■ 馬曉驊

余杭鹽業(yè)行政訴訟案件引發(fā)的思考

■ 馬曉驊

從2017年1月1日起，國務(wù)院《鹽業(yè)體制改革方案》已正式實施，這給過渡時期的鹽政管理工作帶來一次新的挑戰(zhàn)。新版《中華人民共和國行政訴訟法》實施以來，“民告官”的行政訴訟案件呈大幅度的增長態(tài)勢。據(jù)統(tǒng)計，2015年僅余杭人民法院新收各類行政訴訟案件達223件，審結(jié)182件，同比分別上升23.9%和31.9%，其中判決行政機關(guān)敗訴23件，敗訴率為13.2%。近年來，由于個別新聞媒體對鹽業(yè)體制改革持續(xù)片面解讀，致使有些司法機關(guān)、行政部門對食鹽專營政策的理解開始出現(xiàn)差異化，違反原專營體制的跨區(qū)經(jīng)銷，甚至以工業(yè)鹽沖銷食鹽市場的案件時有發(fā)生，引發(fā)的各類行政爭議案件越來越多，使得鹽業(yè)市場管理難度進一步加大。筆者作為一名基層鹽政執(zhí)法人員，曾親身經(jīng)歷過一起歷經(jīng)3年的行政爭議案件，既涉及行政復(fù)議，又歷經(jīng)一、二審的行政訴訟，雖然最終結(jié)果還是可以接受的，但具體過程中耗費了大量的人力、物力，各種案情討論、應(yīng)訴場景仍記憶猶新?？紤]到案件的訴訟時效問題，因此直至今日才與大家進行一些交流探討，希望對全省鹽政工作者在日后的執(zhí)法過程中有所幫助。

一、行政處罰案情過程

201X年的X月12日，杭州市鹽務(wù)局鹽政執(zhí)法人員在日常巡查過程中，發(fā)現(xiàn)余杭區(qū)某碼頭的一條貨船裝有百余噸涉嫌鹽產(chǎn)品，在船老大和碼頭工作人員的見證下，鹽政執(zhí)法人員對該批涉嫌鹽產(chǎn)品進行抽樣，并及時采取了先行登記保存措施。同時，我局還迅速對相關(guān)人員做了詢問筆錄，初步明確該批涉嫌鹽產(chǎn)品從省外銷往我省這一事實。經(jīng)過局鹽政部門對該案件所掌握的材料進行判斷分析，認為符合立案條件，遂按程序予以立案。

當(dāng)月14日，該批貨物所有權(quán)人就到我局就被先行登記保存的涉嫌鹽產(chǎn)品一事進行交涉。為此，我局以說理性執(zhí)法方式耐心向其解釋《浙江省鹽業(yè)管理條例》的相關(guān)規(guī)定，并以確認貨主為由，在對貨物定語過程中將所涉案鹽產(chǎn)品的購銷行為予以固定。30日，在依法履行相關(guān)程序后，我局正式做出行政處罰決定，并在余杭公安法制部門的建議下，分別向?qū)Ψ疆?dāng)事人的工商注冊地和對方當(dāng)事人法定代表人的居住地通過郵政快遞的方式寄送行政處罰決定書。

二、行政訴訟、復(fù)議過程

（一）一審情況

次年4月，行政相對人對我局作出的行政處罰決定向余杭區(qū)人民法院提起訴訟，由此拉開了杭州地區(qū)第一起鹽業(yè)行政訴訟案件的序幕。5月，余杭區(qū)人民法院公開審理了本案，行政相對人和委托律師參加訴訟，筆者和我省鹽業(yè)資深法律顧問出庭應(yīng)訴。經(jīng)過二次開庭后，余杭區(qū)人民法院根據(jù)《中華人民共和國行政訴訟法》、《中華人民共和國行政復(fù)議法》的相關(guān)條款規(guī)定以及《鹽業(yè)管理條例》第三十條“當(dāng)事人對鹽業(yè)行政主管部門作出的行政處罰決定不服的，可以在接到處罰決定之日起十五日內(nèi)向上一級鹽業(yè)行政主管部門申請復(fù)議。上一級鹽業(yè)行政主管部門應(yīng)當(dāng)在收到復(fù)議申請之日起兩個月內(nèi)作出復(fù)議決定。申請人對復(fù)議決定不服的，可以在接到復(fù)議決定之日起十五日內(nèi)向人民法院起訴”的規(guī)定，裁定駁回原告的起訴。

