加強(qiáng)易地扶貧遷出區(qū)荒蕪?fù)恋氐恼蝿菰诒匦?/h1>
2017-07-25 09:18李含琳滕海峰
甘肅農(nóng)業(yè) 2017年12期
■李含琳 滕海峰
加強(qiáng)易地扶貧遷出區(qū)荒蕪?fù)恋氐恼蝿菰诒匦?/p>
■李含琳 滕海峰
易地搬遷扶貧是我國精準(zhǔn)扶貧工作中的重要政策之一。在實(shí)際工作中，大部分地方遵循“搬得出、穩(wěn)得住、能致富”的指導(dǎo)方針，普遍重視遷入?yún)^(qū)和遷出區(qū)的建設(shè)問題，但是，也有部分地方只關(guān)心遷入?yún)^(qū)的建設(shè)而忽視遷出區(qū)的再建設(shè)問題，使得許多搬遷區(qū)域出現(xiàn)大面積的荒蕪耕地、廢棄宅基地、荒蕪集體用地等。從盤活廢棄土地資源、保護(hù)生態(tài)環(huán)境和開發(fā)利用的長久之計(jì)考慮，易地搬遷扶貧既要向前看（遷入?yún)^(qū)建設(shè)），也要往后看（遷出區(qū)的建設(shè)），扎實(shí)做好遷出區(qū)國土資源的綜合開發(fā)和利用工作。
眾所周知，在我國目前的精準(zhǔn)扶貧工作中，國家將“易地搬遷扶貧”作為重要舉措之一，在西部貧困片區(qū)甚至作為主要的扶貧手段，實(shí)施了多年。根據(jù)有關(guān)方面的統(tǒng)計(jì)，全國從2001到2016年，全國已累計(jì)實(shí)施農(nóng)村貧困人口搬遷扶貧1400萬人以上，其中，屬于國家搬遷項(xiàng)目的有930萬人，占66.43%，屬于地方政府搬遷項(xiàng)目的有790萬人，占33.%。實(shí)踐證明，易地搬遷扶貧已經(jīng)和正在發(fā)揮著積極的作用。但是，根據(jù)調(diào)查，目前我國各地實(shí)施的易地扶貧搬遷工作中，大部分地方比較重視“搬得出、穩(wěn)得住、能致富”；對(duì)于遷出區(qū)的再建設(shè)問題不重視，因此，在許多易地搬遷扶貧集中區(qū)域，出現(xiàn)大面積的荒蕪耕地、廢棄宅基地、荒蕪集體用地等，甚至在一些地方還出現(xiàn)大面積的土地鹽堿化、荒漠化和沙漠化的情況。因此，既要做好“向前看”，認(rèn)真做好遷入?yún)^(qū)的相關(guān)建設(shè)工作；從盤活廢棄土地資源、保護(hù)生態(tài)環(huán)境和開發(fā)利用的長久之計(jì)考慮，也要“往后看”，扎實(shí)做好遷出區(qū)國土資源的綜合開發(fā)和利用工作。
文獻(xiàn)梳理
易地搬遷扶貧是扶貧攻堅(jiān)決勝階段的重要模式，既要關(guān)注異地扶貧搬遷和安置區(qū)的建設(shè)問題，也要關(guān)注遷出區(qū)的土地利用與發(fā)展問題。相對(duì)于異地搬遷扶貧的思路、方式、模式以及安置區(qū)建設(shè)的研究來說，當(dāng)前關(guān)于易地扶貧遷出區(qū)域的相關(guān)研究成果較少。這方面的主要研究主題和觀點(diǎn)包括：一是注重貧困地區(qū)人口、資源、環(huán)境與經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展，強(qiáng)調(diào)推進(jìn)移民遷出區(qū)生態(tài)環(huán)境的綜合治理（張茂林，1996）；二是探討生態(tài)移民對(duì)遷出區(qū)生態(tài)保護(hù)的意義（吐爾遜·哈斯木等，2008）；三是探討環(huán)境移民遷出區(qū)的植物多樣性問題（陳志輝等，2008）；四是探討遷出區(qū)的移民效應(yīng)和可持續(xù)性問題（于一尊等，2009）。但總體而言，以“易地扶貧遷出區(qū)的土地整治”為主題的研究成果更少。因此，梳理和研究易地扶貧遷出區(qū)土地整治的意義與思路具有一定的理論與實(shí)踐價(jià)值。
發(fā)展形勢
近年來，隨著城鎮(zhèn)化和易地扶貧搬遷工作的推進(jìn)，城鄉(xiāng)之間、村村之間持續(xù)的人口流動(dòng)和移民所導(dǎo)致的“空心村”、土地荒蕪和舊宅基地荒蕪問題日益突出，尤其是在深山、石山、高寒、荒漠化、地方病多發(fā)等易地扶貧的集中搬遷區(qū)域，這類問題更為突出。
