莫紀(jì)宏

內(nèi)容摘要：黨的十八屆四中全會審議通過的《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》第一次明確地提出了“形成完善的黨內(nèi)法規(guī)體系”的要求，并將“黨內(nèi)法規(guī)體系”融入“中國特色社會主義法治體系”之中，使得“黨內(nèi)法規(guī)體系”建設(shè)成為全面推進依法治國各項法治工作的重要目標(biāo)和任務(wù)。黨內(nèi)法規(guī)體系建設(shè)要注重實效性，應(yīng)當(dāng)從以下幾個方面來加強黨內(nèi)法規(guī)實效性機制建設(shè)：要強化黨內(nèi)法規(guī)實施的組織保障體制建設(shè)。解決上下黨內(nèi)法規(guī)的效力等級關(guān)系問題，根據(jù)黨領(lǐng)導(dǎo)立法工作的原則，通過及時修改《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》的方式來賦予“設(shè)區(qū)的市”地方黨委制定黨內(nèi)法規(guī)的權(quán)力。依據(jù)科學(xué)和合理的分類方法，建立比較科學(xué)和完善的“部門黨內(nèi)法規(guī)體系”。消除國家立法與黨內(nèi)法規(guī)兩張皮的問題，確保黨內(nèi)法規(guī)簡明扼要、實用高效。加強黨內(nèi)體系建設(shè)必須要從抓黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)范體系的源頭出發(fā)，確保黨內(nèi)法規(guī)真正在管黨治黨方面發(fā)揮自身的行為指引作用。

關(guān)鍵詞：黨內(nèi)法規(guī)體系 黨內(nèi)法規(guī)性文件 黨章 中國特色社會主義法治體系 實效性

黨的十八屆四中全會審議通過的《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》（以下簡稱《全面推進依法治國決定》）第一次明確地提出了“形成完善的黨內(nèi)法規(guī)體系”的要求，并將“黨內(nèi)法規(guī)體系”融入“中國特色社會主義法治體系”之中，〔1 〕使得“黨內(nèi)法規(guī)體系”建設(shè)成為全面推進依法治國各項法治工作的重要目標(biāo)和任務(wù)。《全面推進依法治國決定》對“黨內(nèi)法規(guī)體系”建設(shè)提出的具體要求是“完善的”，這就意味在邏輯上承認(rèn)了“黨內(nèi)法規(guī)體系”目前已經(jīng)存在，只不過是需要“完善”。在“形成完善的黨內(nèi)法規(guī)體系”過程中，“目標(biāo)”和“意義”問題是非常重要的。也就是說，為什么要在制度上將黨內(nèi)法規(guī)“體系化”，“體系化”能帶來什么樣的制度紅利或者政策便利？這個問題是完善黨內(nèi)法規(guī)體系必須面對的基礎(chǔ)理論問題，是“形成完善的黨內(nèi)法規(guī)體系”的根本動力。

