羅震世

扶貧開發(fā)貴在精準、重在精準，成敗之舉在于精準。精準要貫穿于扶貧的全過程，識別如是，退出如是，幫扶也如是。這些年來，一些產(chǎn)業(yè)扶貧項目“來也匆匆、去也匆匆”，地址選了，廠房建了，錢投了，但就是效益不佳，更有甚者前腳開工后腳關(guān)門，被一些干部群眾詬?。骸盎▏业腻X不心疼！”

如何開展好產(chǎn)業(yè)扶貧項目的前期績效評估，實現(xiàn)項目安排精準、資金使用精準，更精準地幫助貧困人口實現(xiàn)本質(zhì)脫貧？為此，本刊特向以市場化手段開展產(chǎn)業(yè)扶貧的國投創(chuàng)益產(chǎn)業(yè)基金管理有限公司約稿，以資借鑒。

發(fā)展產(chǎn)業(yè)是實現(xiàn)脫貧的根本之策。依靠發(fā)展生產(chǎn)脫貧一批，是精準扶貧“五個一批”工程中最有活力和最可持續(xù)的精準脫貧方式。為了積極探索產(chǎn)業(yè)化、市場化的扶貧路子，通過靈活多樣的投資方式，支持貧困地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，增強貧困地區(qū)的造血功能和內(nèi)生動力，帶動貧困群眾精準脫貧，根據(jù)國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)批示，2014年6月和2016年10月，首期規(guī)模分別為28億元的貧困地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金（簡稱財政扶貧基金）和首期規(guī)模為122.03億元的中央企業(yè)貧困 地區(qū)產(chǎn)業(yè)投資基金（簡稱央企扶貧基金）先后設(shè)立，兩支基金統(tǒng)稱“產(chǎn)業(yè)扶貧基金”，屬于兼具市場化和政策性的產(chǎn)業(yè)投資基金。國投公司全資設(shè)立的專業(yè)化基金管理公司——國投創(chuàng)益，是這兩支基金的管理人，具體負責(zé)項目的選擇、投資及投后管理等事項。

兩支基金成立以來，國投創(chuàng)益在產(chǎn)業(yè)扶貧項目績效評估上積極探索，初步積累了經(jīng)驗。本文在產(chǎn)業(yè)扶貧基金投資運作實踐的基礎(chǔ)上，試圖總結(jié)、歸納基金投資項目績效考核評價體系，希望以此拋磚引玉，與同仁共同探討產(chǎn)業(yè)扶貧項目績效考核體系的構(gòu)建與運用，為提升產(chǎn)業(yè)扶貧效果、助力脫貧攻堅共同努力。

為扶貧而生的兩支基金

央企扶貧是社會扶貧的重要力量。國資委監(jiān)管的中央企業(yè)在全國一共對口幫扶了246個貧困縣，其中，國投對口幫扶了貴州省黔南州平塘、羅甸和甘肅省慶陽市合水、寧縣等4個國家級貧困縣。以往，對口幫扶主要以無償捐贈形式為主，這種扶貧方式見效快，但缺少可持續(xù)性，而且在某種程度上助長了個別貧困地區(qū)和貧困人群“等、靠、要”思想和被動救濟的依賴性。

兩支產(chǎn)業(yè)扶貧基金的設(shè)立，既有別于以“輸血”方式為主的政府財政扶貧資金，也有別于以收益最大化為目標的純粹的市場化投資基金。產(chǎn)業(yè)扶貧基金兼顧經(jīng)濟效益和社會效益，不以收益最大化為目的，在確保資金安全的同時，注重投資項目的扶貧作用尤其是精準脫貧效果。