1.全國形勢。從2001年開始，國家發(fā)展改革委安排專項(xiàng)資金，在全國范圍內(nèi)陸續(xù)組織開展了易地扶貧搬遷工程。截至2015年底，已累計(jì)搬遷貧困人口680多萬人。一些地方也根據(jù)本地實(shí)際，統(tǒng)籌中央財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金、扶貧移民、生態(tài)移民、避災(zāi)搬遷等資金實(shí)施了搬遷工程。在中央和地方的共同努力下，全國已累計(jì)搬遷1200萬人以上，涉及退耕還林、退宅還田或荒蕪?fù)恋丶s有3000萬畝。
2.未來空間。截至2015年底，全國仍有5575萬農(nóng)村貧困人口，特別是還有約1000萬生活在深山區(qū)、石山區(qū)、高寒山區(qū)等“一方水土養(yǎng)不起一方人”地方的貧困人口，生存條件惡劣，生態(tài)環(huán)境脆弱。根據(jù)《全國“十三五”易地扶貧搬遷規(guī)劃》，“十三五”期間，將對(duì)全國22個(gè)省（區(qū)、市）約1400個(gè)縣（市、區(qū)）981萬建檔立卡貧困人口實(shí)施易地扶貧搬遷，同時(shí)，各地計(jì)劃同步搬遷約647萬人，大概將涉及耕地約2500萬畝、宅基地約260萬畝。
3.國家政策。我國已出臺(tái)了關(guān)于土地整治的相關(guān)政策和法規(guī)，如《中共中央、國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)土地管理切實(shí)保護(hù)耕地的通知》（中發(fā)[1997]11
問題梳理
目前關(guān)于易地扶貧遷出區(qū)土地資源利用方式，既有植被恢復(fù)、生態(tài)治理、標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)等方式，但也存在很大程度的荒蕪現(xiàn)象。梳理遷出區(qū)荒蕪?fù)恋卣沃写嬖诘膯栴}及其成因，對(duì)于進(jìn)一步盤活和有效利用這些荒蕪?fù)恋刭Y源，具有重要意義。
1.存在問題。這涉及到多個(gè)層次、多個(gè)方面的問題。主要的現(xiàn)實(shí)問題有：一是自發(fā)移民和政策移民的人口多、面積廣、時(shí)限長，導(dǎo)致對(duì)實(shí)際移民的數(shù)量與分布及其承包地和宅基的使用情況難以做到動(dòng)態(tài)監(jiān)測和適時(shí)統(tǒng)計(jì)，特別是對(duì)遷出區(qū)的土地現(xiàn)狀的了解不夠全面、不夠精準(zhǔn)；二是缺乏涵蓋城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地整治規(guī)劃和生態(tài)空間治理規(guī)劃；三是土地整治與易地搬遷尚未很好銜接。四是省和省以下各級(jí)政府財(cái)力不足，政策執(zhí)行力度不夠，核心是資金支持不到位等，沒有力量考慮整治問題。
2.問題成因。之所以形成這種局面原因很多。一是國家的政策導(dǎo)向有偏向，目前的政策比較重視遷入?yún)^(qū)的建設(shè)和評(píng)價(jià)，而忽視遷出區(qū)的建設(shè)和評(píng)價(jià)；二是大部分農(nóng)村基層，特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村委會(huì)對(duì)于這方面土地的整治沒有規(guī)劃、沒有考慮、沒有措施；三是對(duì)于廢棄舊宅基地的權(quán)屬還難以從國家政策的角度進(jìn)行明確，大多數(shù)廢棄宅基地、耕地成為誰也不管的土地；四是相當(dāng)部分遷出區(qū)屬于“生態(tài)紅線”范圍，農(nóng)戶遷走后的這些區(qū)域到底應(yīng)該由誰來管護(hù)，目前還沒有相關(guān)完整的“生態(tài)紅線”政策給予解釋和解決。
3.重要意義。進(jìn)一步推進(jìn)遷出區(qū)荒蕪?fù)恋卣尉哂兄匾饬x，主要有：一是實(shí)際了解遷出區(qū)土地使用現(xiàn)狀；二是通過土地整治建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田，補(bǔ)充耕地，發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)；三是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)與農(nóng)號(hào)）、《土地管理法》（1999）、《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十一個(gè)五年規(guī)劃的建議》（2006）、《中共中央關(guān)于國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃的建議》（2015）等。