨員領(lǐng)導干部應廉潔用權(quán)，但實際生活中，以權(quán)謀私，違反黨的紀律的“老虎”、“蒼蠅”仍層出不窮，屢打不盡；再如，《中國共產(chǎn)黨黨員領(lǐng)導干部廉潔從政若干準則》對婚喪喜慶事宜明令禁止大操大辦，但我們?nèi)匀豢梢钥吹?，在不少地方總有部分人頂風操辦、置若罔聞……。理論上，制度不執(zhí)行，比沒制度危害更大。有了法規(guī)，就應該嚴格遵守和執(zhí)行，這是簡單的常識。但常識之可貴，不在其高深，而在其價值之恒遠。在黨內(nèi)法規(guī)制度建設不斷加強、全面從嚴治黨力度空前的今天，我們必須要高度重視黨內(nèi)法規(guī)的執(zhí)行力問題。提高黨內(nèi)法規(guī)的執(zhí)行力，具有重要意義。

（一）提高黨內(nèi)法規(guī)的執(zhí)行力有利于充分體現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)的法律性

黨的十八屆四中全會提出，要加強黨內(nèi)法規(guī)制度建設，要運用黨內(nèi)法規(guī)把黨要管黨、從嚴治黨落到實處。而提高黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行力是全面貫徹落實黨內(nèi)法規(guī)的重要保障?！胺⒍恍?，與無法等”①[清]沈家本：《歷代刑法考》，鄧經(jīng)元、駢宇鶱點較，北京：中華書局，1985年版，第34頁。，黨內(nèi)法規(guī)的生命力貴在執(zhí)行。沒有得到有效執(zhí)行的黨內(nèi)法規(guī)，便失去了其存在的價值，其法律性也就很難得到彰顯。只有正確地執(zhí)行黨內(nèi)法規(guī)，才能發(fā)揮其應有效能。習近平同志指出，“如果黨規(guī)黨紀成了擺設，就會形成‘破窗效應’，使黨的章程、原則、制度、不致喪失嚴肅性和權(quán)威性”。在“八項規(guī)定”推出以前，由于黨內(nèi)存在比較嚴重的有規(guī)不依的問題，使得黨內(nèi)法規(guī)很多時候成為了一種擺設，而絲毫沒有了法律的威嚴，沒有體現(xiàn)出黨內(nèi)法規(guī)作為一種法所應當具有的法律性。這不僅影響了廣大黨員及人民群眾對于黨內(nèi)法規(guī)法律性的認同，且令其形同虛設，沒有在黨的建設方面發(fā)揮預期的作用。由此可見，黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行力的強弱，直接會影響人們對于黨內(nèi)法規(guī)的法律性的認同。提高黨內(nèi)法規(guī)的執(zhí)行力，通過優(yōu)化黨內(nèi)法規(guī)的執(zhí)行機制，提高其執(zhí)行力，充分發(fā)揮黨內(nèi)法規(guī)的作用，使黨內(nèi)法規(guī)在實踐中得以充分貫徹落實，則可以充分體現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)的法律性。

（二）提高黨內(nèi)法規(guī)的執(zhí)行力有利于嚴格規(guī)范黨組織和黨員的行為

我們黨目前有8700多萬名黨員、430多萬個基層黨組織，這樣一個大黨如何實現(xiàn)高效的運轉(zhuǎn)？實踐證明，用制度管權(quán)管事管人，是規(guī)范黨組織和黨員行為的根本保障。這就需要我們在完備黨內(nèi)法規(guī)制度的基礎上，切實提高黨內(nèi)法規(guī)的執(zhí)行力。黨內(nèi)法規(guī)明確了黨員的權(quán)利、義務和紀律，為黨組織和黨員提供了基本的行為準則和行為規(guī)范，為黨組織和黨員的行為樹立了邊界和籬笆，規(guī)范和約束著黨組織的活動和黨員行為。例如，2015年10月頒布的《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例》，把黨員的紀律進一步細化和具體化，為黨員的行為樹立了基本的行為規(guī)則，使黨組織和黨員更明確了行為規(guī)范。2015年新修訂的《中國共產(chǎn)黨廉潔自律準則》則為所有黨員干部拉起了一道更加明晰、貼切實際的“高線”，有利于進一步規(guī)范黨員干部權(quán)力的行使。

