蔣連華施潤華

（1.上海市社會主義學院，上海200237；2.上海大學，上海200444）

社區(qū)治理創(chuàng)新與新的社會階層人士的組織引導研究

蔣連華1施潤華2

（1.上海市社會主義學院，上海200237；2.上海大學，上海200444）

本文以城市社區(qū) （小區(qū)）治理創(chuàng)新為視角，以把新的社會階層人士組織起來為研究維度，以問卷抽樣調(diào)查和訪談調(diào)研為樣本，分析如何在社區(qū)治理創(chuàng)新中把新的社會階層人士組織起來；指出新的社會階層人士具有較強的社區(qū)認同感和歸屬感，是社區(qū)治理中具有潛在公共精神的群體，但目前把新的社會階層人士納入社區(qū)治理制度化平臺的組織機制還有待加強；提出要在創(chuàng)新社區(qū)治理理念、治理機制和治理平臺中把新的社會階層人士組織起來。

社區(qū)治理創(chuàng)新；新的社會階層人士；組織起來

當下的中國正經(jīng)歷著深刻的轉(zhuǎn)型，所有制形式更加多樣化、社會階層更加多樣化和思想觀念更加多樣化是其顯著特征之一。面對這種發(fā)展狀況，在國家 “五位一體”的總體布局中，社會建設的核心問題就是建設社會，即如何提高社會組織化程度，讓國家的公民有效組織起來，使他們無論是在法律框架下，還是在鄉(xiāng)規(guī)民約中，都能有序表達和行使自己的權利。從統(tǒng)戰(zhàn)工作的角度看，就是如何把由私營企業(yè)和外資企業(yè)的管理技術人員、中介組織和社會組織從業(yè)人員、自由職業(yè)人員、新媒體從業(yè)人員組成的新的社會階層人士組織起來，團結(jié)引導他們做合格的中國特色社會主義建設者。

據(jù)不完全統(tǒng)計，全國有新的社會階層人士約7200萬人。據(jù)上海市委統(tǒng)戰(zhàn)部剛完成的一項調(diào)研，按大專及以上文化程度口徑統(tǒng)計的數(shù)據(jù)顯示：上海新的社會階層人士有365萬人，總體以中青年人士為主，年齡段主要集中在36-45歲之間；受教育程度總體較高，特別是私營企業(yè)和外資企業(yè)的管理技術人員，95%具有本科及以上學歷，即使是受教育程度相對較低的社會組織從業(yè)人員，大學?？埔陨蠈W歷也占52.9%；收入普遍較高，私營企業(yè)和外資企業(yè)的管理技術人員中有60%的人年收入超過20萬，自由職業(yè)人員2015年的平均年收入測算是16.4萬，為同期上海市平均工資的2.3倍；從分布情況看，主要集中于新技術、新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)、新模式這 “四新”經(jīng)濟行業(yè)和領域，匯聚在商務樓宇、產(chǎn)業(yè)園區(qū)和基層社區(qū)。近年來，上海抓住新的社會階層人士主要匯聚在商務樓宇、產(chǎn)業(yè)園區(qū)和基層社區(qū)的特點，在如何把新的社會階層人士組織起來方面進行了有益的探索，例如 “海燕博客”的實踐，就是最早探索如何把商務樓宇里的新的社會階層人士組織起來，而自身發(fā)展成為一個樞紐性社會組織的鮮活案例；又如 “白領驛家” “金領驛站”的實踐，就是依托區(qū)域化黨建，把樓宇、園區(qū)和社區(qū)里的新的社會階層人士組織起來的有益探索。當前，上海各街鎮(zhèn)社區(qū)正在貫徹落實市委一號課題“創(chuàng)新社會治理，加強基層建設”提出的三個改革目標：一是以深化街、鎮(zhèn)體制改革為著力點，推動基層政府向下負責，形成快速呼應群眾訴求的新型治理導向；二是以系統(tǒng)制度創(chuàng)新和適度賦權為切入點，從深層次上激發(fā)社會活力，推進政府治理與社會自我協(xié)調(diào)有機銜接；三是以 “精細化”和 “專業(yè)化”為抓手，構建能夠面對社會的多元化和流動性，從而提供精準有效服務與管理的模式。這三個改革方向，就是要使政府、社會、市場各類主體的行為策略和互動機制，在社會治理的基礎空間 “社區(qū)”能夠不斷適應社會多元化發(fā)展的要求并保持“優(yōu)化”。這就在社會建設層面，提出了如何使社區(qū)治理創(chuàng)新的過程成為社會組織化過程的命題。這對于統(tǒng)戰(zhàn)工作而言，就是如何在社區(qū)治理創(chuàng)新中把新的社會階層人士組織起來的命題。