2016年12月，《國務(wù)院關(guān)于全國土地整治規(guī)劃（2016—2020年）的批復(fù)》中明確提出，“大力推進(jìn)城鄉(xiāng)散亂、閑置、低效建設(shè)用地整理”，“大力推進(jìn)貧困地區(qū)土地綜合整治”；“大力推進(jìn)廢棄、退化、污染、損毀土地的治理、改良和修復(fù)”。民增收結(jié)合，促進(jìn)脫貧攻堅(jiān)工作；四是廢棄或騰退宅基地整治與城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤，優(yōu)化城鄉(xiāng)格局和新農(nóng)村建設(shè)；五是宅基地復(fù)耕或生態(tài)恢復(fù)，強(qiáng)化生態(tài)空間治理；六是土地整治與設(shè)施配套結(jié)合，改善人居環(huán)境。
實(shí)踐做法
在易地扶貧遷出區(qū)土地整治過程中，陜西省、甘肅省、寧夏回族自治區(qū)做法非常典型，經(jīng)驗(yàn)值得總結(jié)推廣。
1.陜西。陜南移民搬遷共設(shè)置扶貧搬遷、地質(zhì)災(zāi)害搬遷、洪澇災(zāi)害搬遷、生態(tài)搬遷和工程搬遷五類搬遷對(duì)象。群眾搬遷后，舊宅基按照“宜耕則耕、宜建則建、宜林則林”原則，復(fù)墾用于城鄉(xiāng)增減掛鉤及植樹造林，5年共復(fù)耕舊宅基4萬多畝。
2.甘肅。在異地搬遷的同時(shí)，提出土地整治和生態(tài)修復(fù)等建設(shè)任務(wù)?！笆濉逼陂g，搬遷全省71個(gè)縣市區(qū)的12.72萬戶63.48萬貧困群眾，遷出區(qū)生態(tài)恢復(fù)7.51萬畝，調(diào)整和開發(fā)基本口糧田26.76萬畝。
3.寧夏。2013年制定和實(shí)施《寧夏生態(tài)移民遷出區(qū)生態(tài)修復(fù)工程規(guī)劃》和《關(guān)于加強(qiáng)生態(tài)移民遷出區(qū)生態(tài)修復(fù)的意見》?！笆濉逼陂g，移民遷出后，將原有土地收歸國有，針對(duì)不同土地類型，因地制宜、分類指導(dǎo)、封造管結(jié)合，以自然修復(fù)為主，重點(diǎn)對(duì)遷出區(qū)17萬畝的宅基地房屋院落等拆除后恢復(fù)為農(nóng)用地，用于生態(tài)建設(shè)。移民遷出區(qū)共完成生態(tài)恢復(fù)230.1萬畝。
4.經(jīng)驗(yàn)啟示。陜甘寧三省對(duì)于異地扶貧遷出區(qū)土地整治主要是按照土地類型進(jìn)行的，主要有荒蕪耕地的整治、廢棄宅基地的整治、荒漠化土地的整治以及其他類型土地整治，包括集體建設(shè)用地、集體林地，權(quán)利不清的土地等?？傮w而言，陜甘寧三省區(qū)的遷出區(qū)的土地整治，具體是按照“宜耕則耕、宜建則建、宜林則林”原則，依據(jù)當(dāng)?shù)氐膶?shí)際資源、條件、環(huán)境等進(jìn)行分類指導(dǎo)，區(qū)別治理。
對(duì)策建議
1.現(xiàn)狀調(diào)查。即強(qiáng)調(diào)易地移民扶貧遷出區(qū)土地現(xiàn)狀調(diào)查。主要是解決解決易地扶貧遷出區(qū)的“土地利用現(xiàn)狀是什么、整治潛力有多大”的問題，這是進(jìn)行遷出區(qū)土地整治的前提和基礎(chǔ)。（1）科學(xué)調(diào)查。通過高分辨率遙感影像的應(yīng)用與實(shí)地調(diào)研的有機(jī)結(jié)合來獲取和認(rèn)知村莊尺度土地利用現(xiàn)狀及其問題。（2）科學(xué)評(píng)價(jià)。在實(shí)地調(diào)研基礎(chǔ)上，確定易地扶貧遷出區(qū)用地的可整理類型，計(jì)算荒蕪?fù)恋乜蛇M(jìn)行整治的理論與現(xiàn)實(shí)潛力。