當前，部分基層黨組織黨內(nèi)生活渙散，部分黨員干部行為失范，違法違紀現(xiàn)象還在一定程度上存在，有的黨員甚至連黨費都不交納，針對黨內(nèi)出現(xiàn)的種種問題，我們應該從提高黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行力著手，雷厲風行地以規(guī)治黨，使黨組織和黨員的行為時刻受到黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)范和約束，促使黨員干部依法依規(guī)行使權(quán)力，使黨內(nèi)生活更加規(guī)范化。

（三）提高黨內(nèi)法規(guī)的執(zhí)行力有利于把黨要管黨、從嚴治黨落到實處

《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》、《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃綱要（2013-2017年）》和習近平同志在講話中都明確提出，堅持用黨內(nèi)法規(guī)管黨治黨。黨內(nèi)法規(guī)是黨要管黨、從嚴治黨的基本依據(jù)和根本遵循，提高黨內(nèi)法規(guī)的執(zhí)行力也是保障黨要管黨、從嚴治黨落到實處的有力措施。但正如習近平同志所指出的，“我們的制度體系還要完善，但當前突出的問題在于很多制度沒有得到嚴格執(zhí)行?！睆睦碚撋蟻碚f，治國必先治黨，治黨務必從嚴。法規(guī)制度更具有根本性、確定性、穩(wěn)定性的特點，黨內(nèi)法規(guī)是黨要管黨、從嚴治黨的制度利器。黨要管黨、從嚴治黨，關(guān)鍵是依規(guī)治黨。依規(guī)治黨有利于凝聚全黨意志，使黨的路線、方針和政策得到迅速的貫徹落實，有利于推進黨的建設制度化、規(guī)范化、程序化，有利于推進黨的依法執(zhí)政和加快建設社會主義法治國家。②周葉中：《關(guān)于中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)建設的思考》，《法學論壇》，2011年第4期。

當前，信息化浪潮洶涌澎湃，各種思潮沖擊著人們的思想，世情、國情、黨情不斷發(fā)生變化，黨的建設面臨許多新問題和新挑戰(zhàn)。從嚴治黨、依規(guī)治黨能否落到實處，黨內(nèi)法規(guī)能否得到有效執(zhí)行，都需要提高黨內(nèi)法規(guī)的執(zhí)行力度。通過黨內(nèi)法規(guī)的有效執(zhí)行，發(fā)揮制度治黨的治本作用，用法治思維和法治方式管黨治黨，切實提高黨的科學執(zhí)政、依法執(zhí)政水平，保障黨要管黨、從嚴治黨的順利實現(xiàn)。

三、黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行不力不強的原因探討

“天下之事，不難于立法，而難于法之必行?！碑斍埃徽撌屈h組織還是黨員個人，仍存在有規(guī)不依、執(zhí)規(guī)不嚴的現(xiàn)象，出現(xiàn)問題的原因是多方面的。具體來說，主要有以下四方面。

（一）黨內(nèi)法規(guī)制度還不夠完善

亞里士多德認為，“法治應包含兩重意義：已成立的法律獲得普遍的服從，而大家所服從的法律又應該本身是制訂得良好的法律?！雹赱古希臘]亞里士多德：《政治學》，吳壽濤譯，北京：商務印書館，1965年版，第199頁。黨內(nèi)法規(guī)作為法的一種形式，顯然也在法治之列。為此，黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于全面實施依法治國若干重大問題的決定》中，明確將黨內(nèi)法規(guī)建設也納入了我國社會主義法治體系。而就立法與執(zhí)法的關(guān)系而言，立法顯然是執(zhí)法的基礎。就此而言，黨內(nèi)法規(guī)制度本身的完善程度直接會影響到其執(zhí)行效果。目前，部分黨內(nèi)法規(guī)在一定程度上存在不適應、不協(xié)調(diào)、不銜接、不一致問題，③盛若蔚：《中央黨內(nèi)法規(guī)制度完成全面“體檢”》，《人民日報》2014年11月18日。黨內(nèi)法規(guī)制度的不完善，阻礙了黨內(nèi)法規(guī)的順利執(zhí)行。具體而言：