其中，貧困地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金的投資區(qū)域為：以連片特困地區(qū)為主，兼顧其他不在片區(qū)內(nèi)的國家扶貧開發(fā)工作重點縣。投資方向是直接投資具有區(qū)域特色、發(fā)展?jié)摿陀芰Φ钠髽I(yè)和項目，優(yōu)先考慮帶動區(qū)域發(fā)展和扶貧對象脫貧致富效果好的企業(yè)和項目。主要包括特色種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)、農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、生物醫(yī)藥、旅游業(yè)、礦產(chǎn)資源開發(fā)等相關(guān)產(chǎn)業(yè)。不投資金融、房地產(chǎn)行業(yè)，以及公路、鐵路等基礎(chǔ)性設(shè)施和醫(yī)院、學(xué)校等公共服務(wù)類項目。

中央企業(yè)貧困地區(qū)產(chǎn)業(yè)投資基金則旨在聚合中央企業(yè)優(yōu)勢，廣泛吸引社會資本，增強貧困地區(qū)的造血功能和內(nèi)生動力，帶動貧困群眾精準脫貧，為中央企業(yè)以工補農(nóng)走出新路、樹立品牌?；鹬饕顿Y于貧困地區(qū)資源開發(fā)利用、產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)、新型城鎮(zhèn)化發(fā)展等，優(yōu)先支持吸納就業(yè)人數(shù)多、帶動力強、脫貧效果好的項目，重點支持貧困人口多、貧困發(fā)生率高的省區(qū)、革命老區(qū)、少數(shù)民族地區(qū)和邊疆地區(qū)。央企扶貧基金還探索出子基金的投資方式，已發(fā)起設(shè)立了央企扶貧河南子基金和央企扶貧貴州子基金，對兩個子基金的投資額均為4億元。此外，央企扶貧基金將根據(jù)不同區(qū)域、不同行業(yè)、不同企業(yè)的實際情況，除以股權(quán)投資形式直接投資外，還可采取可轉(zhuǎn)債、優(yōu)先股、債權(quán)投資等多種靈活的投資方式，惠及更多區(qū)域、行業(yè)、企業(yè)和貧困人群。

中央企業(yè)貧困地區(qū)產(chǎn)業(yè)投資基金是唯一一只由黨中央、國務(wù)院發(fā)文，明確由國務(wù)院國資委牽頭、財政部、國務(wù)院扶貧辦配合發(fā)起設(shè)立的基金。這兩支基金使命光榮、意義重大，作為國有重要骨干企業(yè)之一，國投公司在做大、做強企業(yè)的同時，還積極承擔脫貧攻堅任務(wù)，將之前實行的社會公益性“輸血式”扶貧逐步轉(zhuǎn)變?yōu)榛鹜顿Y性的“造血式”產(chǎn)業(yè)扶貧模式。為使用好兩支基金，使其充分發(fā)揮效益，我們嚴格評估，審慎決策，在績效評估方面積累了以下經(jīng)驗。

產(chǎn)業(yè)扶貧績效評價：一個完善中的系統(tǒng)

一、評價依據(jù)

項目投資績效評價體系是由一系列相關(guān)的評價理論、評價內(nèi)容、評價指標、評價方法、評價標準等組成的有機整體。其內(nèi)涵一般包括成本、效率、經(jīng)濟性與效果性、政治穩(wěn)定、社會進步、發(fā)展前景等。也就是說，采用科學(xué)、規(guī)范的評價方法，按照統(tǒng)一制定的評價標準，基于預(yù)期目標，對投資行為過程及其結(jié)果的經(jīng)濟性、效率性、有效性、公平性進行科學(xué)、客觀、公平地衡量、比較和綜合評判。

1993年，國家計委、建設(shè)部發(fā)布了《關(guān)于建設(shè)項目經(jīng)濟評價工作的若干規(guī)定》、《建設(shè)項目經(jīng)濟評價方法》、《建設(shè)項目經(jīng)濟評價參數(shù)》（計投資[1993]530號）；2004年財政部印發(fā)了《財政部關(guān)于開展中央政府投資項目預(yù)算績效評價工作的指導(dǎo)意見》（財建[2004]729號）。這些規(guī)定和指導(dǎo)意見標志著我國投資項目績效評價工作逐步向制度化方向發(fā)展。根據(jù)相關(guān)理論與政策，投資項目評價包括經(jīng)濟評價和社會評價。

