徐敏

近年來，蘇北地區(qū)城鎮(zhèn)化進程不斷加快，經濟社會發(fā)展取得明顯成效，但相比蘇南，蘇北是江蘇的欠發(fā)達地區(qū)，人口多，底子薄，全面建成小康社會的難度加大，城鎮(zhèn)化水平遠低于蘇南。只有蘇北全面建成小康社會，才能實現江蘇的全面小康。在這種形勢下，蘇北地區(qū)應遵循城鎮(zhèn)化發(fā)展的內在規(guī)律，結合實際，科學規(guī)劃，探索一條具有蘇北特色的城鎮(zhèn)化發(fā)展道路。

一、蘇北城鎮(zhèn)化發(fā)展現狀：差距相對較大，不均衡

城鎮(zhèn)化水平反映了一個地區(qū)的經濟社會發(fā)展水平。蘇北地區(qū)的城鎮(zhèn)化起步晚，真正進入穩(wěn)步發(fā)展階段是在改革開放以后。2000年以來，蘇北城市建設進入全面發(fā)展階段，但總體水平仍然低于全省平均水平，與蘇南的差距仍然較大（見表1）。

與江蘇省小康目標的要求存在一定差距。為更好地發(fā)揮指標體系的導向、激勵和監(jiān)測作用，自2003年出臺全面建設小康社會指標體系后，江蘇省于2013年正式發(fā)布《江蘇全面建成小康社會指標體系（2013年修訂，試行）》，對相關體系進行了進一步的修訂，由原來的四大類18項25個指標擴展到五大類22項36個指標，新增、強化和替換了部分指標。其中，城鎮(zhèn)化率指標就是強化了的指標。在新的小康指標體系中，對城鎮(zhèn)化率的要求為65%，從表1來看，蘇北城市無一達到。城鎮(zhèn)化水平最高的徐州市也相差了3.9個百分點，城鎮(zhèn)化水平最低的宿遷市，與全省目標要求相差9.5個百分點。因此，蘇北城鎮(zhèn)化發(fā)展與江蘇省小康目標的要求存在一定差距，未來城鎮(zhèn)化發(fā)展壓力較大。

與蘇南發(fā)達地區(qū)城鎮(zhèn)化水平差距較大。江蘇一直存在蘇北、蘇中和蘇南的差距，這種差距也反映在城鎮(zhèn)化發(fā)展水平上，如表1所示?？梢钥闯?，蘇北城鎮(zhèn)化發(fā)展基礎薄弱，與蘇南發(fā)達地區(qū)差距較大。但由于蘇北地區(qū)積極采取多項措施促進城鎮(zhèn)化水平的提高，因此，發(fā)展速度快于蘇南。當城鎮(zhèn)化水平提高到一定程度時，速度逐漸緩慢。以2010年為節(jié)點，2000-2010年間，蘇北每年城鎮(zhèn)化率增長2.13個百分點，蘇南每年城鎮(zhèn)化率增長1.1個百分點，蘇北城鎮(zhèn)化發(fā)展速度遠高于蘇南；2010-2015年，蘇北每年城鎮(zhèn)化率增長1.4個百分點，蘇南每年城鎮(zhèn)化率增長0.9個百分點，城鎮(zhèn)化發(fā)展速度明顯降低。

蘇北內部五市城鎮(zhèn)化發(fā)展不平衡。蘇北五市由于人口、經濟發(fā)展水平等原因，城鎮(zhèn)化發(fā)展不平衡。蘇北五市中，徐州市經濟發(fā)展水平最高，但由于是人口大市、農業(yè)大市、資源型城市和老工業(yè)基地，城鎮(zhèn)化水平不高，一直滯后于工業(yè)化水平。蘇北五市的城鎮(zhèn)化發(fā)展水平可以分為三個層次，一是徐州市和鹽城市，在五市中城鎮(zhèn)化發(fā)展水平較高，超過60%；二是連云港市和淮安市，城鎮(zhèn)化發(fā)展較快，2000年與徐州、鹽城兩市差距是5-7個百分點，到2015年，差距為2-3個百分點；三是宿遷市，與蘇北其他四市差距較大，與蘇北城鎮(zhèn)化發(fā)展最快的城市徐州相比，2000年宿遷相差10個百分點，2015年相差5.6個百分點。