1.有些黨內(nèi)法規(guī)的可操作性不強

就目前來看，我們在黨內(nèi)法規(guī)的建設方面還存在“重建設，輕執(zhí)行”的問題，導致在制定黨內(nèi)法規(guī)時忽視了其執(zhí)行的可能性，導致有些法規(guī)可操作性不強。具體體現(xiàn)在不少黨內(nèi)法規(guī)中還存在用語過于籠統(tǒng)、模糊甚至不規(guī)范，不夠準確和細化的問題。例如，在《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例》第19條第一項關(guān)于“在紀律集中整飭過程中，不收斂、不收手的”的描述，“不收斂、不收手”的表述便不能很好的界定所說行為是否發(fā)生，以及發(fā)生的程度。還有，在 《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例 （試行）》第15條2款“地方各級黨的委員會全體會議做出的決定……根據(jù)實際情況，以適當?shù)姆绞较蛏鐣_”其中“適當?shù)姆绞健彪y以界定與實施。諸如此類的情形還有不少。雖說在語言的表述中“一定”“適當”“必要的時候”“一般情況”等，這樣相對模糊的詞語不會出錯，但這樣的表述卻與法條、法規(guī)所具有的確定性相悖。④殷嘯虎主編：《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)通論》，北京：北京大學出版社，2016年版，第251頁。這一點直接影響和制約了黨內(nèi)法規(guī)自身的實施。

2．黨內(nèi)法規(guī)的程序性規(guī)范較少

程序性規(guī)范是實現(xiàn)實體性規(guī)范的有力保障。重實體而輕程序的法規(guī)，將會帶來使用混亂的后果。⑤吳新葉：《依法執(zhí)政應包括黨內(nèi)法規(guī)》，《探索與爭鳴》，2010年4期?，F(xiàn)行黨內(nèi)法規(guī)中實體性規(guī)范較多，程序性規(guī)范太少，“重實體輕程序”現(xiàn)象嚴重，⑥潘澤林：《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)及其體系構(gòu)建問題研究》，《南昌大學學報》（人文社會科學版），2007年第1期。程序性規(guī)范的缺失，實體性規(guī)范和程序性規(guī)范的不協(xié)調(diào)，導致實體性規(guī)范的運行不暢，影響了黨內(nèi)法規(guī)的落實。

3.黨內(nèi)法規(guī)與國家立法以及法規(guī)之間尚存在不銜接的現(xiàn)象

黨內(nèi)法規(guī)與國家立法以及法規(guī)之間尚存在不銜接的現(xiàn)象：一是少數(shù)下位法和上位法銜接不夠，少數(shù)單行法規(guī)和黨章之間不夠協(xié)調(diào)，部分法規(guī)相互交叉，有的甚至還存在沖突；二是有的黨內(nèi)法規(guī)同憲法和法律的規(guī)定不一致，例如，對于“雙規(guī)”措施，黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的規(guī)定還存在一定的沖突。又如，關(guān)于人大常委會任命干部的程序問題，黨內(nèi)法規(guī)相關(guān)規(guī)定與公務員法規(guī)定的銜接不夠順暢。黨內(nèi)法規(guī)和國家法應是相輔相成的，黨內(nèi)法規(guī)的相關(guān)規(guī)定不能與國家法相抵觸，①參見屠凱：《黨內(nèi)法規(guī)的二重屬性：法律與政策》，《浙江省委黨校學報》，2015年第5期。從這一點看，黨內(nèi)法規(guī)還需要進一步的完善。

（二）執(zhí)行主體的法規(guī)意識有待提高

“徒法不足以自行”，任何法規(guī)的實施最終還是要靠人來執(zhí)行。黨員的法規(guī)意識直接關(guān)系到黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行力的強弱。只有個人從內(nèi)心深處真正認同法規(guī)制度，他才會有敬畏之心，才會自覺遵守法規(guī)。從這一點來說，增強黨員的守法意識，對于提高黨內(nèi)法規(guī)的執(zhí)行力，具有十分關(guān)鍵的意義。然而當前，一些地方和部門的黨員干部的黨內(nèi)法規(guī)意識還相對比較淡薄。調(diào)查顯示，認為黨員干部、黨員領(lǐng)導干部“遇事想不起按法規(guī)制度辦”的，分別占58.10%、45.86%。②參見中組部研究室部刊處：《黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行力不強的主要表現(xiàn)》，《黨建文匯》，2016年第5期。有的黨員干部根本不了解黨規(guī)黨紀，對黨內(nèi)法規(guī)的內(nèi)容知之甚少；有的黨員對法規(guī)認識不透徹，不能準確理解和把握法規(guī)的基本精神，在實踐中不免會矯枉過正或者走錯方向。例如，新修訂的《黨政領(lǐng)導干部選拔任用工作條例》提出了解決“四唯”問題的措施，但在實際執(zhí)行中很多地方卻矯枉過正，將不“唯”票錯誤地理解成不再“看”票了。此外，還有一些黨員對黨法缺乏尊崇之心和敬畏之心，沒有自覺守法執(zhí)法的觀念，極不情愿被黨內(nèi)法規(guī)所約束，沒有自覺接受監(jiān)督的意識，無視法規(guī)，罔顧廉恥、毫無顧忌，為所欲為，突破了黨紀國法的底線，或者選擇性的執(zhí)行法規(guī)，只遵守對自己有利的，對自己不利的就視而不見，有規(guī)不依的現(xiàn)象仍然存在。因此，目前黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行的理念還有待更新，貫徹落實黨內(nèi)法規(guī)的氛圍有待加強。

