陳林??

[摘要]文章剖析了公安消防部隊(duì)特種裝備采購(gòu)審計(jì)中的審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)因子，提出了防范特種裝備采購(gòu)審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)的對(duì)策。

[關(guān)鍵詞]審計(jì)工作；裝備采購(gòu)；審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)；公安消防

[DOI]1013939/jcnkizgsc201721063

近年來(lái)，公安消防部隊(duì)始終圍繞中心、服務(wù)大局，遵照公安部和各省市的戰(zhàn)略規(guī)劃與工作部署，深入貫徹依法治軍、科技強(qiáng)軍戰(zhàn)略，堅(jiān)定不移地走投入較少、效益較高的部隊(duì)建設(shè)路子。各級(jí)黨委高度重視采購(gòu)審計(jì)工作，不斷提升裝備采購(gòu)的質(zhì)量、效益和水平。但是，由于各種原因，公安消防部隊(duì)特種裝備采購(gòu)審計(jì)中依然面臨較大風(fēng)險(xiǎn)，急需采取堅(jiān)決有力措施和對(duì)策予以防范。

1主要審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)

11采購(gòu)需求無(wú)計(jì)劃，采購(gòu)隨意性大

目前，有的公安消防部隊(duì)尚未編制采購(gòu)中長(zhǎng)期規(guī)劃或年度采購(gòu)預(yù)算，有的編制質(zhì)量不高、參數(shù)簡(jiǎn)單粗放，有的不科學(xué)、不嚴(yán)密，有的預(yù)算調(diào)整幅度過(guò)大，有的擅自改變采購(gòu)資金用途，有的超標(biāo)準(zhǔn)、超財(cái)力采購(gòu)，有的以時(shí)間緊、任務(wù)急為由，不履行必要的采購(gòu)程序，有的單位化整為零、惡意拆分規(guī)避、逃避集中采購(gòu)或上級(jí)審批，逃避、躲避監(jiān)管。

12采購(gòu)效率較低，采購(gòu)成本偏高有的裝備采購(gòu)歸口管理不嚴(yán)，主要以各區(qū)市縣支隊(duì)、大隊(duì)為主體，采購(gòu)較為分散、程序較為簡(jiǎn)化、采購(gòu)低效，難以形成批量采購(gòu)優(yōu)勢(shì)。各層級(jí)、各地區(qū)的單位之間缺乏統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和橫向溝通，沒(méi)有建立全國(guó)統(tǒng)一的比值比價(jià)體制、機(jī)制和網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，不同地區(qū)或?qū)蛹?jí)的單位，相近時(shí)間內(nèi)購(gòu)置同品種裝備物資價(jià)格差異偏大。

13非公開(kāi)招標(biāo)較多，采購(gòu)程序不夠規(guī)范

公安消防部隊(duì)裝備采購(gòu)涉及的種類(lèi)繁雜，技術(shù)要求、質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)差異大，供應(yīng)商和銷(xiāo)售模式復(fù)雜，采購(gòu)程序不嚴(yán)謹(jǐn)，采用非公開(kāi)招標(biāo)甚至單一來(lái)源采購(gòu)方式的偏多。有的采購(gòu)環(huán)節(jié)銜接不好、關(guān)鍵環(huán)節(jié)抓得不夠，有的采購(gòu)權(quán)責(zé)不明確。由于多數(shù)業(yè)主單位規(guī)模小，機(jī)構(gòu)不健全，職責(zé)劃分不清，多數(shù)消防支、大隊(duì)采購(gòu)人員既是“運(yùn)動(dòng)員”又是“裁判員”。有的項(xiàng)目采購(gòu)方式不按規(guī)定審批，有的招標(biāo)文件不規(guī)范、不公告，有的評(píng)標(biāo)不認(rèn)真、不獨(dú)立，有的定標(biāo)不審批。