黨的十八大以來，在以習(xí)近平同志為核心的黨中央領(lǐng)導(dǎo)下，不斷加強黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)，通過建立和完善黨內(nèi)法規(guī)體系來推動全面從嚴(yán)治黨工作的進行。按照2013年5月中共中央新修訂的《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》，〔2 〕黨內(nèi)法規(guī)是黨的中央組織以及中央紀(jì)委、中央各部門和省區(qū)市黨委制定的規(guī)范黨組織的工作、活動和黨員行為的黨內(nèi)規(guī)章制度的總稱。根據(jù)上述條例關(guān)于黨內(nèi)法規(guī)概念的規(guī)定，在黨內(nèi)法規(guī)體系建設(shè)方面比較顯著的成效包括黨內(nèi)法規(guī)“名稱”的類型化，迄今為止，已經(jīng)通過和制定黨章1部；中央黨內(nèi)法規(guī)包括準(zhǔn)則3個，條例28個，規(guī)則、規(guī)定、辦法、細則144個；中央紀(jì)委和中央各部門制定的黨內(nèi)法規(guī)約150個；省級地方黨委制定的黨內(nèi)法規(guī)1500多個?！? 〕初步形成了以黨章為核心、以中央黨內(nèi)法規(guī)為基礎(chǔ)、以中央紀(jì)委和中央各部門制定的黨內(nèi)法規(guī)為骨干、以省級地方黨委制定的黨內(nèi)法規(guī)為補充的黨內(nèi)法規(guī)形式體系。在內(nèi)容體系方面，黨內(nèi)法規(guī)的“部門化”趨勢正在形成，按照上述條例的規(guī)定，目前可以認(rèn)定的黨內(nèi)法規(guī)的內(nèi)容涉及黨組織的工作、活動和黨員行為三個方面。2016年12月，黨中央印發(fā)《中共中央關(guān)于加強黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的意見》，該意見堅持目標(biāo)導(dǎo)向和問題導(dǎo)向，按照“規(guī)范主體、規(guī)范行為、規(guī)范監(jiān)督”相統(tǒng)籌相協(xié)調(diào)原則，將完善的黨內(nèi)法規(guī)制度體系概括為“1+4”的基本框架，即在黨章之下分為黨的組織法規(guī)制度、黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)制度、黨的自身建設(shè)法規(guī)制度、黨的監(jiān)督保障法規(guī)制度四大板塊，初步勾畫出“黨內(nèi)法規(guī)部門”的“四梁八柱”?！? 〕綜上所述，黨的十八大以來，特別是黨的十八屆四中全會通過的《全面推進依法治國決定》提出“完善黨內(nèi)法規(guī)制定體制機制，加大黨內(nèi)法規(guī)備案審查和解釋力度，形成配套完備的黨內(nèi)法規(guī)制度體系” 〔5 〕的要求后，黨內(nèi)法規(guī)體系建設(shè)的步伐正在加快，黨內(nèi)法規(guī)體系的框架和雛形已顯端倪。

在進一步推進黨內(nèi)法規(guī)體系建設(shè)的過程中，一方面要認(rèn)真貫徹落實中央的要求，將黨內(nèi)法規(guī)體系建設(shè)作為依規(guī)治黨的重要事項來認(rèn)真對待；另一方面，也要重視黨內(nèi)法規(guī)體系建設(shè)的科學(xué)性，切忌“為建設(shè)而建設(shè)”，而真正從理論上弄清楚黨內(nèi)法規(guī)體系建設(shè)與全面從嚴(yán)治黨的關(guān)系。要在黨內(nèi)法規(guī)體系建設(shè)與全面從嚴(yán)治黨之間建立起科學(xué)合理的邏輯聯(lián)系，防止簡單地一哄而上或者只是把國家法律法規(guī)改頭換面照抄照搬過來，或者是把那些在日常工作中尚未成熟的做法簡單地確認(rèn)下來，要確立黨內(nèi)法規(guī)體系建設(shè)“實效化”的理念和原則，以實事求是和科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)?shù)膽B(tài)度來有序推進黨內(nèi)法規(guī)體系建設(shè)，從而為全面從嚴(yán)治黨提供必要的基礎(chǔ)性的黨內(nèi)法規(guī)依據(jù)。

一、黨內(nèi)法規(guī)體系建設(shè)要關(guān)注黨內(nèi)法規(guī)的有效需求問題

“黨內(nèi)法規(guī)”這一概念是毛澤東同志在黨的六屆六中全會上首次提出的。1938年10月，毛澤東同志在黨的六屆六中全會所作的政治報告中提出：“還須制定一種較詳細的黨內(nèi)法規(guī)，以統(tǒng)一各級領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)的行動”，首次提出黨內(nèi)法規(guī)的概念。在這次會議上，劉少奇同志作了《黨規(guī)黨法的報告》，這是黨的領(lǐng)導(dǎo)人第一次使用“黨規(guī)黨法”的名稱。1978年12月，鄧小平同志在中央工作會議閉幕會上強調(diào)，“國要有國法，黨要有黨規(guī)黨法。黨章是最根本的黨規(guī)黨法。沒有黨規(guī)黨法，國法就很難保障”。1990年，中共中央頒布《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定程序暫行條例》，正式使用了黨內(nèi)法規(guī)這一名稱。1992年，黨的十四大修改的黨章明確規(guī)定黨的各級紀(jì)委的主要任務(wù)是“維護黨的章程和其他黨內(nèi)法規(guī)”，自此“黨內(nèi)法規(guī)”正式寫入黨章?！? 〕