為此，本文以城市社區(qū) （小區(qū)）治理創(chuàng)新為視角，以把新的社會階層人士組織起來為研究維度，以對本市中心城區(qū)KJ街道、SMEL街道和來自本市有關街鎮(zhèn)近40名統(tǒng)戰(zhàn)社工班學員的問卷抽樣調(diào)查和訪談調(diào)研為樣本，分析如何在社區(qū)治理創(chuàng)新中把新的社會階層人士組織起來。

一、受訪人員及有關新的社會階層人士的基本情況

本次課題組調(diào)查共發(fā)放問卷300份，收回254份，回收率為84.7%，有效率為84.7%。受訪人員基本情況，依據(jù)課題組調(diào)查數(shù)據(jù)顯示：

（1）職業(yè)身份。國家機關、黨群組織、企事業(yè)單位人員有162人，占總體的74%①。新的社會階層人士中有3類人員進入到我們的調(diào)查范圍中，其中私營企業(yè)、外資企業(yè)的管理人員和技術人員有35人，占16%；中介組織從業(yè)人員2人，占1%；自由職業(yè)人員有9人，占4%，三者累計占比21%（見圖1）。從他們的具體工作內(nèi)容來看，包括了公司CEO、總經(jīng)理、部門主管、財務、法律服務、律師、社工、行政管理、網(wǎng)店店主等。

（2）性別結(jié)構。受訪者中，男性有94人，女性160人。新的社會階層人士里，男性有21人，女性25人。

圖1 受訪者職業(yè)身份

（3）年齡結(jié)構。受訪者平均年齡為48.3歲，最小年齡24歲，最大年齡為80歲，標準差為14.8。新的社會階層人士平均年齡為40.7歲。

（4）民族身份。漢族人士213人，少數(shù)民族人士40人。新的社會階層人士里，漢族人士38人，少數(shù)民族人士8人。

（5）教育程度。初中及以下39人，高中技校42人，大專、本科129人，研究生42人。新的社會階層人士里，初中及以下3人，高中技校4人，大專、本科31人，研究生7人。

（6）政治面貌。受訪者中129人是群眾，74人為中共黨員，還有45人為民主黨派人士。新的社會階層人士里，群眾25人，中共黨員8人，民主黨派13人。

（7）宗教信仰。受訪者中，沒有宗教信仰者208人；有宗教信仰者中，佛教19人，伊斯蘭教8人，基督教3人，道教2人。新的社會階層人士里，沒有宗教信仰者38人；有宗教信仰者中，佛教3人，伊斯蘭教2人，基督教2人，道教1人。

（8）收入狀況。國家機關、黨群組織、企事業(yè)單位人員，農(nóng)林牧漁水利業(yè)生產(chǎn)人員包括工資、補貼、獎金等每月所得工作收入平均為5000-5999元。私營企業(yè)、外資企業(yè)的管理人員和技術人員的每月平均收入為8000-9999元。中介組織服務人員則為2000-2999元，這一方面與樣本量較小有關，另一方面與接受調(diào)查的人員主要為基層服務人員 （不擔任任何管理職務）有關。自由職業(yè)人員平均收入為8000-9999元?？傮w上新的社會階層人士平均收入在8000-9999元之間。

從以上樣本構成的基本情況看，在社區(qū)治理的多元主體中，傳統(tǒng)職業(yè)身份的人群占多數(shù)，新的社會階層人士雖然不占多數(shù)，但從平均年齡、教育程度、政治面貌、收入狀況看，基本與上海新的社會階層人士的總體特征是一致的，這就為本研究的代表性提供了相對具有說服力的客觀依據(jù)。