2.統(tǒng)籌規(guī)劃。強(qiáng)調(diào)易地移民扶貧遷出區(qū)土地綜合整治規(guī)劃的戰(zhàn)略性、科學(xué)性、綜合性和可操作性，這是盤活遷出區(qū)土地資源、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)用地及區(qū)域發(fā)展要素的關(guān)鍵環(huán)節(jié)和重要抓手。需要注意以下幾點(diǎn)：一是以黨中央提出的“加大貧困地區(qū)土地整治支持力度”為依據(jù)，圍繞脫貧目標(biāo)和土地整治目標(biāo)，研究易地扶貧遷出區(qū)域的土地整治問題；二是將土地整治與國家農(nóng)村土地制度改革結(jié)合起來；三是將土地整治模式與各類易地扶貧遷出區(qū)土地整治的實(shí)際工作結(jié)合起來；四是根據(jù)土地現(xiàn)狀調(diào)查和土地整治潛力評(píng)價(jià)結(jié)果，對(duì)易地移民扶貧遷出區(qū)土地整治進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃；五是將遷出區(qū)宅基地復(fù)墾與新增城鎮(zhèn)建設(shè)用地掛鉤。
3.政策支持。鑒于易地扶貧遷出區(qū)土地整治的重要意義，貧困地區(qū)國土整治與精準(zhǔn)扶貧需要同步推進(jìn)，建議中央政府應(yīng)該把易地扶貧遷出區(qū)的土地整治確定為國家戰(zhàn)略，并對(duì)西部貧困人口集中區(qū)、特別是易地移民遷出集中區(qū)的土地整治和扶貧開發(fā)出臺(tái)適宜的扶持政策。從政府戰(zhàn)略和政策的決策角度，制定和完善有關(guān)國土資源、集體房產(chǎn)、集體用地、農(nóng)戶房產(chǎn)、農(nóng)民宅基地等方面的再開發(fā)利用政策，總的目標(biāo)應(yīng)該是所有資源能夠得到充分的有效利用。同時(shí)，根據(jù)遷出區(qū)農(nóng)村的長遠(yuǎn)發(fā)展需要，在土地資源普查、發(fā)展規(guī)劃先行、梯田改造升級(jí)、宅基地整治利用、生態(tài)修復(fù)保護(hù)、融資渠道創(chuàng)新等方面進(jìn)行創(chuàng)新。
4.制度創(chuàng)新。根據(jù)2015年11月2日中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《深化農(nóng)村改革綜合性實(shí)施方案》，提出“按照有關(guān)法律法規(guī)，完善和拓展城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤、‘地票’等試點(diǎn)，推動(dòng)利用城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策支持易地扶貧搬遷。”借鑒和拓展重慶“地票”制度，以易地扶貧遷出區(qū)宅基地復(fù)墾、荒蕪?fù)恋卣螢榛A(chǔ)，建立偏遠(yuǎn)農(nóng)村土地交易平臺(tái)，開展土地實(shí)物交易和指標(biāo)交易（地票交易），通過統(tǒng)一有形的土地市場、以公開規(guī)范的方式轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)，從而統(tǒng)籌構(gòu)建遷出區(qū)建設(shè)用地退出與新增建設(shè)用地之間的銜接機(jī)制。以此作為盤活易地扶貧遷出區(qū)農(nóng)村土地資源、統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展要素、優(yōu)化國土空間開發(fā)格局的重要抓手。（李含琳，中共甘肅省委黨校智庫首席專家、經(jīng)濟(jì)學(xué)教授；滕海峰，中共甘肅省委黨校經(jīng)濟(jì)學(xué)教研部副主任，副教授。）
（編輯：王駿杰）
猜你喜歡
縣級(jí)宅基地管理信息系統(tǒng)建設(shè)研究中國農(nóng)業(yè)信息(2022年3期)2022-09-21 審批宅基地要一戶一宅今日農(nóng)業(yè)(2021年2期)2021-03-19 “十三五”易地扶貧搬遷建設(shè)任務(wù)全面完成今日農(nóng)業(yè)(2020年20期)2020-12-15 陜西易地扶貧搬遷報(bào)告當(dāng)代陜西(2020年16期)2020-09-11 關(guān)于宅基地的幾點(diǎn)法律常識(shí)新農(nóng)業(yè)(2017年22期)2018-01-03 濟(jì)寧市城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策實(shí)施評(píng)價(jià)自然資源情報(bào)(2017年1期)2017-11-26 城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策的演變中國工程咨詢(2017年8期)2017-01-31 《全國“十三五”易地扶貧搬遷規(guī)劃》四大看點(diǎn)農(nóng)家書屋(2016年11期)2016-12-23 易地扶貧搬遷將投入6000億元婦女生活(2016年4期)2016-05-03 一起離奇的宅基地糾紛中國老區(qū)建設(shè)(2016年11期)2016-02-28