應(yīng)當(dāng)說，“黨內(nèi)法規(guī)”是與中國共產(chǎn)黨自身的黨建工作有機結(jié)合在一起的。黨內(nèi)法規(guī)解決的問題主要是“黨務(wù)”。由“黨內(nèi)法規(guī)”來加以規(guī)范的“黨務(wù)”通常涉及黨的領(lǐng)導(dǎo)和組織體制，其涉及黨的自身的組織體制、黨中央的權(quán)威和黨組織的戰(zhàn)斗力問題。此外，黨內(nèi)法規(guī)也需要解決黨員的思想認(rèn)識問題，即在國家立法層面屬于思想自由范疇的精神活動事項，在黨內(nèi)則不能簡單地照搬，必須要就黨員思想認(rèn)識和黨的意識形態(tài)工作作出統(tǒng)一的要求和部署。例如，2016年1月1日起正式施行的《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》 〔7 〕第46條第1款第（2）項就規(guī)定“妄議中央大政方針，破壞黨的集中統(tǒng)一的”行為屬于應(yīng)當(dāng)受到可以開除黨籍處分的“違反政治紀(jì)律行為”，〔8 〕而對于非黨員的普通老百姓來說，其言論則受到憲法所規(guī)定的言論自由的嚴(yán)格保護?！? 〕此外，黨員對黨組織和黨的義務(wù)也是國家法律之外必須由黨內(nèi)法規(guī)來加以規(guī)定的事項。至于說黨員的日常行為，通常都具有兩面性，同一個行為既是作為公民個人的行為，也是作為黨員的行為，對于黨員個人行為作出兩套制度規(guī)范的設(shè)計和要求，顯然，在實踐中會出現(xiàn)重復(fù)立制的問題。特別是中國共產(chǎn)黨成為執(zhí)政黨之后，作為執(zhí)政黨的黨員，首先是國家的公民，必須受到國家憲法和法律的約束；其次又是執(zhí)政黨的黨員，必須服從黨的紀(jì)律。執(zhí)政黨的黨員與黨組織的關(guān)系真正需要單獨立制的，應(yīng)當(dāng)是純屬于執(zhí)政黨的“黨務(wù)”事項，而不應(yīng)當(dāng)涉及黨員個人日常所有的活動，否則，就容易出現(xiàn)兩套標(biāo)準(zhǔn)和兩套規(guī)則。黨的十二大報告首次提出“黨在憲法和法律的范圍內(nèi)活動”，這個命題很好地解決了黨員日常的行為規(guī)范問題。因此，在設(shè)計黨內(nèi)法規(guī)體系過程中，黨員個人的行為是否要完全納入黨內(nèi)法規(guī)體系，這是黨內(nèi)法規(guī)體系建設(shè)必須要考慮的問題。黨的十八屆四中全會明確強調(diào)黨規(guī)黨紀(jì)要嚴(yán)于國家法律，黨員領(lǐng)導(dǎo)干部不僅要帶頭遵守國家法律，還要遵守更加嚴(yán)格、更高標(biāo)準(zhǔn)的黨紀(jì)黨規(guī)?！?0 〕雖然在實踐中應(yīng)當(dāng)秉持“紀(jì)律挺在前面”、“黨規(guī)挺在前面”、“紀(jì)律嚴(yán)于法律”的從嚴(yán)治黨原則。但在行為規(guī)范設(shè)計上，是否需要在國家憲法和法律之外，再為黨員個人設(shè)計一整套完整的行為規(guī)范，這是黨內(nèi)法規(guī)體系建設(shè)需要認(rèn)真考慮的重大理論問題。事實上，可以在國家法律法規(guī)的實施過程中，對黨員干部的行為在法律規(guī)定的范圍內(nèi)作出制度上的從嚴(yán)要求，而無需單獨立法。也就是說，黨員個人行為的從嚴(yán)要求可以側(cè)重于執(zhí)法環(huán)節(jié)的監(jiān)督。如果單獨立法，必然要在行為體系上與國家立法保持一致，凡是國家法律規(guī)范的事項，黨內(nèi)法規(guī)也要采取對應(yīng)的法規(guī)措施，那樣就容易造成黨內(nèi)法規(guī)缺少獨立性，可能會在很多規(guī)范黨員個人行為的黨內(nèi)法規(guī)制度設(shè)計上照抄照搬國家法律法規(guī)的內(nèi)容。且脫離現(xiàn)有的國家立法體制單獨制定規(guī)范黨員個人行為的黨內(nèi)法規(guī)則可能出現(xiàn)“兩張皮”問題，甚至可能出現(xiàn)依法應(yīng)當(dāng)處理的違法行為而按照黨內(nèi)法規(guī)則可能屬于無須承擔(dān)紀(jì)律責(zé)任的一般行為。以“危害國家安全行為”為例，現(xiàn)行刑法專設(shè)一章，即第二編“分則”第一章“危害國家安全罪”，共有12個條文，涉及10個罪名。〔11 〕但在《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》第二編“分則”第六章“對違反政治紀(jì)律行為的處分”中，就缺少“與境外勢力勾結(jié)從事危害黨的執(zhí)政安全和國家安全”的各項違紀(jì)行為的規(guī)定，故這類行為如果情節(jié)嚴(yán)重只能按照刑法來處理，情節(jié)輕微的如果要處理，黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)定顯然跟不上。所以說，“黨內(nèi)法規(guī)”體系化的過程并不是包羅萬象的過程，而是要有所選擇，要關(guān)注黨內(nèi)法規(guī)在規(guī)范黨員行為上的實效性，黨內(nèi)法規(guī)針對黨員個人行為的規(guī)范密度和強度過于嚴(yán)厲，可能無法與實際生活中普通黨員的日常行為真正有效地相互對應(yīng)，就會導(dǎo)致大量的黨內(nèi)法規(guī)制度設(shè)計初衷很好，但很難在實際生活有效地規(guī)范黨員的日常行為。