14采購(gòu)決策透明度差，監(jiān)督行為不夠

受體制、機(jī)制和制度不健全制約，對(duì)采購(gòu)各個(gè)環(huán)節(jié)不能形成全過(guò)程有效的監(jiān)督，加之不良社會(huì)風(fēng)氣影響，個(gè)別單位或個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)干部在裝備采購(gòu)中徇私舞弊、權(quán)錢(qián)交易等，在部隊(duì)內(nèi)外造成了惡劣影響，致使部隊(duì)利益受到嚴(yán)重?fù)p害。

2審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)因子

21第一因子：人的因素

從主觀原因上來(lái)看，消防部隊(duì)少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)干部頂風(fēng)違紀(jì)，防不勝防。近年來(lái)，公安消防部隊(duì)堅(jiān)決貫徹落實(shí)中央、中紀(jì)委關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)黨風(fēng)廉政建設(shè)的一系列指示、要求，采取教育警示、制度防控、查辦案件、審計(jì)監(jiān)督等諸多強(qiáng)有力措施預(yù)防和懲治，特別是在基建、采購(gòu)和招投標(biāo)領(lǐng)域出臺(tái)了事前、事中、事后全程監(jiān)督的多項(xiàng)制度規(guī)定，在監(jiān)督環(huán)節(jié)嚴(yán)格把關(guān)、從嚴(yán)要求，有效遏制了一些苗頭性、傾向性問(wèn)題。但是，個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)干部理想信念弱化，價(jià)值觀扭曲，經(jīng)不住誘惑，放松了警惕，與地方一些官員、老板、“朋友”拉拉扯扯，搞權(quán)錢(qián)交易；有的領(lǐng)導(dǎo)干部不學(xué)法、不懂法、不守法，特別是黨的十八大以來(lái)，對(duì)中央的三令五申置若罔聞，頂風(fēng)違紀(jì)；個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)干部重大財(cái)經(jīng)決策不依法、不民主、不科學(xué)，搞內(nèi)外串通、暗箱操作，使部隊(duì)出臺(tái)的一系列制度、規(guī)定形同虛設(shè)；個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)干部想方設(shè)法規(guī)避制度要求，規(guī)避公開(kāi)招標(biāo)，規(guī)避監(jiān)管，防不勝防，事后發(fā)現(xiàn)，為時(shí)已晚。

22第二因子：內(nèi)部控制

從體制機(jī)制上來(lái)看，經(jīng)費(fèi)供管雙重體制給少數(shù)不法分子提供了可乘之機(jī)，增加了監(jiān)管難度。公安消防部隊(duì)實(shí)行軍隊(duì)、地方雙重領(lǐng)導(dǎo)、雙重管理，經(jīng)費(fèi)供給保障體制實(shí)行條塊結(jié)合，武警部隊(duì)經(jīng)費(fèi)按照部隊(duì)序列，主要保障部隊(duì)現(xiàn)役人員的人頭經(jīng)費(fèi)和部隊(duì)公用經(jīng)費(fèi)。地方消防業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)按照“誰(shuí)用兵、誰(shuí)負(fù)責(zé)”的原則，因地制宜主要保障轄區(qū)消防部隊(duì)消防裝備、消防基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，保障滅火救援、執(zhí)勤訓(xùn)練、社會(huì)救助等任務(wù)的圓滿完成。近年來(lái)，這種“條塊結(jié)合”的經(jīng)費(fèi)保障體制，有力地保障了各地消防工作既有統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、統(tǒng)一指揮，又與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展相適應(yīng)，為公安消防部隊(duì)的持續(xù)、快速、健康發(fā)展注入了活力。但是，軍隊(duì)和地方政策、規(guī)定、要求有些特殊差異，也為個(gè)別腐敗分子逃避監(jiān)管提供了機(jī)會(huì)，個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)干部就利用這些特殊差異打“擦邊球”、搞“隱蔽工程”，規(guī)避軍隊(duì)監(jiān)督的同時(shí)又規(guī)避地方有關(guān)部門(mén)的監(jiān)督，形成監(jiān)督“兩不管”真空地帶。

