蔣云超

摘 要：社會(huì)組織在公共危機(jī)發(fā)生時(shí)可通過(guò)疏解緩和矛盾沖突、動(dòng)員和優(yōu)化分配社會(huì)力量、回應(yīng)和修復(fù)反饋等發(fā)揮其重要作用。文章建議，建立政府與社會(huì)協(xié)作機(jī)制及相應(yīng)配套的應(yīng)對(duì)機(jī)制，有效發(fā)揮社會(huì)組織參與公共危機(jī)治理的實(shí)踐效應(yīng)，在此基礎(chǔ)上創(chuàng)設(shè)良好法律制度保障和構(gòu)建完善的危機(jī)應(yīng)對(duì)機(jī)制，為社會(huì)組織參與該類(lèi)管理提供更多動(dòng)力保證。

關(guān)鍵詞：社會(huì)組織；公共危機(jī)；治理途徑

當(dāng)前，我國(guó)正處于一個(gè)公共危機(jī)頻發(fā)的大環(huán)境中，面對(duì)此類(lèi)危機(jī)時(shí)，政府雖能從宏觀(guān)調(diào)控、協(xié)調(diào)組織、資金籌備等多方面發(fā)揮主導(dǎo)性作用，但伴隨我國(guó)強(qiáng)社會(huì)、弱政府的格局趨勢(shì)出現(xiàn)，僅依賴(lài)政府手段處理一切公共危機(jī)已開(kāi)始捉襟見(jiàn)肘，與之相對(duì)的是社會(huì)組織的功能性漸漸凸現(xiàn)出來(lái)，在面對(duì)公共危機(jī)時(shí)，如何充分開(kāi)發(fā)社會(huì)組織內(nèi)部蘊(yùn)含的制度資源，挖掘其在公共危機(jī)治理中的內(nèi)部效能，已成為我國(guó)學(xué)界值得思考的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。

1 單一政府公共危機(jī)治理模式存在的缺陷

政府在公共危機(jī)治理方面是責(zé)任重大的，政府要制定相關(guān)規(guī)章制度進(jìn)行統(tǒng)一集中管理。政府制定的公共危機(jī)管理類(lèi)法律法規(guī)，應(yīng)明確置于公共危機(jī)狀態(tài)下各級(jí)政府的行政權(quán)力和法律責(zé)任，同時(shí)建立起配套的危機(jī)管理預(yù)警機(jī)制；應(yīng)充分認(rèn)識(shí)到其不確定性，構(gòu)建起一套預(yù)警治理體系，建立公共危機(jī)協(xié)調(diào)指揮機(jī)構(gòu)和信息披露機(jī)制。此外，政府還應(yīng)對(duì)各級(jí)政府職責(zé)進(jìn)行明確，在公共危機(jī)的管理分工上應(yīng)科學(xué)配置。

公共危機(jī)治理是一種非常態(tài)的治理方式，政府盡管在危機(jī)處理上具備及時(shí)果斷的特性，但其對(duì)自身行政成本、措施落實(shí)等方面會(huì)預(yù)計(jì)不準(zhǔn)確，導(dǎo)致大量被用于治理的社會(huì)資源浪費(fèi)。在實(shí)踐治理中，由于公共危機(jī)自身的不可預(yù)知性、緊急性等，以及政府公共政策系統(tǒng)的缺陷性，很容易導(dǎo)致政府政策制定艱難。此外受一些政治原因影響，政府反應(yīng)和行動(dòng)能力被進(jìn)一步遲緩。

2 社會(huì)組織參與公共危機(jī)治理的優(yōu)勢(shì)

社會(huì)組織在鼓勵(lì)公眾參與公共危機(jī)治理上具備無(wú)可比擬的優(yōu)勢(shì)：首先，社會(huì)組織自身?yè)碛械奶囟▽?zhuān)業(yè)性讓其在面對(duì)一些特定公共危機(jī)時(shí)能產(chǎn)生更為前瞻的視角，可通過(guò)發(fā)揮自己的技術(shù)優(yōu)勢(shì)和專(zhuān)業(yè)能力，來(lái)為治理公共危機(jī)提供更多形式、性質(zhì)和特色的處理措施。其次，其具備的紐帶性也讓其下接群眾，上應(yīng)政府，在公共危機(jī)潛伏時(shí)期，可利用其自身深厚草根基礎(chǔ)、廣泛社會(huì)觸角來(lái)察覺(jué)到危機(jī)苗頭，挖掘根源收集信息，以便為政府公共危機(jī)預(yù)警工作提出大量有效信息和政策建議。其參與公共危機(jī)治理的主要優(yōu)勢(shì)體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