二、黨內(nèi)法規(guī)的制定要遵從科學(xué)立法、合理制規(guī)的原則

黨內(nèi)法規(guī)從本質(zhì)上來看是黨內(nèi)的行為規(guī)則，因此，黨內(nèi)法規(guī)的制定也要遵循行為規(guī)則形成和產(chǎn)生的一般規(guī)律。從國家立法的角度來看，2000年全國人大制定了一部規(guī)范立法活動、建立立法秩序的《中華人民共和國立法法》（以下簡稱《立法法》），并在2015年3月加以進一步修訂。作為立法活動的基本法律，《立法法》確立了國家立法活動的基本原則和程序要求，為國家立法提供了基本法律依據(jù)。黨內(nèi)法規(guī)是為黨內(nèi)活動定規(guī)立制，因此，制定黨內(nèi)法規(guī)的活動也要納入規(guī)范化、科學(xué)化的軌道，特別是要在制度上確立黨內(nèi)法規(guī)制定的原則，按照科學(xué)立法、合理制規(guī)的要求來制定各項黨內(nèi)法規(guī)。2013年5月中共中央新修訂的《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》是黨內(nèi)法規(guī)制定領(lǐng)域的“立法法”，然而相對于國家立法層面的《立法法》來說，《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》在貫徹科學(xué)立法、合理制規(guī)原則方面還有很多地方值得進一步加以完善。

