周光禮

一、體制機制變革是推動教育改革發(fā)展的強大動力

上世紀中后期，我國教育的大改革創(chuàng)造了大發(fā)展的奇跡。進入新世紀，能否以新的大改革促進教育的大提高，是國人的熱切期盼。改革由問題倒逼而發(fā)生，又在不斷破解難題中得以深化。推進教育領(lǐng)域綜合改革，就是要著力破除體制機制障礙，最大限度地增強教育發(fā)展的活力。由于現(xiàn)存體制機制的不完善，教育面臨發(fā)展動力不足的困惑。改革旨在對教育體系存在的矛盾和困惑作出反應，一般涉及體制與結(jié)構(gòu)的調(diào)整，表現(xiàn)為體制機制的創(chuàng)新。我國教育改革的總目標是推進教育治理體系和治理能力現(xiàn)代化。治理和制度是一個國家教育性質(zhì)、活力和競爭力的根本問題。深化教育改革，體制機制變革是關(guān)鍵。

黨的十八大以來，隨著教育領(lǐng)域的綜合改革全面深化，一批標志性、引領(lǐng)性的改革舉措取得明顯成效，教育公共服務水平和教育治理能力不斷提升，中國特色社會主義教育制度體系進一步完善，我國教育總體發(fā)展水平進入世界中上行列。然而，隨著教育改革的深入，一些深層次的體制與結(jié)構(gòu)障礙開始顯現(xiàn)。人們逐步認識到，微觀層面的教育教學改革必須以宏觀的體制機制改革突破為前提，在宏觀的體制機制沒有根本改變的前提下，微觀的教育教學改革往往也只能事倍功半?！蛾P(guān)于深化教育體制機制改革的意見》（以下簡稱《意見》）聚焦體制機制，提出有針對性的改革舉措，確保到2020年人民群眾關(guān)心的教育熱點難點問題進一步緩解，教育基礎(chǔ)性制度體系基本形成，教育現(xiàn)代化取得重要進展，為發(fā)展具有中國特色、世界水平的現(xiàn)代教育提供制度支撐。其中，對如何推進基本公共教育服務體系現(xiàn)代化提出了前瞻性制度安排。

二、基本公共教育服務體系現(xiàn)代化是綜合改革的關(guān)鍵領(lǐng)域

基本公共教育服務是指在教育領(lǐng)域提供的基礎(chǔ)性公共服務，具有公共性、普惠性、基礎(chǔ)性、發(fā)展性四個主要特征，足主要由政府提供，與全體人民群眾最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實的切身利益密切相關(guān)的公共教育服務，是實現(xiàn)人的終身發(fā)展的基本前提和基礎(chǔ)。

推進基本公共教育服務體系現(xiàn)代化是我國教育改革的核心。加快推進基本公共教育服務體系現(xiàn)代化建設(shè)，要堅持以社會主義核心價值觀為引領(lǐng)，從解決人民群眾最關(guān)心最直接最現(xiàn)實的利益問題人手，以普惠性、?；?、均等化、可持續(xù)為方向，健全國家基本公共教育服務制度，完善服務項目和基本標準，強化公共資源投入保障，提高共建能力和共享水平，努力提升人民群眾的獲得感、公平感、安全感和幸福感，實現(xiàn)全體人民共同邁入全面小康社會?！秶抑虚L期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》明確提出，到2020年我國要形成惠及全民的公平教育，建成覆蓋城鄉(xiāng)的基本公共教育服務體系，逐步實現(xiàn)基本公共教育服務均等化，縮小區(qū)域差距?！丁笆濉蓖七M基本公共服務均等化規(guī)劃》將基本公共教育服務體系的構(gòu)建作為基本公共服務的首要內(nèi)容，明確將普惠性學前教育、九年義務教育、高中階段教育和繼續(xù)教育納人基本公共教育服務范圍，并進一步明確了“十三五”時期基本公共教育服務的標準，對各級地方政府有效開展基本公共教育服務提供了重要依據(jù)。