（一）專(zhuān)業(yè)優(yōu)勢(shì)。社會(huì)組織在參與公共危機(jī)治理過(guò)程中能體現(xiàn)出更多的組織上的專(zhuān)業(yè)優(yōu)勢(shì)。很多社會(huì)組織在創(chuàng)始初期即制定了明確目標(biāo)和宗旨，并依據(jù)此來(lái)招納組織成員，從而形成極具專(zhuān)業(yè)特色的組織隊(duì)伍。在我國(guó)，雖然社會(huì)組織尚處于初級(jí)階段，尚未發(fā)展成熟，但我們依舊能觀(guān)察到很多社會(huì)組織已具備專(zhuān)業(yè)性。

（二）靈敏反應(yīng)優(yōu)勢(shì)。政府組織在面對(duì)一些突發(fā)公共危機(jī)事件時(shí)，常由于某些政治原因或嚴(yán)格體系層級(jí)等導(dǎo)致其反應(yīng)形式遲緩。社會(huì)組織則不同，其作為一種社會(huì)自治機(jī)制，能及時(shí)對(duì)自身做出調(diào)整，面對(duì)公共危機(jī)引發(fā)的社會(huì)問(wèn)題可及時(shí)行動(dòng)，為其處理提供多樣性針對(duì)服務(wù)，可通過(guò)自己獨(dú)立決策和運(yùn)行能力，以及自身組織結(jié)構(gòu)的靈活性迅速投入公共危機(jī)治理中。

（三）減壓優(yōu)勢(shì)。在回應(yīng)公共危機(jī)事件時(shí)，社會(huì)組織除具備高度靈敏反應(yīng)能力外，其參與性更值得稱(chēng)贊。其解決社會(huì)沖突的方式是通過(guò)幫助特定社會(huì)群體以正當(dāng)方式表達(dá)其利益訴求?，F(xiàn)代社會(huì)是利益群體與社會(huì)組織嚴(yán)重分化的社會(huì)，各類(lèi)利益的沖突、矛盾和訴求表達(dá)的社會(huì)現(xiàn)象都趨常規(guī)性。社會(huì)組織為緩解矛盾，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，促進(jìn)社會(huì)和諧，可將社會(huì)組織適時(shí)引入矛盾解決機(jī)制，促進(jìn)其成為多元化糾紛解決機(jī)制的有效補(bǔ)充。

3 社會(huì)組織參與公共危機(jī)治理的實(shí)踐局限

社會(huì)組織雖然在參與公民危機(jī)治理上存在獨(dú)特優(yōu)勢(shì)，也具備重要的現(xiàn)實(shí)價(jià)值和意義，但受制于多方面的影響和制約，其依舊存在一定實(shí)踐局限性。

（一）合法地位不明確。在我國(guó)，社會(huì)組織參與的地位在合法性層面上處于模棱兩可的狀態(tài)。黨的十七大報(bào)告曾指出要鼓勵(lì)公民有序地政治參與，但此處的參與并不是直接和社會(huì)組織的參與掛鉤，公民的參與究竟是指自身通過(guò)一定渠道參與，或是通過(guò)組織化形式參與。諸如此類(lèi)的問(wèn)題解釋起來(lái)模糊含混，也為公民和社會(huì)組織的參與產(chǎn)生了很大困惑。從公民的整體危機(jī)意識(shí)考慮，我國(guó)公民當(dāng)前危機(jī)治理的自覺(jué)性和主動(dòng)性很是一般，整體上依舊將自己身份定位于被管理的受助者。

（二）法律體系不完備。我國(guó)已頒布和實(shí)施了《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》，這部法律為我國(guó)危機(jī)應(yīng)對(duì)和管理予以明確細(xì)致的規(guī)定。其中既規(guī)定國(guó)家鼓勵(lì)公民、其他組織等為政府應(yīng)對(duì)突發(fā)事件提供各種捐贈(zèng)、支持等，也規(guī)定了新聞媒體等社會(huì)組織應(yīng)依據(jù)自身情況參與到突發(fā)事件的處理工作中；既規(guī)定政府可以組織公民開(kāi)展救援和處理工作，也規(guī)定公民和各類(lèi)社會(huì)組織負(fù)有聽(tīng)從政府命令或決定的義務(wù)，即應(yīng)配合政府來(lái)積極參加應(yīng)急救援工作，維護(hù)社會(huì)秩序。