二、蘇北城鎮(zhèn)化發(fā)展困境：發(fā)展相對落后，帶動弱

經濟發(fā)展相對落后。由于自然條件、社會歷史發(fā)展以及政策等因素的影響，蘇北地區(qū)經濟發(fā)展一直落后于蘇南、蘇中地區(qū)，產業(yè)結構不合理，工業(yè)化發(fā)展相對緩慢，導致集聚作用不強，對城鎮(zhèn)化發(fā)展的拉動作用弱。根據國際指標，在工業(yè)化中期，非農產業(yè)增加值比重達到80%以上，城鎮(zhèn)化率應超過30%；在工業(yè)化后期，非農產業(yè)增加值比重達到90%以上，城鎮(zhèn)化率應超過60%。從改革開放直到20世紀末，蘇北城鎮(zhèn)化發(fā)展一直滯后于工業(yè)化，阻礙了產業(yè)結構調整，影響經濟發(fā)展，難以形成良性循環(huán)。1981-2000年，蘇北地區(qū)GDP年均遞增9.6%，城鎮(zhèn)化水平年均遞增4.8%，城鎮(zhèn)化水平明顯低于經濟發(fā)展速度。2000年以后，蘇北發(fā)展開始發(fā)力，城鎮(zhèn)化步伐加快，與工業(yè)化發(fā)展逐步匹配。

中心城市帶動能力弱。在現代社會，城市集中了一個區(qū)域80%左右的人、財、物，城市的發(fā)展代表了一個區(qū)域的發(fā)展水平。城市越發(fā)達，輻射帶動能力越強，城鎮(zhèn)化發(fā)展水平越高。蘇北的產業(yè)結構還不盡合理，第一產業(yè)比重較高，間接反映了蘇北的農業(yè)人口基數還很大；第二、第三產業(yè)還未充分發(fā)展，從事二、三產業(yè)的非農業(yè)人口比重不高，城鎮(zhèn)的產業(yè)規(guī)模還沒形成。產業(yè)結構層次不高，服務業(yè)比重較低，中心城市及重點城鎮(zhèn)對周邊區(qū)域輻射帶動力不強，承載能力有限。其中，GDP總量最大的徐州市，在江蘇省排名第五位，但農業(yè)占的比重仍然很高，服務業(yè)與蘇南相比較為落后，影響其吸引輻射能力。蘇北五市產業(yè)結構同質化嚴重，經濟聯(lián)系不強，中心城市的作用沒有得到充分發(fā)揮，在一定程度上影響了蘇北的整體城鎮(zhèn)化進程。

城鄉(xiāng)二元化結構明顯。與蘇南相比，蘇北地區(qū)在城鎮(zhèn)化方面呈現出典型的二元結構，城鄉(xiāng)差距大。城市經濟以現代化的大工業(yè)生產為主，城市的道路、通信、衛(wèi)生和教育等基礎設施發(fā)達；農村經濟以典型的小農經濟為主，基礎設施較為落后。相對于蘇南城市，蘇北農村人口眾多，城鄉(xiāng)差距明顯，城市的人均消費水平遠遠高于農村。此外，蘇北地區(qū)城鎮(zhèn)的空間布局比較散亂，不能滿足城鎮(zhèn)化的要求。城鎮(zhèn)規(guī)模小，基礎設施不完善，直接影響了城鎮(zhèn)的服務功能和經濟功能。

三、蘇北發(fā)展城鎮(zhèn)化的出路：堅持科學發(fā)展，促提升

在新形勢下，蘇北城鎮(zhèn)化發(fā)展應拓寬思路，抓住當前經濟發(fā)展的各種機遇，如國家“一帶一路”戰(zhàn)略、江蘇新型城鎮(zhèn)化與城鄉(xiāng)一體化規(guī)劃等，抓住發(fā)展的突破口，集中有限的財力、物力，堅持科學發(fā)展，走有自身特色的城鎮(zhèn)化發(fā)展道路，提高發(fā)展質量，提升發(fā)展內涵。

1.加強規(guī)劃指導，促進城鄉(xiāng)一體

當前，蘇北地區(qū)城鎮(zhèn)化體系構建要堅持大、中、小城市協(xié)調發(fā)展的原則，既發(fā)揮中心城市的帶動作用，又重點發(fā)展小城鎮(zhèn)，科學謀劃，分工協(xié)作，重點布局，形成城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的新格局。