雖然《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》第7條明文規(guī)定：制定黨內(nèi)法規(guī)應(yīng)當(dāng)遵循下列原則：“（一）從黨的事業(yè)發(fā)展需要和黨的建設(shè)實際出發(fā)；（二）以黨章為根本依據(jù)，貫徹黨的理論和路線、方針、政策；（三）遵守黨必須在憲法和法律范圍內(nèi)活動的規(guī)定；（四）符合科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政的要求；（五）有利于推進黨的建設(shè)制度化、規(guī)范化、程序化；（六）堅持民主集中制，充分發(fā)揚黨內(nèi)民主，維護黨的集中統(tǒng)一；（七）維護黨內(nèi)法規(guī)制度體系的統(tǒng)一性和權(quán)威性；（八）注重簡明實用，防止繁瑣重復(fù)。”但上述原則在“科學(xué)立法、合理制規(guī)”方面強調(diào)不夠、不足。首先，沒有確立黨內(nèi)法規(guī)制定“下位法規(guī)服從上位法規(guī)” 〔12 〕的原則，導(dǎo)致在黨章以下的黨內(nèi)法規(guī)可以直接依據(jù)黨章來制定，中央黨內(nèi)法規(guī)的權(quán)威性體現(xiàn)不夠。應(yīng)當(dāng)突出黨章在黨內(nèi)法規(guī)體系的核心地位，將“一切黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件都不得與黨章相抵觸，違反黨章的黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件無效”作為黨內(nèi)法規(guī)制定的基本原則。其次，黨內(nèi)法規(guī)制定的程序性原則突出不夠，只是在法規(guī)制定的目的角度強調(diào)了要“推進黨的建設(shè)程序化”，黨內(nèi)法規(guī)制定本身如何程序化沒有規(guī)定，這就導(dǎo)致了黨內(nèi)法規(guī)制定工作目前還缺少統(tǒng)一的規(guī)劃、計劃，不同的黨內(nèi)法規(guī)制定主體在制定黨內(nèi)法規(guī)過程中，仍然很難分清黨內(nèi)法規(guī)制定的權(quán)限，特別是下位黨內(nèi)法規(guī)禁止或者不宜制定的事項不很清晰，導(dǎo)致黨內(nèi)法規(guī)制定缺少必要的整體統(tǒng)籌，部門主義和地方主義的問題無法從根本上加以消除。再次，黨內(nèi)法規(guī)制定的法規(guī)監(jiān)督程序不明確，沒有涉及審核批準(zhǔn)程序、起草協(xié)商程序、黨內(nèi)征求意見和討論程序、制定后效果評估程序。最后，如何與國家立法保持協(xié)調(diào)和統(tǒng)一，也應(yīng)當(dāng)在黨內(nèi)法規(guī)制定程序中加以體現(xiàn)。涉及法律共同調(diào)整的黨內(nèi)法規(guī)制定事項，應(yīng)當(dāng)建立法規(guī)制定與立法工作的協(xié)調(diào)機制。

值得注意的是，目前由《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》所確立的黨內(nèi)法規(guī)層次體系與新修訂的《中華人民共和國立法法》規(guī)定的國家法律法規(guī)層次體系不一致。2015年新修訂的《中華人民共和國立法法》把立法權(quán)下放到“設(shè)區(qū)的市”一級，也就是說，“設(shè)區(qū)的市”人大及其常委會可以依據(jù)《立法法》的規(guī)定，制定本行政區(qū)域內(nèi)的“地方性法規(guī)”，“設(shè)區(qū)的市”人民政府可以制定地方政府規(guī)章。然而，《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》并沒有賦予“設(shè)區(qū)的市”地方黨委有權(quán)制定“黨內(nèi)法規(guī)”，這就導(dǎo)致了在實踐中可能出現(xiàn)兩個問題：一是“設(shè)區(qū)的市”的人大和政府行使地方立法權(quán)時可以不用考慮同級黨委制定的規(guī)范性文件。二是“設(shè)區(qū)的市”地方黨委因為無法制定黨內(nèi)法規(guī)，無法在體制機制制度上保證地方黨委出臺的規(guī)范性文件對同級人大及政府制定的地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章產(chǎn)生約束力；在兩者出現(xiàn)不一致的情況下，“設(shè)區(qū)的市”地方黨委制定的規(guī)范性文件顯然無法產(chǎn)生約束力而被忽視，而一旦這樣的情形出現(xiàn)會嚴(yán)重影響“設(shè)區(qū)的市”的地方黨委對地方人大及政府所進行的立法活動實行有效的“領(lǐng)導(dǎo)”和“監(jiān)督”。這種制度設(shè)計構(gòu)成國家法律法規(guī)與黨內(nèi)法規(guī)聯(lián)動審查方面的不協(xié)調(diào)和不平衡，故必須通過修改《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》的方式，把黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)下放到“設(shè)區(qū)的市”地方黨委，以確保黨對立法工作領(lǐng)導(dǎo)作用的有效發(fā)揮。