23第三因子：供應(yīng)商管理

從供應(yīng)商管理來(lái)看，少數(shù)供應(yīng)商不誠(chéng)信，圍標(biāo)、串標(biāo)、陪標(biāo)行為屢禁不止。由于市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)激烈，為追求更大經(jīng)濟(jì)利益，市場(chǎng)主體規(guī)避監(jiān)管甚至直接觸犯法律的行為層出不窮，方式手段復(fù)雜多變，尤其是圍標(biāo)、陪標(biāo)、串標(biāo)等現(xiàn)象較為嚴(yán)重。中標(biāo)人事先臨時(shí)“邀請(qǐng)”幾家利益共同體來(lái)公開(kāi)投標(biāo)，自己與“自己人”競(jìng)價(jià)。但是，我國(guó)對(duì)違法違紀(jì)供應(yīng)商的懲處力度不足，失信懲戒機(jī)制嚴(yán)重缺失，串標(biāo)人違法成本過(guò)低。如《招標(biāo)投標(biāo)法》規(guī)定：投標(biāo)人相互串通投標(biāo)或者與招標(biāo)人串通投標(biāo)的，處中標(biāo)項(xiàng)目金額千分之五以上千分之十以下的罰款。對(duì)單位直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他責(zé)任人員處單位罰款數(shù)額百分之五以上百分之十以下的罰款。以1000萬(wàn)元中標(biāo)額計(jì)算，對(duì)單位罰款5萬(wàn)～10萬(wàn)元，對(duì)個(gè)人罰款5000～1萬(wàn)元。如此規(guī)模的項(xiàng)目，為中標(biāo)單位帶來(lái)的平均利潤(rùn)在100萬(wàn)元以上，相對(duì)而言，違規(guī)違法成本遠(yuǎn)遠(yuǎn)小于其預(yù)期違法所得，對(duì)不法行為的處罰如同隔靴搔癢，難以有效遏制少數(shù)不法企業(yè)的投機(jī)取巧心理。

24第四因子：市場(chǎng)環(huán)境

從市場(chǎng)環(huán)境來(lái)看，消防產(chǎn)品專(zhuān)業(yè)性強(qiáng)，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)不充分。消防部隊(duì)需求的消防產(chǎn)品特別是消防特種裝備、個(gè)人防護(hù)裝備，消防車(chē)輛特別是舉高消防車(chē)等產(chǎn)品要求特殊，3C認(rèn)證審查嚴(yán)格，有的產(chǎn)品市場(chǎng)為完全壟斷市場(chǎng)（1家）或寡頭市場(chǎng)（2～3家）。有的產(chǎn)品雖然在全國(guó)形成若干不完全競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)（10～20家），但由于市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)、行業(yè)保護(hù)等因素，在某大區(qū)（例如東北、華北等地區(qū)）或某幾個(gè)省市劃分勢(shì)力范圍，在局部區(qū)域市場(chǎng)形成寡頭市場(chǎng)（2～3家）。在上述不完全競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)環(huán)境下，若干消防產(chǎn)品供應(yīng)商由最初的無(wú)序競(jìng)爭(zhēng)逐步形成攻守同盟，共同抬高消防產(chǎn)品市場(chǎng)價(jià)格，為商業(yè)“回扣”、賄賂提供了貪腐空間。