經(jīng)濟評價又包含內(nèi)部效益評價（即被投資企業(yè)財務(wù)評價）和外部效益評價（即被投資企業(yè)外部經(jīng)濟評價，亦稱國民經(jīng)濟評價）。企業(yè)財務(wù)評價是從企業(yè)內(nèi)部視角分析投資項目對被投企業(yè)的財務(wù)影響與貢獻，是基金投資經(jīng)濟評價的核心內(nèi)容，也是判斷投資項目可行性的主要依據(jù)。國民經(jīng)濟評價是從全社會視角分析投資項目對國家或地區(qū)的經(jīng)濟影響和貢獻。社會評價主要評價投資項目的各種社會影響，分析當?shù)丨h(huán)境的接受程度、利益相關(guān)者的有效參與度，它的影響范圍包括地方經(jīng)濟增長、國家安全、就業(yè)與扶貧、環(huán)保等方面。社會評價特點是：1.影響具有宏觀性與長期性；2.目標具有多樣性與復(fù)雜性；3.評價標準根據(jù)不同地區(qū)、行業(yè)具有差異性。綜上所述，投資項目的評價需要從企業(yè)內(nèi)部財務(wù)評價、國民經(jīng)濟外部評價、社會評價三方面有機結(jié)合，進行綜合評價。

二、評價體系

（一）基本思路

2015年，產(chǎn)業(yè)扶貧基金開始投資之前，基金管理團隊就開始思考和研究項目評價體系，以便投資決策和后續(xù)管理。隨著產(chǎn)業(yè)扶貧實踐的深入和投資規(guī)模擴大，項目績效評價體系構(gòu)建工作也在逐步推進。本文構(gòu)建產(chǎn)業(yè)扶貧投資項目績效評價體系的基本思路是，從中央政府和出資人對產(chǎn)業(yè)扶貧基金的基本定位、職責(zé)要求出發(fā)，以基金和投資企業(yè)經(jīng)濟和社會價值目標為導(dǎo)向，本著“系統(tǒng)全面、突出重點”的要求，構(gòu)建符合市場化產(chǎn)業(yè)基金價值導(dǎo)向和精準扶貧實際的績效評價體系，對投資項目實現(xiàn)多維度的綜合評價。

（二）評價內(nèi)容

財務(wù)評價：我國建設(shè)項目財務(wù)分析主要包括三個方面：盈利能力分析、償債能力分析及財務(wù)生存能力分析，其中盈利能力分析為財務(wù)分析的核心部分。產(chǎn)業(yè)扶貧基金選取盈利能力分析中資本金凈利潤率和財務(wù)內(nèi)部收益率分別作為靜態(tài)、動態(tài)分析的核心指標，而將其他指標作為輔助參考。根據(jù)項目公司的財務(wù)數(shù)據(jù)，測算資本金凈利潤率和財務(wù)內(nèi)部收益率等核心指標，與基準值進行對比分析。若相關(guān)指標優(yōu)于基準值，則項目具備推進條件；若相關(guān)指標低于基準值，則項目暫不具備投資條件。

國民經(jīng)濟評價：國民經(jīng)濟評價主要考慮項目的稅收貢獻以及資本撬動作用。稅收貢獻方面，可以根據(jù)投資企業(yè)全年新增上繳稅收（含各種增值、營業(yè)稅、所得稅、附加稅等）總和，來評價項目對當?shù)刎斦呢暙I程度。資本撬動方面，可根據(jù)基金投資后企業(yè)新增的資本金及銀行貸款等，來評價產(chǎn)業(yè)扶貧基金對社會資本的撬動作用。

社會評價：社會評價在產(chǎn)業(yè)扶貧基金績效評價中地位重要，體現(xiàn)了基金的特色。可通過基金投資帶動企業(yè)增加的建檔立卡貧困人口就業(yè)人數(shù)及增收金額、企業(yè)收購貧困人口生產(chǎn)的初級農(nóng)產(chǎn)品而帶動的增收金額等方面，來評價項目的精準扶貧效果。

