礦權管理海外模式與啟示

在世界經濟史上，沒有哪一個國家是在能源供應嚴重不足情況下實現經濟起飛或者保持國家經濟持續(xù)穩(wěn)定增長的。因此，無論是西方發(fā)達國家，還是發(fā)展中國家，都把以石油工業(yè)為代表的能源產業(yè)視作國民經濟的生命線。

站在世界經濟發(fā)展歷史節(jié)點可以發(fā)現，盡管存在“資源詛咒”效應，但資源富集速度和財富增值速度同樣存在正相關性，資源富集和轉移與國家興衰密切相關。1580年以來，世界上出現三個政治經濟中心(17世紀的荷蘭、19世紀的英國、20世紀的美國)，都與資源富集有關。美國著名環(huán)境史學家約翰·R·麥克尼爾稱，盡管資源富集不是大國崛起的惟一條件，但卻是大國崛起的重要媒介。

1580年—1680年，世界政治經濟中心在荷蘭。而此前，從西班牙殖民統(tǒng)治中獲得獨立的荷蘭似乎一無所有。經濟低迷，尼德蘭海灘擠滿了以撿拾海藻、貝類為生的當地人。然而誰也沒有想到，一種名叫泥炭(又稱泥煤)的燃料在這種撿拾中被發(fā)現。低廉的能源優(yōu)勢帶動了荷蘭釀酒、石灰燒制、海洋運輸等行業(yè)的迅速發(fā)展。17世紀中期，人口不足200萬的荷蘭擁有全歐商船噸位的4/5，成為名副其實的“海上馬車夫”。1680年，隨著泥炭資源的枯竭，荷蘭，這個世界上曾經最活躍的經濟體，結束了它的百年繁榮。與荷蘭利用泥炭點燃自己的經濟一樣，英國也成功地利用煤開始了日不落帝國之旅。18世紀初，煤炭儲量豐富的英國意識到以化石能源為基礎的經濟，高于以有機物為原材料和燃料的經濟時，大規(guī)模挖掘開始了。憑借低廉能源優(yōu)勢，以及與此相關的先進技術，英國建立了強大的皇家海軍，通過軍事機器不斷擴大帝國版圖。但是，直到上個世紀50年代，英國人沒有鉆出一口油井。英國經濟閉鎖在以煤為核心的體系中，向石油轉型意味著巨大的成本。從1859年在美國賓夕法尼亞鉆出第一口油井，到第二次世界大戰(zhàn)之后的一段時間，世界能源版圖被稱之為墨西哥灣時代。這期間也是美國崛起時期。1948年以后，美國開始從中東地區(qū)進口石油，世界能源版圖的波斯灣時代開始了。為了保障能源安全，美國動用了包括軍事機器在內的一切力量，在全球范圍內建立了一整套能源網絡，通過國際市場確保本國能源富集程度。有學者認為，美國能源新政充滿墨西哥灣時代的色彩——通過頁巖氣革命，讓美國重新成為全球資本和資源集散地。

自然資源豐裕度和資源富集是兩個概念，前者具有先天性特征，像那些資源富國。后者則要通過國際市場調劑，確保本國資源流量?？陀^地說，全球化對資源全球配置具有積極意義，因為它減少了資源在國際市場流動的阻力。世界經濟發(fā)展史證明，資源豐裕對一國經濟發(fā)展肯定是福音，但如果將其視為財富源泉，福音就會變成咒語。

目前，我國正處于經濟起飛并進入穩(wěn)定持久增長階段，如何吸收外國先進經驗，建立現代石油企業(yè)礦權制度，并確保國民經濟發(fā)展所需的能源供應，已經成為當務之急。

各國礦權管理制度基本上分為兩種，即許可證制度和工作合同制度。美國、加拿大、英國、挪威、巴西、日本、韓國、印度和委內瑞拉采取的是許可證制度，俄羅斯和印度尼西亞等國采取工作合同制度(更多地采用產量分成合同制度)。許可證制度是政府授權從業(yè)公司代表國家進行石油勘探、開發(fā)或生產，履行國家對石油資源的主權，是一種行政性授權。工作合同制度是從業(yè)公司通過與擁有許可證的國家公司，或代表國家的政府機構簽訂合同來開展油氣業(yè)務活動，是一種合同性授權。

這兩種制度都是授權當事人在規(guī)定區(qū)塊和規(guī)定期限內開展規(guī)定的石油業(yè)務，并履行相應的責任和繳納規(guī)定的稅費。二者不同之處在于，如果當事人持有生產許可證，則產出石油所有權歸當事人所有，由當事人繳納有關稅費：工作合同制度不涉及石油所有權轉移，但當事人在產出石油時有權利獲得成本油和利潤油，或者獲得現金補償，除所得稅外，其他費用由國有合作方承擔。