應該說，經(jīng)濟社會的發(fā)展為基本公共教育服務體系現(xiàn)代化提供了可能的條件，有什么樣的社會經(jīng)濟發(fā)展狀況才能產(chǎn)生與之相適應的教育發(fā)展水平。教育對經(jīng)濟發(fā)展的作用力是緩慢而巨大的，教育發(fā)展的水平不能跨越社會的發(fā)展階段。改革開放30多年來，隨著我國由生存型階段全面跨人發(fā)展型新階段，經(jīng)濟社會發(fā)展對教育和人才類型、層次的需求發(fā)生了深刻變化。人民群眾對高質(zhì)量的基本公共教育服務的需求更為迫切。比如，義務教育基本普及后，人民群眾對接受高質(zhì)量教育的要求；流動人口子女的教育需求；農(nóng)村剩余勞動力大規(guī)模轉(zhuǎn)移對職業(yè)教育的巨大需求；產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級創(chuàng)造、日益增長的中高技能勞動者培訓教育需求；不斷增長、與自身發(fā)展密切相關(guān)的個性化、特色化教育需求等。同時，城鎮(zhèn)化進程加快，迫切需要完善覆蓋城鄉(xiāng)的基本公共教育服務體系。社會經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的變化深刻影響著教育改革的內(nèi)容，我們需要一個更加具有適應力的教育模式與之相適應。這是中國基本公共教育發(fā)展的一個重要目標。

雖然改革開放以來我國教育改革領(lǐng)域取得了巨大的成就，但是仍然面臨著社會發(fā)展與教育改革之間的矛盾，教育關(guān)乎民生，由此帶來的社會問題也格外突出。在教育領(lǐng)域，基本公共教育服務需求全面增長、需求結(jié)構(gòu)快速變化與基本公共教育服務不到位，成為基本公共教育服務體系建設(shè)面臨的突出矛盾，影響和制約著我國經(jīng)濟發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變?；竟步逃阵w系的構(gòu)建關(guān)系著中國經(jīng)濟未來的發(fā)展方向與民心向背?！兑庖姟穼Υ俗鞒隽嘶貞旱谝?，落實立德樹人根本任務，從個人全面發(fā)展的角度將教育作為個體成長的主要手段。第二，將國家戰(zhàn)略需求融人公共服務體系構(gòu)建的內(nèi)容中，最終將個人價值的實現(xiàn)與國家戰(zhàn)略目標有機結(jié)合在一起。第三，堅持目標導向與問題導向相結(jié)合。以人民為中心，著眼促進教育公平、提高教育質(zhì)量，針對人民群眾反映強烈的突出問題，集中攻關(guān)、綜合改革、重點突破，擴大改革受益面，增強人民群眾的獲得感。

三、創(chuàng)新基本公共教育服務體系現(xiàn)代化的體制機制

創(chuàng)新基本公共教育服務體系現(xiàn)代化的體制機制，應從三個方面人手：第一，體系建設(shè)。進一步完善與平衡基本公共教育服務的廣度與深度，從更多維度（地域、年齡等）、更高層次審視教育均衡發(fā)展。第二，投入機制。積極探討促進基本公共教育服務體系現(xiàn)代化的公共財政保障機制，以及通過何種方式實現(xiàn)基本公共教育服務。第三，評估機制。建立基本公共教育服務體系有效評價機制，根據(jù)基本公共服務提供的效果和目標之間的差異來及時調(diào)整方案。

（一）體系建設(shè)

創(chuàng)新普惠性學前教育的體制機制。針對“入園難、入園貴”問題，《意見》提出鼓勵多種形式辦園政策。一是以區(qū)縣為單位制定幼兒同總體布局規(guī)劃；二是鼓勵社會力量舉辦幼兒園，支持民辦幼兒園提供面向大眾、收費合理、質(zhì)量合格的普惠性服務；三是加大對貧困地區(qū)的支持力度。針對幼兒園“小學化”傾向，《意見》提出科學保教原則，強調(diào)要遵循幼兒身心發(fā)展規(guī)律，堅持以游戲為基本活動，合理安排幼兒生活作息；加強幼兒園質(zhì)量監(jiān)管，規(guī)范辦園行為。