二、從調(diào)查樣本和訪談看上海社區(qū)治理與新的社會階層人士的組織化狀況

如果從社會建設的理論意義上講社會治理，強調(diào)社會公共理性②的建構應是社會建設的價值取向，那么，提高社會組織化程度作為社會建設的核心也應圍繞著建構社會公共理性來展開。因而，社區(qū)治理的過程也應是在整合 （組織）各方資源參與社區(qū)公共事務的進程中培育社區(qū)成員公共精神、建立社區(qū)公共秩序和運作機制的過程。在當代中國的社會政治背景下，上海社區(qū)治理與新的社會階層人士的組織化狀況又如何呢？課題組調(diào)查顯示：

（一）社區(qū)治理存在的主要問題與分析

1.行政一體化的社區(qū)體制和全能型的居委會組織功能有待改變

當問到 “遇到問題需要反映時”，受訪者中有8成以上的人都會選擇直接向居委會反映，相比較，通過自治組織 （如業(yè)委會）反映問題的比例明顯偏低 （見表1）。當問及居委會過去一年所承擔的社區(qū)事務時，大部分集中在維持社區(qū)秩序、解決鄰里糾紛、協(xié)調(diào)鄰里關系上，向政府部門表達社區(qū)居民公共利益訴求方面的治理事務卻較少?？梢?，現(xiàn)行的居委會組織功能更多體現(xiàn)為行政管理、公共服務和居民自治的重疊交叉。就日常工作而言，主要忙于承擔大量來自街道和上級機構交辦的行政任務，正所謂 “上面千條線，下面一根針”，與其說它是基層群眾性自治組織，不如說是街道的派出機構。以上情況說明目前社區(qū)治理結(jié)構主要還是自上而下的行政一體化結(jié)構，自下而上的自治邏輯還沒形成，離黨委領導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與治理結(jié)構的改革目標還有很大的差距。

表1 遇到問題的反映方式

2.有效組織各方資源為基層社區(qū) （居民小區(qū)）提供公共產(chǎn)品的治理機制有待形成

課題組問卷調(diào)查顯示：有57.43%的人不知道自己的社區(qū)是否有網(wǎng)上論壇或小區(qū)業(yè)主群；有52.23%的人不知道自己的社區(qū)是否制定了自治性協(xié)議 （如業(yè)主公約）；有59.92%的人不知道自己所在的社區(qū)是否成立了業(yè)主委員會；有52.61%的人不知道所在社區(qū)是否有公共議事平臺?？梢?，超過半數(shù)以上的社區(qū)居民并不關心本社區(qū)公共事務。這說明基層社區(qū) （居民小區(qū)）缺乏吸引大多數(shù)社區(qū)居民參與社區(qū)治理的有效公共產(chǎn)品供給。同時，在訪談中，也反映出兩方面的問題。一方面，對于多數(shù)社區(qū)居民而言，他們認為社區(qū)提供的大多是沒有以社區(qū)居民需求為導向的 “公共產(chǎn)品”，認為參與或不參與與自己關系不大，事實上，在現(xiàn)有制度框架下，大多數(shù)居民可以從其他渠道獲得更好的資源，自然就沒有參與社區(qū)治理的動力；對于有資源、有愿望參與社區(qū)治理的居民和團體來說，他們認為社區(qū)缺乏有效參與的渠道平臺和激勵機制。另一方面，現(xiàn)在講多元主體共同參與社區(qū)治理，但從當下社區(qū)治理的實際看，主要還是靠政府的資源在運行，政府才是主體。而參與社區(qū)治理的居民主要還是一部分資源有限或沒有資源的退休居民，他們中大多數(shù)參與的動力是希望分享資源而不是提供資源，要讓他們成為治理主體是很困難的。因而，社區(qū)治理的關鍵在于如何形成有效組織各方資源為基層社區(qū) （居民小區(qū)）提供公共產(chǎn)品的治理機制，從目前情況看，還缺乏有效的組織機制。