各國石油礦權管理制度并不是一成不變的，始終處于不斷修訂和完善之中。雖然各自修訂目的有所差異，但最終目的是創(chuàng)造穩(wěn)定和有吸引力的投資環(huán)境，擴大國內石油生產，保障國內石油供應或增加國家從石油中獲得的收入。從產油國石油法律修訂過程中，可以看出國外石油礦權立法最新趨勢:一是逐步取消國家石油公司壟斷地位。目前除委內瑞拉2002年《石油基本法》出于政治需要、強化國家石油公司在石油行業(yè)壟斷地位外，其他國家近年對石油法律修訂中，都逐步開放了礦權市場。在巴西1997年《石油法》中，雖然聯邦政府在巴西石油公司中保持控股地位，但明確規(guī)定該公司是聯邦政府和私人股東共同持股的公司，應與其他公司在市場條件下開展自由競爭，從而結束了該公司長達40年的壟斷地位。二是各國對石油法律修訂在逐步取消國家石油公司壟斷地位的同時，都強調了政企分開，建立和完善了行業(yè)管理機構，并詳細規(guī)定了各管理機構職能、組織機構、經費來源和人員組成等，力求創(chuàng)造更為公平透明的競爭環(huán)境。三是建立穩(wěn)定的財稅環(huán)境。俄羅斯在2001年關于《產量分成協議法》修正案中，使投資者在納稅時多了一種選擇，即引入了直接產量分成法，投資者只需按產量一定比例進行實物納稅，免除向聯邦和地方政府繳納的所得稅種。

美國是實行土地所有權制度比較典型的國家，其法律規(guī)定地下礦產資源屬于土地所有者擁有。美國土地分別為聯邦、州或個人所有，因此礦產資源也就分別為聯邦、各州和個人所有。正是由于土地所有權和礦產資源所有權屬性不同，從而形成了美國特色的礦業(yè)權管理。

“美國、加拿大、挪威等都采取面向全球公開招標的方式選擇勘探開發(fā)主體，且對主體資質沒有太多限制。這使得資源所有者利益得以最大化，同時又吸引了眾多企業(yè)參與油氣勘探開發(fā)。美國油氣勘探開發(fā)企業(yè)超過4500家，有力推動美國油氣產量，特別是非常規(guī)油氣產量快速增長，為本國油氣安全做出巨大貢獻?！狈侗卣J為，此次《意見》突出了問題導向，對油氣行業(yè)上中下游改革均明確了市場化方向，將有利于釋放競爭性環(huán)節(jié)市場活力。

我國現行油氣礦權管理制度是從計劃經濟時代逐步演變過來的。1996年修訂的《礦產資源法》及3個配套管理辦法，以及我國《對外合作開采海洋石油資源條例》和《對外合作開采陸上石油資源條例》，共同構成了現行油氣礦權管理基本制度體系。截至2015年，全國共設置石油天然氣(含煤層氣、頁巖氣)礦權項目1735個，共計407.4萬平方千米。礦權人中，中國石油擁有礦權項目776個，面積153.9萬平方千米、占37.8%：中國石化擁有礦權項目484個，面積98.2萬平方千米、占24.1%：中國海油擁有礦權項目333個，面積142.6萬平方千米、占35%：其他企業(yè)擁有礦權項目142個，面積12.7萬平方千米、占3.1%?，F有油氣礦權相對集中在國有石油公司手中。

“我國現行油氣礦權管理制度主要存在的問題是:一、油氣行業(yè)準入制度不夠完善。雖然國家出臺鼓勵和引導民資進入能源領域的相關意見，但目前放寬油氣勘探開發(fā)準入法律法規(guī)尚不健全，缺少對準入企業(yè)在資本額度、裝備力量、技術實力、業(yè)績經驗等方面標準要求。二、油氣礦權市場化配置程度較低。在常規(guī)油氣領域，尚未建立比較規(guī)范的礦權一級市場和二級市場，國有石油公司通過申請登記、國家行政授予方式取得探礦權和采礦權，其他資本難以直接進入。三、有些探區(qū)油氣勘查投入不足，且缺少制約手段。四、礦權監(jiān)管薄弱，尚未形成權威、有效監(jiān)管體系和監(jiān)管制度?！睆埧贡硎?。

范必認為:“針對礦權問題的改革首先是放開礦權市場。參照國際一般做法，從‘申請在先’方式，改為‘競爭性出讓’方式，國家通過公開招標有償出讓礦權。其次是松綁勘查資質。將探礦權出讓與勘查資質分開，‘勘查資格’不再作為申請礦權的必要條件。再其次是提高礦權持有成本，提高最低勘查投入標準，不能達標的企業(yè)要退出礦權。允許企業(yè)在滿足法定條件下轉讓礦業(yè)權或股份，活躍礦權市場。礦業(yè)權競爭性出讓改革，今后國家在出讓油氣礦業(yè)權時，可以采用油氣租約形式，制訂一套油氣礦業(yè)權出讓行政合同，與受讓方約定權利義務?！?/p>

然而，要實現礦權改革真正意義上的突破，還需要提升民資和社會資本油氣專業(yè)成熟度，或直接與國有石油公司“混合”經營。大慶油田曾拿出一些小區(qū)塊和各類資本建立合資公司或租讓開采權。開采出來的原油，由大慶油田公司統(tǒng)一采購并計入總公司產量中。這些合資公司或租賃區(qū)塊的公司由于體量小、人員靈活、享受地方優(yōu)惠政策，加上有大慶油田的技術支持，產量較高、邊際成本很低。

“松遼平原區(qū)塊埋藏深度更淺，更適合拿出來公開招標。”張抗說，“在低油價的今天，‘混合’經營可能是降低成本的一條捷徑”。