（三）對黨內(nèi)法規(guī)貫徹執(zhí)行的監(jiān)督檢查不力

“守法持正，嶷如秋山”。如果沒有對黨內(nèi)法規(guī)貫徹執(zhí)行的監(jiān)督檢查，法規(guī)的執(zhí)行就會流于形式。為此，需要健全監(jiān)督和檢查機制，這是保證黨內(nèi)法規(guī)得以貫徹執(zhí)行的保障。我們必須將法規(guī)成為“帶電的高壓線”，對有令不行、有禁不止的行為堅決予以查處，堅持法規(guī)面前人人平等、遵守法規(guī)沒有例外，這樣黨內(nèi)法規(guī)才能真正成為硬杠杠。目前，我黨的黨內(nèi)法規(guī)貫徹執(zhí)行的監(jiān)督檢查機制還不健全，對現(xiàn)有法規(guī)制度貫徹落實的監(jiān)督檢查力度不夠，對于組織和個人的考核很難落到實處，一些違法違紀現(xiàn)象沒有及時得到處理，部分黨員視法規(guī)為兒戲，這必將影響和制約黨內(nèi)法規(guī)制度的貫徹落實。例如，《黨政機關(guān)辦公用房建設標準》對干部辦公用房使用面積作了明確規(guī)定，但是在實踐中，想盡各種辦法把辦公室進行切割裝修、安裝暗門、多掛牌子、虛報辦公人數(shù)等違規(guī)超標使用辦公用房的現(xiàn)象還在一定程度上存在，且屢禁不止。對于這種非常明顯的違規(guī)現(xiàn)象，很多地方的監(jiān)督檢查機關(guān)卻沒能及時查處，這反映出監(jiān)督檢查的力度還不夠。同時，黨內(nèi)法規(guī)貫徹執(zhí)行的事前監(jiān)督預防機制不健全，很多監(jiān)督檢查基本都是辦理違規(guī)違紀案件，常態(tài)化、制度化的事前監(jiān)督預防機制尚不健全。

（四）對違反黨法行為的責任追究不力

對于違反黨內(nèi)法規(guī)的行為，如果沒有有效的問責，就很難使黨內(nèi)法規(guī)真正落實。因此，無論是哪個黨員違背了黨紀法規(guī)，不管其職位高低，都必須要對其追究責任?！吨袊伯a(chǎn)黨章程》中明確提出，黨的各級領(lǐng)導干部要堅持以身作則，自覺接受黨和群眾的批評和監(jiān)督，在黨員群眾中起模范示范作用。但目前，黨員干部違規(guī)違紀行為頻發(fā)，不僅僅起不到先鋒模范作用，反而對法規(guī)的權(quán)威、黨的領(lǐng)導都造成了極壞的影響。目前，對于違反黨法行為的責任追究機制尚不健全，一些地方對違反法規(guī)行為追究不力，紛紛“放水”，不敢問責，怕得罪人，“零問責”、“零執(zhí)紀”，或者追究責任“追下不追上”，責任追究制度形同虛設，使黨內(nèi)法規(guī)成了“稻草人”，損害了黨內(nèi)法規(guī)的公信力和權(quán)威性。