3審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)防范對(duì)策

31狠抓內(nèi)部防控機(jī)制建設(shè)，不斷壓縮貪腐空間

一是最大限度地采用公開(kāi)招標(biāo)方式。實(shí)踐證明，正式投標(biāo)的人越多，投標(biāo)競(jìng)爭(zhēng)越充分，串標(biāo)、圍標(biāo)、陪標(biāo)成本越高，成功概率越小，也更加符合公平競(jìng)爭(zhēng)的原則。不得借口時(shí)間緊、任務(wù)重、項(xiàng)目特殊選擇非公開(kāi)招標(biāo)方式。采取堅(jiān)決有力措施嚴(yán)禁拆分項(xiàng)目，規(guī)避公開(kāi)招標(biāo)。二是加強(qiáng)招標(biāo)文件審核。對(duì)一般工程項(xiàng)目，不需要資格預(yù)審的，要允許多一些的符合條件的單位參加投標(biāo)；對(duì)復(fù)雜的工程，需要進(jìn)行資格預(yù)審的，要制定科學(xué)合理的資格預(yù)審條件。三是嚴(yán)格遵循法定程序。針對(duì)可能存在的串標(biāo)、圍標(biāo)、陪標(biāo)行為，招標(biāo)人應(yīng)當(dāng)樹(shù)立防串標(biāo)、反串標(biāo)意識(shí)，精心組織每一個(gè)招標(biāo)環(huán)節(jié)，通過(guò)招標(biāo)文件的制定、評(píng)標(biāo)辦法的設(shè)置，對(duì)技術(shù)不復(fù)雜的一般工程項(xiàng)目采用經(jīng)評(píng)審的最低投標(biāo)價(jià)法評(píng)標(biāo)；加強(qiáng)投標(biāo)報(bào)名的審查，開(kāi)標(biāo)、評(píng)標(biāo)的組織，層層設(shè)防，不給陪標(biāo)、串標(biāo)行為可乘之機(jī)，提高競(jìng)標(biāo)的公開(kāi)性和公平性。四是加強(qiáng)監(jiān)督，建立部隊(duì)內(nèi)部監(jiān)督和社會(huì)監(jiān)督“聯(lián)防”的機(jī)制。應(yīng)加大對(duì)圍標(biāo)、串標(biāo)、陪標(biāo)行為的查處力度，建立起各部門(mén)聯(lián)合查處機(jī)制，形成監(jiān)管合力，讓圍標(biāo)、串標(biāo)、陪標(biāo)者對(duì)違法行為付出高昂代價(jià)，從而對(duì)這條高壓線望而生畏。五是招標(biāo)公告環(huán)節(jié)盡量擴(kuò)大信息公告范圍，讓串標(biāo)、圍標(biāo)、陪標(biāo)者勞而無(wú)功。

32狠抓供應(yīng)商監(jiān)管，不斷優(yōu)化合格供應(yīng)商資源庫(kù)

要引入公平有序的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，凈化部隊(duì)內(nèi)外部采購(gòu)環(huán)境，關(guān)鍵在于抓好兩個(gè)環(huán)節(jié)：一是要把好“入口關(guān)”。堅(jiān)持公開(kāi)、公平、公正和誠(chéng)實(shí)信用原則，體現(xiàn)優(yōu)勝劣汰法則，實(shí)行貨比三家規(guī)則，建立施工單位或供應(yīng)商資格審查和準(zhǔn)入制度；二是要暢通“出口關(guān)”。嚴(yán)厲打擊高估冒算惡意報(bào)價(jià)，堅(jiān)決實(shí)施施工單位或供應(yīng)商“黑名單”制度。把價(jià)格審定與質(zhì)量審查有機(jī)結(jié)合起來(lái)，對(duì)個(gè)別施工單位或供應(yīng)商高估冒算、嚴(yán)重偏離正常報(bào)價(jià)的，對(duì)串通舞弊，圍標(biāo)、串標(biāo)、陪標(biāo)的，對(duì)違規(guī)濫用變更、意圖蒙混過(guò)關(guān)獲取不當(dāng)超額收益的，要堅(jiān)決嚴(yán)厲打擊，實(shí)行淘汰，取消其在公安消防部隊(duì)的報(bào)價(jià)資格。