3.社區(qū)治理方式有待改進

在當下基層社區(qū) （居民小區(qū)）治理中，僅從社區(qū)公共事務信息的發(fā)布看，居委會是社區(qū)公共事務信息發(fā)布的主體。課題組把發(fā)布社區(qū)公共事務信息的渠道，分為社區(qū)宣傳欄、社區(qū)網(wǎng)站、社區(qū)虛擬平臺、社區(qū)廣播、電話或上門通知等形式，調(diào)查結(jié)果顯示：社區(qū)宣傳欄、電話、上門通知被認為是居委會使用最多的三種方式。認為居委會很少使用社區(qū)網(wǎng)站、社區(qū)虛擬平臺的人群主要是新的社會階層人士。這說明作為新時期發(fā)布公共事務信息重要平臺的社區(qū)網(wǎng)站和社區(qū)虛擬平臺，在社區(qū)治理中的作用沒有得到有效的發(fā)揮。同時，也說明新的社會階層人士的社會參與方式已經(jīng)發(fā)生變化，要與他們說上話、接上線，得用他們聽得懂、易接受的方式，否則，何談組織起來。

（二）社區(qū)治理中新的社會階層人士的組織化狀況

1.新的社會階層人士具有較強的社區(qū)認同感和歸屬感

（1）通過對 “社區(qū)”概念的詢問，來了解新的社會階層人士是如何看待社區(qū)事務與自身利益的關聯(lián)性。當問到您對 “社區(qū)”概念的理解時，有30.42%的人認為社區(qū)是自己居住的街道辦事處轄區(qū)；有30%的人認為是自己居住的居委會的轄區(qū)；有24.17%的人認為是自己居住的小區(qū)。還有一小部分人認為是從自己住宅開始步行15分鐘的范圍和一個以上的街道?？梢姡谛碌纳鐣A層人士看來，社區(qū)就是自己居住的小區(qū)和與自己居住環(huán)境緊密相關的街區(qū)。這說明新的社會階層人士有社區(qū)與自身利益緊密相關的潛在認知。

（2）通過設置 “您覺得您能較好地認識到目前小區(qū)存在哪些重大問題嗎；您認為您有資格和能力參與小區(qū)事務的決定嗎；您認為住在這里的人們愿意相互幫忙嗎；您可以信任住在這個社區(qū)里面的人嗎”四個感知題，來綜合衡量被訪者的社區(qū)參與和社區(qū)認同程度，并使用李克特量表的形式分析，分值越大，表明社區(qū)參與和認同的主觀欲望越強烈。結(jié)果顯示：新的社會階層人士的綜合評分為3.66，高于其他兩個群體的3.32和3.18。并且在對社區(qū)總體歸屬感的綜合評分中，新的社會階層人士的平均評分 （7.4）也略高于體制內(nèi)人員的評分 （6.8）。這表明新的社會階層人士具有較強的社區(qū)歸屬感和認同感，也為社區(qū)能夠把新的社會階層人士組織起來奠定了基礎。

2.新的社會階層人士是社區(qū)治理中最具有潛在公共精神的群體

為了考察小區(qū)居民和社區(qū)自治組織是否有參與社區(qū)公共性議題的可能性，課題組假設原來規(guī)劃離小區(qū)最近的地鐵站要突然取消，分別詢問了受訪者“您認為小區(qū)居民以及社區(qū)組織和團體會有多少可能性團結(jié)起來去爭取保留該地鐵站”。結(jié)果顯示：對于小區(qū)居民團結(jié)爭取的可能性，新的社會階層人士中有48.89%和31.11%的人認為 “有可能”和“非常有可能”，是所有被訪人群中認為可能性最高的群體 （見表2）；對于社區(qū)自治組織和團體團結(jié)爭取的可能性，新的社會階層人士中，有高達68.89%的人認為社區(qū)組織和團體 “有可能”和“非常有可能”參與團結(jié)爭取活動，也是所有被訪人群中認為可能性最高的群體 （見表3）。同時，課題組在調(diào)研中也了解到，新的社會階層人士大多有過參與社會公益活動的經(jīng)歷。從公共理性建構的角度，可以說，新的社會階層人士是基層社區(qū)中最具有潛在公共精神的一個群體，這也是在社區(qū)治理中能夠把這一群體組織起來的重要思想基礎。問題的關鍵在于如何激發(fā)新的社會階層人士的公共精神。