創(chuàng)新義務教育均衡優(yōu)質(zhì)發(fā)展的體制機制。針對教學模式陳舊問題，《意見》提出建立以學生發(fā)展為本的新型教學方式，改進教學方式和學習方式，變革教學組織形式，創(chuàng)新教學手段，改革學生評價方式。針對學生課外負擔重的問題，《意見》提出學校要提高課堂教學質(zhì)量，合理設(shè)計學生作業(yè)內(nèi)容與時間，建立健全課后服務制度，改善家庭教育，規(guī)范校外培訓機構(gòu)，營造健康教育生態(tài)，通過學校、家庭、政府、社會的共同努力，切實減輕學生過重課外負擔。針對義務教育城鄉(xiāng)發(fā)展不均衡問題和擇校問題，《意見》提出加快義務教育學校標準化建設(shè)，統(tǒng)一城鄉(xiāng)教師編制標準、統(tǒng)一城鄉(xiāng)生均公用經(jīng)費基準定額、建立義務教育學校國家基本裝備標準；均衡配置縣域內(nèi)義務教育教師，采取學區(qū)化管理、集團化辦學、學校聯(lián)盟等方式改進管理模式，采用“多校劃片”等舉措完善入學制度，多措并舉化解擇校難題。

創(chuàng)新高中階段提高教育質(zhì)量的體制機制。推行普通高中和中職高職雙軌教育模式，適應我國大規(guī)模工業(yè)化發(fā)展，提供民眾所需的“生計教育”，讓教育能夠為個人提供謀生的技能。針對普通高中片面追求“升學率”問題，《意見》提出推進普通高中育人方式改變。針對職業(yè)教育質(zhì)量偏低、缺乏吸引力問題，《意見》提m健全德技并修、工學結(jié)合的育人機制，改進產(chǎn)教融合、校企合作的辦學模式。針對現(xiàn)代職業(yè)變動頻繁的問題，《意見》提出要創(chuàng)新繼續(xù)教育的體制機制，建立促進終身學習的制度體系，以拓寬知識、提升能力和豐富生活為導向，大力促進終身學習。

（二）投入機制

健全教育投入機制是推進基本公共教育服務體系現(xiàn)代化的基礎(chǔ)性改革。目前，在投入機制方面，主要存在政府長效機制不健全、社會投入積極性不高、各方投入責任劃分不清晰等問題，其中第一點比較關(guān)鍵。

對此，《意見》明確提出要完善財政投入機制。一是合理劃分教育領(lǐng)域財政事權(quán)和支出責任，明確支出責任分擔方式，依法落實各級政府教育支出責任，健全各級教育預算撥款制度和投入機制。二是各地結(jié)合實際抓緊出臺公辦幼兒園、普通高中生均撥款標準或生均公用經(jīng)費標準，逐步建立健全各級各類教育經(jīng)費投入機制。三是國家財政性教育經(jīng)費使用，堅持向老少邊窮島地區(qū)傾斜，向家庭經(jīng)濟困難學生傾斜，向薄弱環(huán)節(jié)、關(guān)鍵領(lǐng)域傾斜；《意見》強調(diào)要建立獎、助、貸、勤、補、免多元化的學生資助制度體系，保障貧困學生享有平等的受教育權(quán)。四是完善教育轉(zhuǎn)移支付制度，合理安排一般性轉(zhuǎn)移支付和專項轉(zhuǎn)移支付，加大省級統(tǒng)籌力度。

（三）評估機制

評估是問責的前提，沒有評估就沒有管理，評估機制是教育宏觀管理體制的核心。針對我國基本公共教育服務缺乏國家基本標準的問題，《意見》提出要完善教育標準體系，研制從學前教育到高等教育各學段人才培養(yǎng)質(zhì)量標準，完善學校辦學條件標準。

針對我國基本公共教育服務質(zhì)量保障體系不健全問題，《意見》提出要建立健全教育評價制度和完善教育督導制度。一是建立貫通大中小幼的教育質(zhì)量監(jiān)測評估制度，建立標準健全、目標分層、多級評價、多元參與、學段完整的教育質(zhì)量監(jiān)測評估體系，為改進教育教學提供科學依據(jù)。二是健全第三方評價機制，增強評價的專業(yè)性、獨立性和客觀性。三是依法加強對地方各級政府的督導。四是依法加強對學校規(guī)范辦學的督導。五是強化督導結(jié)果運用。