強化徐州市的地位與帶動作用。一個區(qū)域的發(fā)展需要中心城市的帶動作用，蘇北地區(qū)距離江蘇省經濟發(fā)達的蘇南較遠，距離臨近的山東、河南、安徽各省的發(fā)達地區(qū)也較遠。因此，只能走自身做大做強的道路，以中心城市引領周邊地區(qū)發(fā)展。徐州市在蘇北五市中各項指標均居于領先地位，根據中國社科院發(fā)布的《中國城市競爭力藍皮書》，2015年徐州居于36位，2012年居于40位，其他四市均未進入前50名，與徐州差距較大。徐州是江蘇省三大都市圈（南京都市圈、徐州都市圈、蘇錫常都市圈）之一，全國重要的綜合交通樞紐城市，區(qū)位條件優(yōu)越。作為徐州都市圈核心城市和淮海經濟區(qū)中心城市，徐州對周邊地區(qū)的輻射帶動能力不言而喻。因此，徐州做大做強，對于蘇北城鎮(zhèn)化發(fā)展來說至關重要。具體而言，要將徐州做強，形成強大的區(qū)域性中心城市，將連云港、淮安、鹽城、宿遷作為區(qū)域次中心對接發(fā)展，高度重視徐州在都市圈內的核心功能和輻射帶動作用。通過加強城市基礎設施和大交通、大市場建設，擴大城市規(guī)模，進一步增強徐州市作為全國重要的交通樞紐、蘇北地區(qū)和歐亞大陸橋東部中心城市及商貿都會的地位和作用，以徐州特大城市建設帶動徐州都市圈的發(fā)展，推動蘇北地區(qū)城鎮(zhèn)化水平提高。一是要積極融入長三角，努力形成與長三角一體化互動協(xié)調發(fā)展的格局；二是要對接江蘇沿海開發(fā)，打造東隴海先進制造業(yè)走廊；三是要優(yōu)化調整產業(yè)結構，大力發(fā)展生產性服務業(yè)；四是加快推進科技創(chuàng)新，增強區(qū)域核心競爭力。

以小城鎮(zhèn)建設帶動農村城市化發(fā)展。蘇北加強小城鎮(zhèn)發(fā)展可以有效帶動廣大農村發(fā)展，破解蘇北城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡的難題。蘇北五市目前包括16個市轄區(qū)、3個縣級市、17個縣，經濟發(fā)展與蘇南相比，差距較大。2017年4月，工信部下屬研究機構發(fā)布“2016年縣域經濟百強”榜單，江蘇入圍17個縣市，前五占據四席，綜合排名全國第一，但17個縣市集中在蘇南、蘇中地區(qū)，蘇北僅有鹽城的東臺市入圍。2016年9月，國家住房城鄉(xiāng)建設部、國家發(fā)展改革委等7部門聯(lián)合發(fā)布《關于開展全國重點鎮(zhèn)增補調整工作的通知》，江蘇共有96個鎮(zhèn)被確定為全國重點鎮(zhèn)，其中蘇北五市有49個，占全省的51%。因此，蘇北小城鎮(zhèn)建設發(fā)展?jié)摿薮?，應采取有效措施提高發(fā)展水平，增強輻射帶動力。要大力發(fā)展縣級市和縣城，優(yōu)先發(fā)展中心鎮(zhèn)。將條件好的縣級市和縣城發(fā)展成為中等城市，在政策上積極扶持，努力提高發(fā)展質量與內涵，大力發(fā)展基礎設施，健全服務體系，形成較強的集聚和輻射能力，成為蘇北各城市的次中心。將條件好的中心鎮(zhèn)發(fā)展成為小城市，可與特色鎮(zhèn)的發(fā)展結合起來，進行功能分區(qū)，完善城鎮(zhèn)功能，改善基礎設施，大力發(fā)展第三產業(yè)，成為縣域經濟的強力支撐，成為縣級市和縣城的副中心。