■李含琳 滕海峰
加強(qiáng)易地扶貧遷出區(qū)荒蕪?fù)恋氐恼蝿菰诒匦?/p>
■李含琳 滕海峰
易地搬遷扶貧是我國精準(zhǔn)扶貧工作中的重要政策之一。在實(shí)際工作中，大部分地方遵循“搬得出、穩(wěn)得住、能致富”的指導(dǎo)方針，普遍重視遷入?yún)^(qū)和遷出區(qū)的建設(shè)問題，但是，也有部分地方只關(guān)心遷入?yún)^(qū)的建設(shè)而忽視遷出區(qū)的再建設(shè)問題，使得許多搬遷區(qū)域出現(xiàn)大面積的荒蕪耕地、廢棄宅基地、荒蕪集體用地等。從盤活廢棄土地資源、保護(hù)生態(tài)環(huán)境和開發(fā)利用的長久之計(jì)考慮，易地搬遷扶貧既要向前看（遷入?yún)^(qū)建設(shè)），也要往后看（遷出區(qū)的建設(shè)），扎實(shí)做好遷出區(qū)國土資源的綜合開發(fā)和利用工作。
眾所周知，在我國目前的精準(zhǔn)扶貧工作中，國家將“易地搬遷扶貧”作為重要舉措之一，在西部貧困片區(qū)甚至作為主要的扶貧手段，實(shí)施了多年。根據(jù)有關(guān)方面的統(tǒng)計(jì)，全國從2001到2016年，全國已累計(jì)實(shí)施農(nóng)村貧困人口搬遷扶貧1400萬人以上，其中，屬于國家搬遷項(xiàng)目的有930萬人，占66.43%，屬于地方政府搬遷項(xiàng)目的有790萬人，占33.%。實(shí)踐證明，易地搬遷扶貧已經(jīng)和正在發(fā)揮著積極的作用。但是，根據(jù)調(diào)查，目前我國各地實(shí)施的易地扶貧搬遷工作中，大部分地方比較重視“搬得出、穩(wěn)得住、能致富”；對(duì)于遷出區(qū)的再建設(shè)問題不重視，因此，在許多易地搬遷扶貧集中區(qū)域，出現(xiàn)大面積的荒蕪耕地、廢棄宅基地、荒蕪集體用地等，甚至在一些地方還出現(xiàn)大面積的土地鹽堿化、荒漠化和沙漠化的情況。因此，既要做好“向前看”，認(rèn)真做好遷入?yún)^(qū)的相關(guān)建設(shè)工作；從盤活廢棄土地資源、保護(hù)生態(tài)環(huán)境和開發(fā)利用的長久之計(jì)考慮，也要“往后看”，扎實(shí)做好遷出區(qū)國土資源的綜合開發(fā)和利用工作。
文獻(xiàn)梳理
易地搬遷扶貧是扶貧攻堅(jiān)決勝階段的重要模式，既要關(guān)注異地扶貧搬遷和安置區(qū)的建設(shè)問題，也要關(guān)注遷出區(qū)的土地利用與發(fā)展問題。相對(duì)于異地搬遷扶貧的思路、方式、模式以及安置區(qū)建設(shè)的研究來說，當(dāng)前關(guān)于易地扶貧遷出區(qū)域的相關(guān)研究成果較少。這方面的主要研究主題和觀點(diǎn)包括：一是注重貧困地區(qū)人口、資源、環(huán)境與經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展，強(qiáng)調(diào)推進(jìn)移民遷出區(qū)生態(tài)環(huán)境的綜合治理（張茂林，1996）；二是探討生態(tài)移民對(duì)遷出區(qū)生態(tài)保護(hù)的意義（吐爾遜·哈斯木等，2008）；三是探討環(huán)境移民遷出區(qū)的植物多樣性問題（陳志輝等，2008）；四是探討遷出區(qū)的移民效應(yīng)和可持續(xù)性問題（于一尊等，2009）。但總體而言，以“易地扶貧遷出區(qū)的土地整治”為主題的研究成果更少。因此，梳理和研究易地扶貧遷出區(qū)土地整治的意義與思路具有一定的理論與實(shí)踐價(jià)值。
發(fā)展形勢
近年來，隨著城鎮(zhèn)化和易地扶貧搬遷工作的推進(jìn)，城鄉(xiāng)之間、村村之間持續(xù)的人口流動(dòng)和移民所導(dǎo)致的“空心村”、土地荒蕪和舊宅基地荒蕪問題日益突出，尤其是在深山、石山、高寒、荒漠化、地方病多發(fā)等易地扶貧的集中搬遷區(qū)域，這類問題更為突出。