（三）評價數(shù)據(jù)獲取

財務(wù)評價主要依據(jù)企業(yè)年度或當期財務(wù)報表進行核算取得。為保證企業(yè)財務(wù)報告的真實性，基金管理公司在投資盡調(diào)時應(yīng)選聘實力強、可信度高的中介機構(gòu)；簽署投資合同時應(yīng)明確，基金投資后財務(wù)中介機構(gòu)的選取應(yīng)由基金管理公司主導(dǎo)或認可。

國民經(jīng)濟評價和社會評價，既需要企業(yè)提供可靠數(shù)據(jù)，也需要地方政府相關(guān)部門的認定。其中，國民經(jīng)濟評價，需要企業(yè)提供稅款繳納憑證以及當?shù)囟悇?wù)部門出具相關(guān)認定，來評價項目的稅收貢獻程度；需要企業(yè)提供出資證明和股權(quán)到賬憑證、銀行貸款到賬憑證，以及工商管理部門和相關(guān)銀行的認定，來評價基金投資的資本撬動作用。社會評價，需要企業(yè)提供相關(guān)貧困職工名單、建檔立卡憑據(jù)、收入支付憑證，并且貧困人口名單還需要得到縣一級扶貧辦的認定。

三、評價運用

鑒于產(chǎn)業(yè)扶貧的特殊性，上述評價體系主要用于產(chǎn)業(yè)扶貧基金投資項目的對比，可用于投資前、中、后各階段。

投資立項和投資決策階段，財務(wù)評價設(shè)置達標門檻，參考國內(nèi)有關(guān)部門和機構(gòu)頒布的行業(yè)指標設(shè)定基金投資項目的基準值；在相關(guān)財務(wù)指標預(yù)測高于基準值的前提下，優(yōu)先考慮國民經(jīng)濟帶動作用強、社會效益好的投資項目。

項目投資后，在投后管理及退出階段，可以將財務(wù)評價、國民經(jīng)濟評價及社會評價三者結(jié)合，作為對投資項目的綜合評價依據(jù)，也作為對項目投資團隊（項目小組）年度考核和項目全過程考核的依據(jù)。

已經(jīng)實施的兩個案例

運用上述績效評價體系，本文試對已投資的兩個項目進行簡要分析（注：出于商業(yè)保密，未提供企業(yè)財務(wù)數(shù)據(jù)）。

1.湖北興田生物科技有限公司

該公司位于湖北省十堰市丹江口市，屬秦巴山集中連片特困地區(qū)，為生產(chǎn)有機肥的專業(yè)企業(yè)。經(jīng)調(diào)研分析，認為該企業(yè)擁有多項專利技術(shù)和先進生產(chǎn)工藝，預(yù)期財務(wù)、經(jīng)濟指標和扶貧效果均符合評價要求。2015年，產(chǎn)業(yè)扶貧基金以股權(quán)方式投資4000萬元。

基金投資后，企業(yè)生產(chǎn)規(guī)模擴大，各項指標得以體現(xiàn)。財務(wù)評價， 2016年企業(yè)盈利能力較強，財務(wù)指標高于行業(yè)基準值。國民經(jīng)濟評價，該公司促進當?shù)赜袡C肥產(chǎn)業(yè)發(fā)展，以禽畜糞便為主要原料，較好地解決當?shù)丨h(huán)境污染問題，保護南水北調(diào)水源地——丹江口水庫及附近生態(tài)環(huán)境，生態(tài)效益顯著；每年貢獻稅收150多萬元。社會評價，一方面公司帶動230多人就業(yè)（其中新增貧困戶就業(yè)14人），帶動每人年均增收2.78萬元；另一方面向農(nóng)戶收購禽畜糞便和秸稈，帶動1260戶農(nóng)民增收（其中貧困戶130戶），人均增收2100元。經(jīng)投后總體評價，該項目經(jīng)濟社會效益較好。目前該企業(yè)正在開展股份制改造和IPO流程，并承諾通過實現(xiàn)達產(chǎn)，在鞏固現(xiàn)有就業(yè)和增收同時，將增加吸收貧困戶就業(yè)和增收。