（三）組織基礎(chǔ)薄弱。當(dāng)前我國(guó)公民參與的各類(lèi)社會(huì)組織，在參與公民危機(jī)治理上的組織基礎(chǔ)不夠牢固，無(wú)論數(shù)量或是能力水平都與先進(jìn)國(guó)家存在不小差距。從國(guó)際環(huán)境來(lái)看，社會(huì)組織在參與公共危機(jī)治理中發(fā)揮著日漸重要的救助和服務(wù)效能，其既可以在危機(jī)發(fā)生后的第一時(shí)間進(jìn)入現(xiàn)場(chǎng)，開(kāi)展資金籌集、災(zāi)情救助、秩序維護(hù)等工作，也能在危機(jī)事后的重建工作中提供大量的技術(shù)、資金、人力等服務(wù)，無(wú)論全球性或是地區(qū)性的災(zāi)難事件中，社會(huì)組織都成為公共危機(jī)應(yīng)對(duì)中極為重要的力量。

4 社會(huì)組織參與公共危機(jī)治理的實(shí)踐建議

公共危機(jī)治理工作的成敗，直接取決于制度保障和程序約定是否完備，只有有效地協(xié)調(diào)解決各類(lèi)主體在危機(jī)治理中彼此所產(chǎn)生的矛盾沖突，優(yōu)化配置、差異整合其危機(jī)治理資源，公民的權(quán)益才能得以保障，危機(jī)化解的目標(biāo)也才能最終實(shí)現(xiàn)。為此，筆者認(rèn)為可從以下幾方面著手來(lái)促進(jìn)社會(huì)組織的有效參與：

健全相關(guān)法律體系和責(zé)任機(jī)制。當(dāng)前各國(guó)對(duì)社會(huì)組織及其相關(guān)法規(guī)政策體系的共同認(rèn)知為：重視從入口管理向過(guò)程監(jiān)督過(guò)渡，在讓其等級(jí)注冊(cè)手續(xù)簡(jiǎn)化和放緩?fù)瑫r(shí)，對(duì)其活動(dòng)開(kāi)展、組織運(yùn)作等過(guò)程強(qiáng)化控制和監(jiān)督。我國(guó)應(yīng)通過(guò)立法形式來(lái)保障權(quán)責(zé)各方置于危機(jī)狀態(tài)卜的正常運(yùn)行，為社會(huì)組織介入提供法律上的保障。此外，也用強(qiáng)化對(duì)其的規(guī)范、管理和監(jiān)督，盡快制定完善《社會(huì)團(tuán)體管理法》等相應(yīng)法律，促進(jìn)我國(guó)的公共危機(jī)管理制度化和法制化。

促進(jìn)社會(huì)組織和政府的多元協(xié)調(diào)的合作治理模式。社會(huì)組織和政府協(xié)調(diào)合作治理機(jī)制的實(shí)現(xiàn)，是政府與各類(lèi)組織協(xié)調(diào)運(yùn)轉(zhuǎn)、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)的前提保證，也是危機(jī)治理能獲得成功的關(guān)鍵聚合點(diǎn)。我國(guó)社會(huì)組織與西方發(fā)達(dá)國(guó)家相比處于較為初級(jí)階段，為此在公共危機(jī)治理過(guò)程中，政府必須小斷加大對(duì)其支持力度，創(chuàng)制和落實(shí)各項(xiàng)扶持政策，在社會(huì)保險(xiǎn)、財(cái)務(wù)稅收等方面予以便利和優(yōu)惠，增強(qiáng)其自我發(fā)展能力。此外，對(duì)于各類(lèi)社會(huì)組織應(yīng)予以必要授權(quán)來(lái)切實(shí)發(fā)揮其在公共危機(jī)治理中的主體效能，確保其有效運(yùn)用自身資源或其他公共資源參與到危機(jī)治理中去。

充分發(fā)揮社會(huì)組織參與公共危機(jī)治理的主要領(lǐng)域。社會(huì)組織在危機(jī)發(fā)生時(shí)可以起到社會(huì)控制中介作用，能為國(guó)家與社會(huì)、公民的關(guān)系作出一定緩沖。其既可以在危機(jī)事件出現(xiàn)后配合政府對(duì)受災(zāi)區(qū)實(shí)施援助，也能在救助過(guò)程中，將其與社會(huì)公眾長(zhǎng)期構(gòu)建的良好信任優(yōu)勢(shì)充分體現(xiàn)。此外，在危機(jī)治理中，社會(huì)組織也應(yīng)注重提高社會(huì)公信力，樹(shù)立自身良好形象。在面對(duì)危機(jī)治理時(shí)，各社會(huì)組織之問(wèn)應(yīng)優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，相互支持，整合有效的資源為無(wú)限的危機(jī)治理工作服務(wù)，充分發(fā)揮民問(wèn)組織自律聯(lián)盟作用，促進(jìn)各社會(huì)組織在危機(jī)治理中實(shí)現(xiàn)共贏(yíng)和共益。

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