1.全國形勢。從2001年開始，國家發(fā)展改革委安排專項(xiàng)資金，在全國范圍內(nèi)陸續(xù)組織開展了易地扶貧搬遷工程。截至2015年底，已累計(jì)搬遷貧困人口680多萬人。一些地方也根據(jù)本地實(shí)際，統(tǒng)籌中央財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金、扶貧移民、生態(tài)移民、避災(zāi)搬遷等資金實(shí)施了搬遷工程。在中央和地方的共同努力下，全國已累計(jì)搬遷1200萬人以上，涉及退耕還林、退宅還田或荒蕪?fù)恋丶s有3000萬畝。
2.未來空間。截至2015年底，全國仍有5575萬農(nóng)村貧困人口，特別是還有約1000萬生活在深山區(qū)、石山區(qū)、高寒山區(qū)等“一方水土養(yǎng)不起一方人”地方的貧困人口，生存條件惡劣，生態(tài)環(huán)境脆弱。根據(jù)《全國“十三五”易地扶貧搬遷規(guī)劃》，“十三五”期間，將對(duì)全國22個(gè)省（區(qū)、市）約1400個(gè)縣（市、區(qū)）981萬建檔立卡貧困人口實(shí)施易地扶貧搬遷，同時(shí)，各地計(jì)劃同步搬遷約647萬人，大概將涉及耕地約2500萬畝、宅基地約260萬畝。
3.國家政策。我國已出臺(tái)了關(guān)于土地整治的相關(guān)政策和法規(guī)，如《中共中央、國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)土地管理切實(shí)保護(hù)耕地的通知》（中發(fā)[1997]11
問題梳理
目前關(guān)于易地扶貧遷出區(qū)土地資源利用方式，既有植被恢復(fù)、生態(tài)治理、標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)等方式，但也存在很大程度的荒蕪現(xiàn)象。梳理遷出區(qū)荒蕪?fù)恋卣沃写嬖诘膯栴}及其成因，對(duì)于進(jìn)一步盤活和有效利用這些荒蕪?fù)恋刭Y源，具有重要意義。
1.存在問題。這涉及到多個(gè)層次、多個(gè)方面的問題。主要的現(xiàn)實(shí)問題有：一是自發(fā)移民和政策移民的人口多、面積廣、時(shí)限長，導(dǎo)致對(duì)實(shí)際移民的數(shù)量與分布及其承包地和宅基的使用情況難以做到動(dòng)態(tài)監(jiān)測和適時(shí)統(tǒng)計(jì)，特別是對(duì)遷出區(qū)的土地現(xiàn)狀的了解不夠全面、不夠精準(zhǔn)；二是缺乏涵蓋城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地整治規(guī)劃和生態(tài)空間治理規(guī)劃；三是土地整治與易地搬遷尚未很好銜接。四是省和省以下各級(jí)政府財(cái)力不足，政策執(zhí)行力度不夠，核心是資金支持不到位等，沒有力量考慮整治問題。
2.問題成因。之所以形成這種局面原因很多。一是國家的政策導(dǎo)向有偏向，目前的政策比較重視遷入?yún)^(qū)的建設(shè)和評(píng)價(jià)，而忽視遷出區(qū)的建設(shè)和評(píng)價(jià)；二是大部分農(nóng)村基層，特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村委會(huì)對(duì)于這方面土地的整治沒有規(guī)劃、沒有考慮、沒有措施；三是對(duì)于廢棄舊宅基地的權(quán)屬還難以從國家政策的角度進(jìn)行明確，大多數(shù)廢棄宅基地、耕地成為誰也不管的土地；四是相當(dāng)部分遷出區(qū)屬于“生態(tài)紅線”范圍，農(nóng)戶遷走后的這些區(qū)域到底應(yīng)該由誰來管護(hù)，目前還沒有相關(guān)完整的“生態(tài)紅線”政策給予解釋和解決。