（二）二審情況

8月，行政相對人不服杭州市余杭區(qū)人民法院的一審行政裁定提起上訴。9月，杭州市中級人民法院最終行政裁定，認為原審裁定適用法律正確，審判程序合法。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第六十一條第（一）項的規(guī)定，裁定駁回上訴，維持原裁定。

（三）行政復(fù)議情況

12月，行政相對人經(jīng)過二次被法院駁回裁定后，開始向杭州市余杭區(qū)人民政府申請行政復(fù)議，余杭區(qū)政府根據(jù)《中華人民共和國行政復(fù)議法》第十七條第一款的規(guī)定，決定不予受理。同時告知申請人不服本決定，可以依據(jù)《中華人民共和國行政復(fù)議法》第十九條的規(guī)定自收到本決定書之日起15日內(nèi)依法向人民法院提起行政訴訟。

（四）再次訴訟情況

案件發(fā)生后的第三年7月，行政相對人再次向杭州市余杭區(qū)人民法院起訴我局，要求判令撤銷原行政處罰決定。8月，杭州市余杭區(qū)人民法院向我局發(fā)出行政裁定書，裁定本案按撤訴處理。

三、從案件審理過程中發(fā)現(xiàn)需亟待改進之處

在行政訴訟前，我局一直自信地認為在處理本案過程中，執(zhí)法人員已經(jīng)非常注意行政執(zhí)法的程序到位，完全有理由以訴訟時效超期為由將原告的訴訟請求予以駁回。事實上，在庭審過程中，特別是在對方律師的辯駁下，發(fā)現(xiàn)我局在行政執(zhí)法過程中，還是存在著一些瑕疵：一是證據(jù)之間的相互印證程度有待加強，通過現(xiàn)實邏輯和法理依據(jù)比較，感到有些筆錄的表述較為牽強，離證據(jù)鏈條環(huán)環(huán)相扣的要求還存在著一定距離；二是注重表面形式，忽視書面材料，對向行政相對人告知事項，沒有全部履行相應(yīng)的書面手續(xù)，特別是對拍攝的照片和營業(yè)執(zhí)照、身份證復(fù)印件等材料時未取得當(dāng)事人的簽名，為行政相對人對證據(jù)的真實性質(zhì)疑提供了借口；三是對具體行政執(zhí)法人員和審核、批準人員崗位設(shè)置不盡合理，無法較好地履行審核、審批的職能，在內(nèi)部完善、監(jiān)督作用上效果不夠明顯。

四、從案件處理過程中得到的幾點啟示

面對鹽業(yè)體制改革，在原有食鹽專營的市場格局將被完全打破的現(xiàn)實狀況下，大多基層鹽政執(zhí)法人員都會有所困惑，但既然選擇了這一職業(yè)，筆者認為持續(xù)維護食鹽市場安全，依法治理鹽業(yè)市場信心和決心不能變，現(xiàn)階段關(guān)鍵是如何在鹽業(yè)體制改革的環(huán)境下，掌握好依法治鹽的手段和辦法。

（一）牢牢依靠法律法規(guī)，塑造正面形象

2016年12月9日，國家工信部公開向社會征求《食鹽專營辦法（修訂征求意見稿）》和《鹽業(yè)管理條例（修訂征求意見稿）》意見；《食鹽加碘消除碘缺乏危害管理條例》和《浙江省鹽業(yè)管理條例》也由相關(guān)機構(gòu)正在積極修訂和內(nèi)部征求意見過程中。從以上法規(guī)修訂的信息以及《食品安全法》中對食鹽的規(guī)定可以看出，國家對于鹽業(yè)管理的各項法律法規(guī)還是有明確依據(jù)的，鹽政管理有法可依的局面不會改變，而且現(xiàn)階段處理鹽業(yè)案件類型更多的以食鹽安全為主，鹽政執(zhí)法公益性形象將進一步得以加強。

（二）緊緊依托當(dāng)?shù)卣?，依法履行職?zé)