四、如何提高黨內(nèi)法規(guī)的執(zhí)行力

“徒善不足以為政，徒法不能以自行”。黨的十八屆六中全會對于全面從嚴治黨做了全面部署，而黨內(nèi)法規(guī)則在從嚴治黨過程中發(fā)揮著不可替代的重要作用。但很顯然，對于依規(guī)治黨而言，僅有黨內(nèi)法規(guī)自身是遠遠不夠的，更需要有黨內(nèi)法規(guī)的嚴格有效執(zhí)行。提高黨的執(zhí)政能力，不僅要完善黨內(nèi)法規(guī)制度，更重要的是提高黨內(nèi)法規(guī)的執(zhí)行力。如何提高黨內(nèi)法規(guī)的執(zhí)行力，已經(jīng)成為當前黨的建設乃至我國整個國家法治建設中亟需解決的重要任務。基于此，我們特提出以下幾個方面的對策建議。

（一）進一步完善黨內(nèi)法規(guī)

黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于全面實施依法治國若干重大問題的決定》指出“法律是治國之重器，良法是善治的前提”；而對于治黨來說，黨內(nèi)法規(guī)則是治黨之利器，良規(guī)是善嚴治的基礎。目前不完善的黨內(nèi)法規(guī)已經(jīng)影響了法規(guī)的執(zhí)行效果。針對我黨建設面臨的新挑戰(zhàn)、新問題，我們要嚴格按照《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》的規(guī)定，以“于法周延，于事簡便”的原則，通過及時對黨內(nèi)法規(guī)的立、改、廢、釋，不斷完善黨內(nèi)法規(guī)，進一步增強黨內(nèi)法規(guī)的針對性、協(xié)調(diào)性和時效性，解決黨內(nèi)法規(guī)不夠系統(tǒng)、與時代脫節(jié)等一系列問題，努力建成“內(nèi)容科學、程序嚴密、配套完備、運行有效的黨內(nèi)法規(guī)制度體系”。

1.提高黨內(nèi)法規(guī)的可操作性

一部法規(guī)的可操作性會直接影響到法規(guī)的實施效果，一般來說，法規(guī)的操作性越強，法規(guī)的實施效果就越好。因此，在黨內(nèi)法規(guī)的制定過程中，一定要盡量減少抽象模糊的語言，適度增加違反規(guī)定應該如何具體處理的硬性規(guī)定，控制黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行的自由裁量權(quán)。對一些表述籠統(tǒng)的條款進行細化和補充，增加條文中的量化比重，并加強相應的配套建設，完善實施辦法和細則，從而切實提高黨內(nèi)法規(guī)的可操作性和可執(zhí)行性。

2.補齊程序性規(guī)定的短板

黨內(nèi)法規(guī)的實體性規(guī)定與程序性規(guī)定不能顧此失彼，應當并行發(fā)展。程序性規(guī)定的缺失，必然會妨礙實體性規(guī)定的有效實施。針對黨內(nèi)法規(guī)一定程度上存在重視實體性規(guī)定、輕視程序性規(guī)定的問題，要盡快補齊程序性規(guī)定的短板，加快程序性黨內(nèi)法規(guī)的制定，使黨內(nèi)法規(guī)更便于貫徹執(zhí)行。

3.增進黨內(nèi)法規(guī)的銜接和協(xié)調(diào)

“黨內(nèi)立法”應當符合時代要求、科學合理、內(nèi)容完備，實施有力、監(jiān)督到位，內(nèi)部統(tǒng)一、外部協(xié)調(diào)。①參見周悅麗：《構(gòu)建完善的黨內(nèi)法規(guī)體系的六點思考》，《前線》，2016年第11期。為了維護黨內(nèi)法規(guī)的統(tǒng)一性，針對目前黨內(nèi)法規(guī)和國家立法之間、黨內(nèi)法規(guī)之間以及黨內(nèi)法規(guī)內(nèi)部之間存在的不銜接不協(xié)調(diào)的問題，我們應從三方面著手加強黨內(nèi)法規(guī)的銜接和協(xié)調(diào)。一是堅持黨內(nèi)法規(guī)不與國家法律、黨章相沖突，制定黨內(nèi)法規(guī)時，必須堅持以黨章和憲法為依據(jù)，堅持黨內(nèi)法規(guī)不違背黨章和憲法的基本精神，堅持黨紀嚴于國法；二是黨內(nèi)法規(guī)相互間要協(xié)調(diào)統(tǒng)一。下位黨內(nèi)法規(guī)不能與上位黨內(nèi)法規(guī)就同一事項的規(guī)定出現(xiàn)沖突和矛盾。三是單項法規(guī)內(nèi)部銜接要一以貫之，不能自相矛盾。為此，黨內(nèi)法規(guī)的制定應加強頂層設計，加強整體規(guī)劃和統(tǒng)籌安排，確保各項法規(guī)制度銜接統(tǒng)一，同時，在黨內(nèi)法規(guī)、黨的政策與國家法律之間完善相互一致性的備案審查制度，②參見莫紀宏：《建立和完善黨內(nèi)法規(guī)的監(jiān)督機制》，《學習與探索》，2015年第10期。及時審查黨內(nèi)外制度之間銜接協(xié)調(diào)不夠的問題，提高黨內(nèi)法規(guī)審查備案的實效，堅持經(jīng)常清理、修訂，實現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)的統(tǒng)一性、系統(tǒng)性、協(xié)調(diào)性。