3.重要意義。進(jìn)一步推進(jìn)遷出區(qū)荒蕪?fù)恋卣尉哂兄匾饬x，主要有：一是實(shí)際了解遷出區(qū)土地使用現(xiàn)狀；二是通過土地整治建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田，補(bǔ)充耕地，發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)；三是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)與農(nóng)號(hào)）、《土地管理法》（1999）、《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十一個(gè)五年規(guī)劃的建議》（2006）、《中共中央關(guān)于國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃的建議》（2015）等。2016年12月，《國務(wù)院關(guān)于全國土地整治規(guī)劃（2016—2020年）的批復(fù)》中明確提出，“大力推進(jìn)城鄉(xiāng)散亂、閑置、低效建設(shè)用地整理”，“大力推進(jìn)貧困地區(qū)土地綜合整治”；“大力推進(jìn)廢棄、退化、污染、損毀土地的治理、改良和修復(fù)”。民增收結(jié)合，促進(jìn)脫貧攻堅(jiān)工作；四是廢棄或騰退宅基地整治與城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤，優(yōu)化城鄉(xiāng)格局和新農(nóng)村建設(shè)；五是宅基地復(fù)耕或生態(tài)恢復(fù)，強(qiáng)化生態(tài)空間治理；六是土地整治與設(shè)施配套結(jié)合，改善人居環(huán)境。
實(shí)踐做法
在易地扶貧遷出區(qū)土地整治過程中，陜西省、甘肅省、寧夏回族自治區(qū)做法非常典型，經(jīng)驗(yàn)值得總結(jié)推廣。
1.陜西。陜南移民搬遷共設(shè)置扶貧搬遷、地質(zhì)災(zāi)害搬遷、洪澇災(zāi)害搬遷、生態(tài)搬遷和工程搬遷五類搬遷對(duì)象。群眾搬遷后，舊宅基按照“宜耕則耕、宜建則建、宜林則林”原則，復(fù)墾用于城鄉(xiāng)增減掛鉤及植樹造林，5年共復(fù)耕舊宅基4萬多畝。
2.甘肅。在異地搬遷的同時(shí)，提出土地整治和生態(tài)修復(fù)等建設(shè)任務(wù)?！笆濉逼陂g，搬遷全省71個(gè)縣市區(qū)的12.72萬戶63.48萬貧困群眾，遷出區(qū)生態(tài)恢復(fù)7.51萬畝，調(diào)整和開發(fā)基本口糧田26.76萬畝。
3.寧夏。2013年制定和實(shí)施《寧夏生態(tài)移民遷出區(qū)生態(tài)修復(fù)工程規(guī)劃》和《關(guān)于加強(qiáng)生態(tài)移民遷出區(qū)生態(tài)修復(fù)的意見》?！笆濉逼陂g，移民遷出后，將原有土地收歸國有，針對(duì)不同土地類型，因地制宜、分類指導(dǎo)、封造管結(jié)合，以自然修復(fù)為主，重點(diǎn)對(duì)遷出區(qū)17萬畝的宅基地房屋院落等拆除后恢復(fù)為農(nóng)用地，用于生態(tài)建設(shè)。移民遷出區(qū)共完成生態(tài)恢復(fù)230.1萬畝。
4.經(jīng)驗(yàn)啟示。陜甘寧三省對(duì)于異地扶貧遷出區(qū)土地整治主要是按照土地類型進(jìn)行的，主要有荒蕪耕地的整治、廢棄宅基地的整治、荒漠化土地的整治以及其他類型土地整治，包括集體建設(shè)用地、集體林地，權(quán)利不清的土地等?？傮w而言，陜甘寧三省區(qū)的遷出區(qū)的土地整治，具體是按照“宜耕則耕、宜建則建、宜林則林”原則，依據(jù)當(dāng)?shù)氐膶?shí)際資源、條件、環(huán)境等進(jìn)行分類指導(dǎo)，區(qū)別治理。
對(duì)策建議
1.現(xiàn)狀調(diào)查。即強(qiáng)調(diào)易地移民扶貧遷出區(qū)土地現(xiàn)狀調(diào)查。主要是解決解決易地扶貧遷出區(qū)的“土地利用現(xiàn)狀是什么、整治潛力有多大”的問題，這是進(jìn)行遷出區(qū)土地整治的前提和基礎(chǔ)。（1）科學(xué)調(diào)查。通過高分辨率遙感影像的應(yīng)用與實(shí)地調(diào)研的有機(jī)結(jié)合來獲取和認(rèn)知村莊尺度土地利用現(xiàn)狀及其問題。（2）科學(xué)評(píng)價(jià)。在實(shí)地調(diào)研基礎(chǔ)上，確定易地扶貧遷出區(qū)用地的可整理類型，計(jì)算荒蕪?fù)恋乜蛇M(jìn)行整治的理論與現(xiàn)實(shí)潛力。