表2 小區(qū)居民團結(jié)起來爭取保留地鐵站的可能性

表3 社區(qū)組織和團體團結(jié)起來爭取保留地鐵站的可能性

3.把新的社會階層人士納入社區(qū)治理制度化平臺的組織機制有待加強

（1）社區(qū)委員會、街道辦事處等政府機構組建的各類顧問委員會，人大，政協(xié)等組織機構中沒有新的社會階層人士任職的身影 （見表4）。

表4 三類群體的社區(qū)角色

（2）新的社會階層人士對居委會選舉換屆和小區(qū)業(yè)主會議以及向居委會、業(yè)委會、物業(yè)提意見建議等自主性較強活動的參與度較高，但其他需要通過推薦或選舉才能參與的制度化平臺的活動，如居民代表大會，社區(qū)議事會、理事會、懇談會，三會（聽證會、協(xié)調(diào)會、民主評議會）和人大代表、政協(xié)委員下基層活動等，卻較少有新的社會階層人士的身影。這表明把新的社會階層人士納入社區(qū)治理制度化平臺的組織機制有待加強。

三、在社區(qū)治理創(chuàng)新中把新的社會階層人士組織起來的意見建議

綜合以上社區(qū)治理與新的社會階層人士的組織化狀況，提出以下意見建議：

（一）在創(chuàng)新社區(qū)治理理念中把新的社會階層人士組織起來

創(chuàng)新社區(qū)治理理念，從社會建設層面講，就是要促進社區(qū)治理理念從 “政府本位”向 “社會本位”的轉(zhuǎn)變，把維護社會公共利益作為社區(qū)治理的出發(fā)點和落腳點。

建議：

（1）政府作為社區(qū)治理的主導者，要相信社會，培育社會，帶頭推進治理理念的轉(zhuǎn)變，積極培育具有協(xié)同合作公共精神的社區(qū)治理主體。新的社會階層人士作為具有較強社區(qū)認同感和歸屬感與潛在公共精神的一個群體，可以培育成滿足公共服務和社會需求的有力主體。

（2）在社區(qū)治理理念創(chuàng)新中，要樹立法治思維，依法建設社會，依法治理社區(qū)。應制定相關配套政策，明確新的社會階層人士參與社區(qū)治理的程序、政策以及社會保障通道，切實增強其與社區(qū)利益的相關度，為促進新的社會階層人士走出私人領域，參與到社區(qū)治理和協(xié)同發(fā)展中來，提供法治保障。

（二）在創(chuàng)新社區(qū)治理機制中把新的社會階層人士組織起來

目前，我國城市社區(qū)主要是 “街道—居委會”體制，要在形成 “黨委領導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障”［1］的社會管理體制中把新的社會階層人士組織起來，需創(chuàng)新社區(qū)治理機制。建議：

（1）促進社區(qū)治理由行政一體化結(jié)構向政府、市場、社會等多元治理結(jié)構轉(zhuǎn)變，構建自上而下與自下而上協(xié)同共治的治理秩序和治理格局。政府可以在培育自下而上的自治邏輯中，通過引導新的社會階層人士設置社區(qū)自治議題、購買社區(qū)自治項目、鼓勵設立社區(qū)自治組織和社區(qū)公共服務基金等形式，來激發(fā)新的社會階層人士服務國家、服務社會、服務群眾、服務行業(yè)、服務社區(qū)發(fā)展的積極性。