4.完善法規(guī)實施后評估機制

黨內(nèi)法規(guī)出臺實施后，如果能夠及時掌握其實施效果，總結(jié)立法經(jīng)驗，這有助于進一步完善黨內(nèi)法規(guī)，提高其實際執(zhí)行力。這就需要建立常態(tài)化的法規(guī)評估實施機制，由法規(guī)制定機構(gòu)對已發(fā)布的黨內(nèi)法規(guī)實施情況進行科學評估。通過調(diào)研、座談會和問卷等方式，對法規(guī)的實施過程和實施后效果作出綜合評定，準確掌握法規(guī)實施情況，及時發(fā)現(xiàn)法規(guī)存在的問題和不足，提出相應的完善、改進的意見。根據(jù)實施情況有的放矢地對法規(guī)進行立、改、廢，增強法規(guī)的可操作性、針對性和適應性，提高法規(guī)質(zhì)量，實現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)的良性運轉(zhuǎn)。

（二）加大公開、宣傳和教育的力度

通過加大公開、宣傳和教育的力度，增強黨員的法規(guī)意識?！八枷胧切袆拥闹改稀保h員只有從思想上對黨內(nèi)法規(guī)真正產(chǎn)生信仰和敬畏之心，增強黨員的法規(guī)意識，才能從根本上解決黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行難的問題。為此，首先需要加強黨內(nèi)法規(guī)重要性的教育。黨內(nèi)法規(guī)是黨組織和黨員行為的基本遵循，是黨依規(guī)執(zhí)政的重要保障。遵守黨內(nèi)法規(guī)是每個黨員的義務，通過對黨員強調(diào)黨內(nèi)法規(guī)重要性的教育，使每個黨員都認識到貫徹執(zhí)行黨內(nèi)法規(guī)的重要性，增強對黨內(nèi)法規(guī)的認同感。其次，需要加大黨內(nèi)法規(guī)的公開力度。加大黨內(nèi)法規(guī)的公開力度，提高黨內(nèi)法規(guī)的透明度。如果黨組織和黨員不知悉黨內(nèi)法規(guī)的具體內(nèi)容，遵守黨內(nèi)法規(guī)就成了一句空話。應該最大限度讓黨員了解掌握黨內(nèi)法規(guī)的內(nèi)容。一般情況下，黨內(nèi)法規(guī)應向黨內(nèi)同志公開，涉密或者明顯不適合公布的內(nèi)容除外。再次，需要加大公開宣傳力度。現(xiàn)行黨內(nèi)法規(guī)數(shù)量非常龐大，黨員對全部黨內(nèi)法規(guī)的知悉有一定難度。這就需要通過充分宣傳黨內(nèi)法規(guī)，便于黨員熟悉法規(guī)、認知法規(guī)。當前，黨內(nèi)法規(guī)的宣傳還存在著走過場、形式化等現(xiàn)象，這不利于黨內(nèi)法規(guī)的執(zhí)行。針對這種情況，我們要進一步加大公開宣傳力度，繼續(xù)發(fā)揮電視、廣播、報刊等傳統(tǒng)媒體的作用，不斷探索使用互聯(lián)網(wǎng)、手機等新興媒體進行宣傳，形成濃厚的宣傳氛圍。此外，還需要要加強黨規(guī)的專門教育。只有精準地掌握黨內(nèi)法規(guī)的具體內(nèi)容，才有可能準確地遵守和執(zhí)行法規(guī)。因此，要將黨內(nèi)法規(guī)的學習教育納入黨員教育培訓、晉職培訓等課程，采用知識講座、警示教育大會、知識競賽、演講、考試等多種形式，開展經(jīng)常性教育，提高黨員學習的積極性。引導黨員端正學習態(tài)度，在精學深悟上下功夫，全面、準確地吃透法規(guī)精神，并熟記于心，逐漸內(nèi)化為指導自己的行為準則。注意通過分析典型案例，結(jié)合實踐中出現(xiàn)的問題，以案釋規(guī)，引導黨員找出自己與黨內(nèi)法規(guī)要求之間的差距，增強自身運用能力。