2.豐寧天龍園林綠化工程有限公司

該公司位于河北省承德市豐寧滿族自治縣，屬于燕山-太行山連片特困地區(qū)，為苗木種植企業(yè)。經(jīng)調(diào)研分析，認為該企業(yè)苗木品種豐富、苗木種植經(jīng)驗豐富，是全縣最大的綠化苗木生產(chǎn)企業(yè)，市場跨越華北、東北，預(yù)期財務(wù)、經(jīng)濟指標和扶貧效果均符合評價要求。2016年，產(chǎn)業(yè)扶貧基金以股權(quán)方式投資5000萬元。

基金投資后，各項指標得以體現(xiàn)。財務(wù)評價，2016年企業(yè)財務(wù)指標高于行業(yè)基準值，盈利狀況良好。國民經(jīng)濟評價，企業(yè)在獲得基金投資的同時，原股東增加了資本金投入。社會評價，一方面企業(yè)向農(nóng)戶流轉(zhuǎn)土地以擴大苗木種植基地，帶動209戶農(nóng)戶增收（其中貧困戶49戶），每戶年均地租收入3000元；另一方面雇傭農(nóng)民種植、看護苗木，解決530多人就業(yè)（其中新增貧困戶就業(yè)41人），人均年收入1.75萬元。經(jīng)投后總體評價，該項目經(jīng)濟社會效益較好。目前該企業(yè)正在醞釀跨區(qū)域合作，并在鞏固現(xiàn)有就業(yè)和增收同時，增加吸收貧困戶就業(yè)和增收。

以下幾方面有待深入討論

本文是脫貧攻堅階段對于構(gòu)建產(chǎn)業(yè)扶貧項目績效評價體系的初步探索，在實踐中肯定還存在不少問題，需要加以修正和改進。作者認為可從以下幾方面深入討論：

一是不同行業(yè)的投資項目評價可以分別有所側(cè)重。例如，對于種植、養(yǎng)殖業(yè)等重點安排貧困人口就業(yè)和直接增收的項目，應(yīng)該更加側(cè)重社會評價；而對于一些盈利較好的純工業(yè)項目，則可側(cè)重其國民經(jīng)濟評價。

二是隨著2020年全面脫貧，貧困縣將全部摘帽，基金的主要任務(wù)將轉(zhuǎn)向助力全面建立小康社會，對社會評價的關(guān)注點可能需要相應(yīng)調(diào)整，主要不是吸收貧困人口就業(yè)和增收，而是關(guān)注相對低收入人群的就業(yè)和增收，防止發(fā)生已經(jīng)脫貧人口的返貧現(xiàn)象。屆時更要重視投資企業(yè)自身的健康運營和可持續(xù)發(fā)展，因此對于企業(yè)的內(nèi)部財務(wù)指標要提出更高要求，對投資項目的評價考核體系應(yīng)作相應(yīng)調(diào)整。

三是作為中央財政和中央企業(yè)出資組建的產(chǎn)業(yè)扶貧基金，屬于政策性基金的范疇，資金安全和合規(guī)使用至關(guān)重要。因此在考察投資企業(yè)時，應(yīng)將企業(yè)規(guī)范管理尤其是資金使用規(guī)范性作為考核重點，如果出現(xiàn)資金挪作他用等情形，應(yīng)給予重點關(guān)注，情況嚴重的，可作為否決性決策（不予投資或提前退出）的依據(jù)。

產(chǎn)業(yè)扶貧責(zé)任重大，精準扶貧含義深遠，兩支基金使命光榮。“十三五”期間，國投將在產(chǎn)業(yè)扶貧項目效益評估上勇于探索、認真總結(jié)，為助力貧困人口精準脫貧、本質(zhì)脫貧發(fā)揮更大作用，同時，也為攻堅期結(jié)束后的全面小康進程先行先試、做出貢獻。