2.強化產業(yè)支撐，構建產城融合

產業(yè)結構不合理是蘇北城鎮(zhèn)化水平相對滯后的主要原因，產業(yè)發(fā)展層次較低，服務業(yè)所占比重低于全國平均水平，吸納勞動力的能力較弱?！爱a城融合”是解決問題之道。由于蘇北自然稟賦的影響，加上長期以來不合理的產業(yè)發(fā)展與布局，導致產業(yè)發(fā)展與城市發(fā)展不相匹配。建議在城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中不能一味追求速度，應結合實際，走內涵式發(fā)展道路。一方面要大力發(fā)展服務業(yè)，優(yōu)化和調整產業(yè)結構。服務業(yè)既包括傳統(tǒng)服務業(yè)，如日常生活中基本的“衣食住行”等方面的服務業(yè)；也包括現代服務業(yè)，如金融服務業(yè)、新興服務業(yè)等。應積極對接“一帶一路”國家戰(zhàn)略，對接江蘇產業(yè)結構調整戰(zhàn)略，承接蘇南產業(yè)轉移。另一方面，要大力提升城鎮(zhèn)化水平，重點進行小城鎮(zhèn)和中心鎮(zhèn)的建設，縮小城鄉(xiāng)差距，實現就近轉移。

3.創(chuàng)新體制機制，提升發(fā)展質量

蘇北地區(qū)城鎮(zhèn)化發(fā)展的內涵是改革現有的體制機制，更好地促進人、財、物自由流動。要建立生產要素自由流動的體制機制，在相關的配套政策上進行改革創(chuàng)新，逐步消除城鄉(xiāng)之間的不平等，實現城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。

土地政策。蘇北地區(qū)是全國重要的糧食基地，在國家對耕地嚴格保護的情況下，應積極探索完善土地政策，緩解城鎮(zhèn)發(fā)展用地的矛盾。一是鼓勵外出務工農民依法進行土地使用權合理流轉，將勞動力解放出來，可以探索采取出租給種糧大戶或以股份的形式家人合作組織。二是集約化使用土地。將分散的土地集中起來，如居住地的合理規(guī)劃。有的地區(qū)開始試行將進城農民的承包地或宅基地進行評估，與城鎮(zhèn)規(guī)劃內的土地進行調換，作為農民的居住、經營用地，也是一種有效的探索。

戶籍制度。2014年7月30日，國務院《關于進一步推進戶籍制度改革的意見》正式公布，2016年4月，中國出臺戶籍制度改革方案的省份已達29個。2015年5月，江蘇省通過《關于進一步推進戶籍制度改革的意見》，全面放開建制鎮(zhèn)和小城市落戶限制，規(guī)定50萬人口以下的小城鎮(zhèn)中具有合法穩(wěn)定住所（含租賃）的人員，本人及其共同居住生活的配偶、未婚子女、父母等，可以在當地申請登記常住戶口。未來，江蘇將建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記制度，戶籍制度改革將逐步推進。戶籍改革將會對中小城市發(fā)展帶來較大機遇，蘇北地區(qū)應積極響應，促進城鎮(zhèn)化進一步發(fā)展。

資金保障機制。蘇北地區(qū)人口多，加快城鎮(zhèn)化進程的資金缺口較大，必須廣開融資渠道，建立多元可持續(xù)的資金保障機制。首先，通過財稅體制改革，使城市政府的財力與公共服務事權相匹配，建立財政轉移支付同農業(yè)轉移人口市民化掛鉤機制，有必要給地方開征房產稅、資源稅等新稅源。其次，推進政策性金融機構改革。當前，要發(fā)揮好現有政策性金融機構在城鎮(zhèn)化中的重要作用，同時，研究建立城市基礎設施、住宅政策性金融機構之類措施，銀行業(yè)金融機構應當按照中央有關新型城鎮(zhèn)化的部署和戰(zhàn)略規(guī)劃，增強服務城鎮(zhèn)化建設的自覺性和主動性，找準自身的切入點，為城鎮(zhèn)化建設提供綜合化和創(chuàng)新性金融服務。最后，應當加快簡政放權，創(chuàng)新民間資本參與新型城鎮(zhèn)化的融資通道與機制，允許民間資本以更大規(guī)模、更快速度進入高速公路建設、城市污水處理、城市水務、城市供氣等諸多領域，加速參與新型城鎮(zhèn)化進程。

（作者單位：中共徐州市委黨校）

責任編輯：戴群英