需要指出的是，《中央宣傳部、司法部關(guān)于在公民中開展法治宣傳教育的第七個五年計劃》（以下簡稱《“七五”計劃》）明確規(guī)定：“深入宣傳黨內(nèi)法規(guī)，突出宣傳黨章，大力宣傳各項黨內(nèi)法規(guī)?！睂Ⅻh內(nèi)法規(guī)也納入“七五”普法的內(nèi)容之一。我們認為，將黨內(nèi)法規(guī)納入普法內(nèi)容不僅有助于廣大黨員干部了解和掌握這些黨內(nèi)法規(guī)的要求，有助于幫助和敦促其成為一個合格的黨員，也有助于提升其自覺遵守黨內(nèi)法規(guī)乃至國家法的自覺性與主動性，并有助于培養(yǎng)其法治思維以及運用法治思維應對和解決問題的能力，①參見劉長秋：《關(guān)于黨內(nèi)法規(guī)的幾個重要理論問題》，《理論學刊》，2016年第5期。而且有利于加強黨員對黨內(nèi)法規(guī)的性質(zhì)、意義、內(nèi)容及效力的認識，培養(yǎng)黨員的“有規(guī)必依”、“違規(guī)必究”的意識，促使各級黨員以黨內(nèi)法規(guī)作為行動指南，自覺規(guī)范自己的行為。尤其要發(fā)揮黨員干部在遵守和執(zhí)行黨內(nèi)法規(guī)中強大的示范作用，強化黨員干部的守規(guī)意識，樹立黨內(nèi)法規(guī)面前無特權(quán)、黨內(nèi)法規(guī)約束沒例外的意識，正確引導各級黨員干部自覺用黨內(nèi)法規(guī)約束自己的行為，自覺維護黨內(nèi)法規(guī)的權(quán)威性。這對于提高黨內(nèi)法規(guī)的執(zhí)行力來說，無疑是大有裨益的。

（三）強化黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行的監(jiān)督檢查

強化黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行的監(jiān)督檢查，這是黨內(nèi)法規(guī)得以貫徹落實的有力保障。要健全黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行監(jiān)督查處機制，各級紀檢監(jiān)察機關(guān)要嚴格履行職責，加強對黨內(nèi)法規(guī)貫徹落實的監(jiān)督檢查。嚴肅查處違反黨內(nèi)法規(guī)的行為，發(fā)揮黨內(nèi)法規(guī)“達摩克利斯之劍”的威懾力，解決管黨治黨失之于寬、失之于松、失之于軟的問題。 需要加大對違規(guī)行為的監(jiān)督檢查力度，及時查處違規(guī)行為，堅持法規(guī)面前人人平等，不管是對于黨員領(lǐng)導干部，還是普通黨員，都要敢于動真碰硬，讓法規(guī)成為每個黨員不可逾越的禁區(qū)。對于典型案例，應當在一定范圍內(nèi)通報查處情況，達到警示他人的效果，促使全體黨員做到心有所畏、言有所戒、行有所止。堅持事前預防和事后監(jiān)督相結(jié)合，確保監(jiān)督檢查機制發(fā)揮應有的作用。尤其要抓好對領(lǐng)導干部的監(jiān)督檢查，把貫徹執(zhí)行黨內(nèi)法規(guī)作為考核合格干部的必備條件，并納入責任考核，作為領(lǐng)導干部年度考核評定、提拔和評先評優(yōu)的重要條件，并及時公開通報考核結(jié)果。同時，要堅持日常檢查和專項檢查相結(jié)合，既要有經(jīng)?；臋z查，又要針對性地進行專項檢查。要強化巡視“全覆蓋”監(jiān)督，在新修訂的《中國共產(chǎn)黨巡視工作條例》及《黨內(nèi)監(jiān)督條例》等重要黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)范和指導下，優(yōu)化巡視工作流程，提升巡視工作的規(guī)范化、科學化水平，開展有效的巡視監(jiān)督，形成監(jiān)督的合力，提高黨內(nèi)法規(guī)貫徹執(zhí)行的實效，確保黨內(nèi)法規(guī)的各項規(guī)定成為必須遵守的剛性約束。