由于鹽業(yè)行政處罰案件在遇到行政相對人不配合的情況下，取證過程會變得非常困難，在辦理案件過程中，我們深刻感受到僅憑鹽務(wù)部門一家的力量,在取證方面難度非常大，而且經(jīng)常因為當(dāng)事人突發(fā)性的變化而使既定程序無法正常進行。在該案的執(zhí)法取證、應(yīng)訴過程中，我局得到了公安、物流中心、郵政、法制等多家單位的協(xié)助，并同工商、質(zhì)監(jiān)等部門積極溝通協(xié)調(diào)，努力尋求案件辦理方式多元化，做到案件處理過程中的證據(jù)鏈條化。

（三）好好補充專業(yè)知識，提高執(zhí)法水平

俗話說“活到老，學(xué)到老”。全省鹽業(yè)員工年齡普遍較大，專業(yè)知識較為薄弱，例如當(dāng)時我局參與案件辦理工作的鹽政執(zhí)法人員都是離退休不足10年的老同志，且均非法律專業(yè)出身。但在處理這起案件過程中，筆者深深地感受到他們努力加強法律知識學(xué)習(xí)的鉆研精神，特別是對涉及的法律問題積極尋求對策，利用自身的工作經(jīng)驗與違法人員周旋。事實告訴我們只要肯學(xué)習(xí)、愿鉆研，有經(jīng)驗的老員工做工作往往能起到事半功倍的效果。

（四）細細梳理鹽政體系，找準管理模式

從全省鹽政管理格局和現(xiàn)有執(zhí)法案件量等實際情況來看，要發(fā)揮好鹽政管理的執(zhí)法力度，還是需做好有機整合。一是要以地區(qū)為單位，加快管理模式、人員的整合，形成完整的執(zhí)法、審核、審批體系；二是要做到與業(yè)務(wù)經(jīng)營的物理隔離，執(zhí)法人員不直接參與日常經(jīng)營，以幫助提供經(jīng)營信息為主，提高鹽政工作的嚴肅性；三是提高執(zhí)法隊伍專業(yè)化，加強理論與實戰(zhàn)結(jié)合的培訓(xùn)，避免因久疏戰(zhàn)陣而出現(xiàn)臨陣磨槍、手忙腳亂的情況；四是充分利用現(xiàn)代信息技術(shù)，加強攝像、錄音、移動打印機等電子裝備的運用，以便在執(zhí)法過程中取得第一手證據(jù)材料。

（五）時時關(guān)注市場變化，做到堵疏結(jié)合

在整個社會以和諧為主的基調(diào)面前，要盡量避免付出無謂的行政成本，達到保障鹽業(yè)市場有序流通的根本目的。作為執(zhí)法人員，我們一方面要嚴格執(zhí)法、文明執(zhí)法，但同時也要積極做好服務(wù)工作。一是要向涉鹽企業(yè)宣傳鹽業(yè)法律法規(guī)，耐心解釋鹽業(yè)市場的管理格局，提前消除違法購鹽的意圖；二是積極提供配送服務(wù)或代辦運輸，向業(yè)務(wù)部門及時通報庫存情況，保障鹽業(yè)供應(yīng)服務(wù)實時化；三是積極要求業(yè)務(wù)部門提供價廉物美的產(chǎn)品，有效通過市場化手段提前布局，掌控市場。

“環(huán)境不會改變，解決之道在于改變自己”。我們不能改變食鹽專營市場化的大趨勢，作為基層一線的鹽政執(zhí)法人員，我們可以改變自己來適應(yīng)環(huán)境。一方面要繼續(xù)以“在崗一分鐘，做好六十秒”的標準要求自己，努力做好鹽政執(zhí)法工作；同時，也要加強其他方面知識的學(xué)習(xí)，在幫助提高執(zhí)法效率的過程中，充實自身的綜合素質(zhì)，迎接可能面對的環(huán)境變化。筆者堅信，全省鹽政執(zhí)法人員一定會、一定能一如既往地當(dāng)好食鹽守衛(wèi)者，站好鹽政管理工作的最后一班崗，面對百姓、面對同事、面對自己做到問心無愧！

(作者單位：杭州市余杭區(qū)鹽務(wù)管理局)

（編輯：梁辰）