33進(jìn)一步優(yōu)化消防產(chǎn)品結(jié)構(gòu)，夯實(shí)國(guó)產(chǎn)消防裝備產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)要徹底扭轉(zhuǎn)公安消防部隊(duì)基建、采購(gòu)和招投標(biāo)領(lǐng)域不規(guī)范的局面，必須全面推進(jìn)公安消防部隊(duì)?wèi)?zhàn)斗力生成模式變革，夯實(shí)公安消防部隊(duì)?wèi)?zhàn)斗力生成的消防產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)。隨著現(xiàn)代化、民主化和信息化的深化，除建立吸引、培養(yǎng)、鍛造消防科技人才隊(duì)伍的體制機(jī)制外，最核心的機(jī)制在于要不斷建立和完善全社會(huì)相關(guān)優(yōu)勢(shì)資源向消防產(chǎn)業(yè)集群聚集的體制、機(jī)制和制度性基礎(chǔ)，不斷促進(jìn)國(guó)內(nèi)消防企業(yè)良性發(fā)展、有序競(jìng)爭(zhēng)、不斷創(chuàng)新。建議國(guó)家有關(guān)部門(mén)出臺(tái)一系列政策措施，大力推進(jìn)消防產(chǎn)品結(jié)構(gòu)調(diào)整。要大力發(fā)展國(guó)產(chǎn)消防裝備，提升國(guó)產(chǎn)消防裝備的質(zhì)量水平、科技含量。要建立全國(guó)范圍內(nèi)的誠(chéng)信消防企業(yè)目錄，鼓勵(lì)誠(chéng)信、守法、創(chuàng)新的消防企業(yè)做多、做大、做強(qiáng)。同時(shí)，要堅(jiān)決打擊假冒偽劣、以次充好、違法亂紀(jì)的消防企業(yè)，采用黑名單通報(bào)、行政處罰、經(jīng)濟(jì)處罰、產(chǎn)品召回等一系列措施，直至關(guān)停并轉(zhuǎn)、淘汰出局。對(duì)進(jìn)口消防裝備要嚴(yán)控規(guī)模，嚴(yán)控品種，盡最大可能地保護(hù)國(guó)有消防產(chǎn)業(yè)。同時(shí)，進(jìn)口消防裝備要引入國(guó)際招標(biāo)，實(shí)行全國(guó)范圍的集中采購(gòu)，逐步降低進(jìn)口消防裝備成本。

34進(jìn)一步優(yōu)化頂層設(shè)計(jì)，推進(jìn)公安消防部隊(duì)采購(gòu)方式變革

建議建立國(guó)家級(jí)的消防裝備采購(gòu)領(lǐng)導(dǎo)小組，不斷提高消防裝備采購(gòu)科學(xué)決策、民主決策、依法決策的水平。建立和完善消防裝備采購(gòu)制度體系，嚴(yán)格招標(biāo)、投標(biāo)行政審批和全程監(jiān)督，建立全國(guó)消防裝備評(píng)標(biāo)專(zhuān)家?guī)欤粩鄡?yōu)化各種采購(gòu)方式的成本結(jié)構(gòu)，積極探索建立基于勤務(wù)主導(dǎo)的集供應(yīng)、消耗、管理于一體的標(biāo)準(zhǔn)體系，致力于因地制宜尋求最優(yōu)采購(gòu)方式，避免盲目建設(shè)、重復(fù)建設(shè)、分散建設(shè)和超規(guī)模、超標(biāo)準(zhǔn)、超財(cái)力建設(shè)。

總之，我們要著力在為民、務(wù)實(shí)、清廉上下功夫，不斷回應(yīng)各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)、廣大官兵、人民群眾對(duì)審計(jì)工作的新期待、新要求，不斷解決新形勢(shì)、新任務(wù)下公安消防部隊(duì)財(cái)經(jīng)管理和反腐敗工作中遇到的新情況、新問(wèn)題，不斷發(fā)揮紀(jì)檢審計(jì)“問(wèn)責(zé)、問(wèn)廉、問(wèn)效”作用，著力從體制、機(jī)制和制度層面破解重大問(wèn)題，不斷開(kāi)創(chuàng)消防工作和部隊(duì)建設(shè)的新局面。

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