（四）強化責任追究

對于違反黨內(nèi)法規(guī)的行為，必須依規(guī)進行嚴格的責任追究，這是提高黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行力的有效手段和重要利器。要把問責作為推進依法治黨的重要抓手，讓“有責必問、問責必嚴”成為常態(tài)，強化主體責任痕跡管理，以嚴肅問責倒逼法規(guī)的嚴格執(zhí)行，促使每個黨員時刻把黨內(nèi)法規(guī)放在心上、落實在行動上，養(yǎng)成嚴格遵守法規(guī)的習慣?！笆聦椋滟p罰之數(shù)必先明之?！边M行責任追究，首先應該要明確責任。要明晰違規(guī)追責的有關(guān)規(guī)定，健全懲處追責機制。對于問責的條件、問責主體、問責客體、問責范圍、問責權(quán)限、問責程序等事項，都應當明確規(guī)定，保障責任追究的嚴肅性、可操作性，避免隨意性，確保有效追責。需要充分重視黨委的主體責任和紀委的監(jiān)督責任。各級黨組織的“一把手”要承擔執(zhí)行黨內(nèi)法規(guī)的“第一責任”，把執(zhí)行黨內(nèi)法規(guī)作為一項重要職責。通過完善嚴格的責任考評機制，把法規(guī)執(zhí)行情況納入責任制考核和黨政干部述職考評范圍，切實增強黨內(nèi)法規(guī)的執(zhí)行力。要進一步加強黨的紀律檢查機關(guān)監(jiān)督問責的職責，各級紀檢機關(guān)要把維護黨內(nèi)法規(guī)作為首要任務，嚴格執(zhí)行黨內(nèi)法規(guī)的各項規(guī)定，把問責貫穿監(jiān)督全過程，堅決捍衛(wèi)黨內(nèi)法規(guī)的權(quán)威。對執(zhí)行不力、有禁不止等違反黨規(guī)的行為，必須依照有關(guān)規(guī)定嚴格追究相關(guān)責任，堅持有責必問、問責必嚴，對違規(guī)行為“零容忍”，并且在一定范圍內(nèi)通報相關(guān)追責情況，形成有力震懾，以強化追責的效果，確保法規(guī)的剛性約束。

同時，我們也要認識到，責任追究只是手段，其真正的目的是“懲前毖后，治病救人”，以達到“問責一個，警醒一片”的效果。因此，要堅持責任追究與教育相結(jié)合，防止單純將責任追究作為問責的目的或只以說服教育代替必要的責任追究。

結(jié) 語

正如黨的十八屆六中全會公報所指出的，辦好中國的事情，關(guān)鍵在黨，關(guān)鍵在黨要管黨、從嚴治黨。而黨內(nèi)法規(guī)是實現(xiàn)“黨要管黨，從嚴治黨” 的基本保證。黨內(nèi)法規(guī)是黨組織和黨員的基本行為規(guī)則和準繩，也是管黨治黨的重要依據(jù)和有力保障。要保障黨的依法執(zhí)政的順利進行，保持黨內(nèi)法規(guī)的生命之樹常青，我們就必須要下決心努力提高黨內(nèi)法規(guī)的執(zhí)行力，發(fā)揮黨內(nèi)法規(guī)的實效。習近平總書記多次強調(diào)提高黨內(nèi)法規(guī)的執(zhí)行力，體現(xiàn)了我們黨從嚴治黨、依規(guī)治黨的決心。為此，需要我們以“踏石留印、抓鐵有痕”的決心與勇氣，加大黨內(nèi)法規(guī)的貫徹落實力度，確保黨內(nèi)法規(guī)的各項規(guī)定成為各級黨組織和全體黨員的剛性約束，使黨組織和黨員言行有規(guī)范、權(quán)力有籠子，為管黨治黨、執(zhí)政治國提供堅實保障。

責任編輯：凌 雁

*本文系中國行為法學會軟法研究會與北京大學軟法中心2015年聯(lián)合招標課題“作為軟法的黨法研究”（8）以及上海社會科學院2016年國家社科重大項目與國家高端智庫預研究項目“黨內(nèi)法規(guī)建設的若干重大理論問題研究”的階段性成果。