2.統(tǒng)籌規(guī)劃。強(qiáng)調(diào)易地移民扶貧遷出區(qū)土地綜合整治規(guī)劃的戰(zhàn)略性、科學(xué)性、綜合性和可操作性，這是盤活遷出區(qū)土地資源、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)用地及區(qū)域發(fā)展要素的關(guān)鍵環(huán)節(jié)和重要抓手。需要注意以下幾點(diǎn)：一是以黨中央提出的“加大貧困地區(qū)土地整治支持力度”為依據(jù)，圍繞脫貧目標(biāo)和土地整治目標(biāo)，研究易地扶貧遷出區(qū)域的土地整治問題；二是將土地整治與國家農(nóng)村土地制度改革結(jié)合起來；三是將土地整治模式與各類易地扶貧遷出區(qū)土地整治的實(shí)際工作結(jié)合起來；四是根據(jù)土地現(xiàn)狀調(diào)查和土地整治潛力評(píng)價(jià)結(jié)果，對(duì)易地移民扶貧遷出區(qū)土地整治進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃；五是將遷出區(qū)宅基地復(fù)墾與新增城鎮(zhèn)建設(shè)用地掛鉤。
3.政策支持。鑒于易地扶貧遷出區(qū)土地整治的重要意義，貧困地區(qū)國土整治與精準(zhǔn)扶貧需要同步推進(jìn)，建議中央政府應(yīng)該把易地扶貧遷出區(qū)的土地整治確定為國家戰(zhàn)略，并對(duì)西部貧困人口集中區(qū)、特別是易地移民遷出集中區(qū)的土地整治和扶貧開發(fā)出臺(tái)適宜的扶持政策。從政府戰(zhàn)略和政策的決策角度，制定和完善有關(guān)國土資源、集體房產(chǎn)、集體用地、農(nóng)戶房產(chǎn)、農(nóng)民宅基地等方面的再開發(fā)利用政策，總的目標(biāo)應(yīng)該是所有資源能夠得到充分的有效利用。同時(shí)，根據(jù)遷出區(qū)農(nóng)村的長遠(yuǎn)發(fā)展需要，在土地資源普查、發(fā)展規(guī)劃先行、梯田改造升級(jí)、宅基地整治利用、生態(tài)修復(fù)保護(hù)、融資渠道創(chuàng)新等方面進(jìn)行創(chuàng)新。
4.制度創(chuàng)新。根據(jù)2015年11月2日中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《深化農(nóng)村改革綜合性實(shí)施方案》，提出“按照有關(guān)法律法規(guī)，完善和拓展城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤、‘地票’等試點(diǎn)，推動(dòng)利用城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策支持易地扶貧搬遷。”借鑒和拓展重慶“地票”制度，以易地扶貧遷出區(qū)宅基地復(fù)墾、荒蕪?fù)恋卣螢榛A(chǔ)，建立偏遠(yuǎn)農(nóng)村土地交易平臺(tái)，開展土地實(shí)物交易和指標(biāo)交易（地票交易），通過統(tǒng)一有形的土地市場、以公開規(guī)范的方式轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)，從而統(tǒng)籌構(gòu)建遷出區(qū)建設(shè)用地退出與新增建設(shè)用地之間的銜接機(jī)制。以此作為盤活易地扶貧遷出區(qū)農(nóng)村土地資源、統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展要素、優(yōu)化國土空間開發(fā)格局的重要抓手。（李含琳，中共甘肅省委黨校智庫首席專家、經(jīng)濟(jì)學(xué)教授；滕海峰，中共甘肅省委黨校經(jīng)濟(jì)學(xué)教研部副主任，副教授。）
（編輯：王駿杰）
猜你喜歡
中國農(nóng)業(yè)信息(2022年3期)2022-09-21
今日農(nóng)業(yè)(2021年2期)2021-03-19
今日農(nóng)業(yè)(2020年20期)2020-12-15
當(dāng)代陜西(2020年16期)2020-09-11
新農(nóng)業(yè)(2017年22期)2018-01-03
自然資源情報(bào)(2017年1期)2017-11-26
中國工程咨詢(2017年8期)2017-01-31
農(nóng)家書屋(2016年11期)2016-12-23
婦女生活(2016年4期)2016-05-03
中國老區(qū)建設(shè)(2016年11期)2016-02-28