（2）推進居委會組織功能轉(zhuǎn)型和機制創(chuàng)新，增強新的社會階層人士參與社區(qū)事務的吸引力。一是推進居委會組織功能轉(zhuǎn)型。上級政府應減少居委會承接公共管制和公共服務的事項，使居委會把精力放在對社區(qū)自治組織和平臺的引導、宣傳和發(fā)揮作用上，從而增強社區(qū)自治組織在社區(qū)居民中的知曉度和參與社區(qū)治理的主體意識；改進和完善居委會發(fā)布社區(qū)公共事務和決策信息的方式，通過 “互聯(lián)網(wǎng)+”的形式，整合更多的利益主體有序參與社區(qū)治理。二是創(chuàng)新居委會運作機制。厘清居委會與社區(qū)衛(wèi)生服務中心、社區(qū)事務受理中心、社區(qū)文化服務中心等各有關部門的職權，形成協(xié)而不同、分工合作的共治機制，提升社區(qū)治理效能，使居委會在發(fā)揮黨和政府與社區(qū)居民和自治組織橋梁紐帶作用中，不斷增強對新的社會階層人士參與社區(qū)事務的吸引力和組織力。

（三）在創(chuàng)新社區(qū)治理平臺中把新的社會階層人士組織起來

要把游離于傳統(tǒng)社區(qū)治理平臺的新的社會階層人士組織起來，除了要增強傳統(tǒng)治理平臺的吸引力外，建立新的組織平臺也是把這一群體組織起來的重要方式。建議：

（1）當前正值上海貫徹落實市委一號課題和街鎮(zhèn)組織機構調(diào)整之際，可依托社區(qū)人力資源辦公室的建立和職能調(diào)整，把包括新的社會階層人士在內(nèi)的基層各類統(tǒng)戰(zhàn)成員納入社區(qū)人力資源辦公室的管理范圍，有計劃有步驟地定期組織開展有關交流學習和實踐活動，為新的社會階層人士脫穎而出提供組織保障。

（2）打造新平臺?！耙渣h建為引領，持續(xù)推進創(chuàng)新社會治理、加強基層建設各項工作，一切要從基層實際出發(fā)。”［2］可以社區(qū)黨建服務中心和黨建（群團）服務站建設為抓手，把社區(qū)黨建服務中心和黨建 （群團）服務站建設成為一個以區(qū)域化黨建為引領，基層協(xié)商民主和社區(qū)共治有序發(fā)展的平臺。打造黨員之家、職工之家、青年之家、統(tǒng)戰(zhàn)之家，使之成為新的社會階層人士的價值引領平臺、服務平臺、成長平臺、合法權益維護平臺、交友聯(lián)誼平臺。

（3）完善已有制度平臺。把新的社會階層人士納入到 “兩代表一委員”下基層活動中來，打通黨和政府與新的社會階層人士溝通的基層制度化平臺。

注釋：

①總樣本254份中，有36人沒有透露職業(yè)身份。折算百分比時，按總樣本218人計算。

②公共理性作為當今政治學和公共管理學中前沿的研究領域，是指各種政治主體（包括公民、各類社團和政府組織等）以公正的理念，自由而平等的身份，在政治社會這樣一個持久存在的合作體系中，對公共事務進行充分合作，以產(chǎn)生公共的、可以預期的共治效果的能力。它是一種有限理性和漸進理性，包含公共價值，公共倫理，公共邏輯等內(nèi)涵。

［1］中國共產(chǎn)黨第十八次全國代表大會文件匯編［M］.北京：人民出版社，2012：32.

［2］韓正指出：持續(xù)推進創(chuàng)新社會治理加強基層建設［EB/OL］. （2015-06-25）.http://www.sh.xinhuanet.com/2015-06/25/c_ 134353829.htm.

（責任編輯：劉 穎）

10.3969/J.ISSN.1672-0911.2017.03.039

D614

A

1672－0911（2017）03－0039－06

2016年度上海市統(tǒng)一戰(zhàn)線理論研究會委托課題 “基層協(xié)商與社區(qū)共治”（項目編號：2016ATZ002）的研究成果。

2017-03-16

課題負責人：蔣連華 （1966-），女，上海市社會主義學院教研室主任，教授 （執(zhí)筆）。

課題組成員：施潤華 （1991-），男，上海大學社會學專業(yè)碩士研究生。