總之，黨內(nèi)法規(guī)制定是否受到制定原則的約束對于黨內(nèi)法規(guī)是否能夠體系化具有很重要的保障作用，由于黨內(nèi)法規(guī)制定屬于黨內(nèi)法規(guī)體系建設(shè)的源頭性工作，所以，以原則引領(lǐng)規(guī)范就可以使得黨內(nèi)法規(guī)的行為規(guī)范之間建立起有機的邏輯體系，為黨內(nèi)法規(guī)的實施體系、保障體系和監(jiān)督體系的建立奠定規(guī)范性基礎(chǔ)。而黨內(nèi)法規(guī)的層次體系是否與國家法律法規(guī)的層次體系保持一致，又涉及黨如何領(lǐng)導(dǎo)立法工作的方向性問題。黨的十八屆四中全會通過的《全面推進依法治國決定》明確指出：“加強黨對立法工作的領(lǐng)導(dǎo)，完善黨對立法工作中重大問題決策的程序?！?〔13 〕要加強黨對立法工作的領(lǐng)導(dǎo)地位，就必須要在黨內(nèi)法規(guī)體系與國家法律法規(guī)體系之間保持相對協(xié)調(diào)和一致。

三、黨內(nèi)法規(guī)體系建設(shè)要服從中國特色社會主義法治體系建設(shè)的

一般規(guī)律

黨的十八屆四中全會通過的《全面推進依法治國決定》首次將“建設(shè)中國特色社會主義法治體系”作為全面推進依法治國各項法治工作的“總抓手”，并且將“形成完備的法律規(guī)范體系、高效的法治實施體系、嚴(yán)密的法治監(jiān)督體系、有力的法治保障體系，形成完善的黨內(nèi)法規(guī)體系” 〔14 〕作為建設(shè)中國特色社會主義法治體系“五項”重要任務(wù)，很顯然，從體系的對應(yīng)關(guān)系來看，“黨內(nèi)法規(guī)體系”是“中國特色社會主義法治體系”的“子體系”和“下位體系”，而與“中國特色社會主義法律體系”則是相互平行的等位體系，所以，建設(shè)“黨內(nèi)法規(guī)體系”必須要符合建設(shè)“中國特色社會主義法治體系”的各項要求，應(yīng)當(dāng)參照建設(shè)“中國特色社會主義法律體系”的經(jīng)驗。根據(jù)“中國特色社會主義法治體系”五個組成部分的特點，“黨內(nèi)法規(guī)體系”也應(yīng)當(dāng)細分為“黨內(nèi)法規(guī)規(guī)范體系”、“黨內(nèi)法規(guī)實施體系”、“黨內(nèi)法規(guī)保障體系”、“黨內(nèi)法規(guī)監(jiān)督體系”四個部分；此外，還應(yīng)當(dāng)著重強調(diào)黨內(nèi)法規(guī)與國家立法之間的協(xié)調(diào)，相應(yīng)地建立“黨內(nèi)法規(guī)協(xié)調(diào)體系”。由于“黨內(nèi)法規(guī)體系”與“中國特色社會主義法律體系”之間是平行關(guān)系，所以，“黨內(nèi)法規(guī)體系”建設(shè)不能完全模仿形成“中國特色社會主義法律體系”的經(jīng)驗，而是要注重“黨內(nèi)法規(guī)體系”對黨內(nèi)各項活動的實際指導(dǎo)能力和規(guī)范作用。“黨內(nèi)法規(guī)體系”建設(shè)不能單純地追求體系自身的完整和完善，而是要從全面從嚴(yán)治黨的實際需要出發(fā)，“黨內(nèi)黨規(guī)體系”的內(nèi)容不一定要面面俱到，但要管用、富有實效。

首先，要著力建設(shè)“黨內(nèi)法規(guī)規(guī)范體系”。從理論上來看，“黨內(nèi)法規(guī)規(guī)范體系”不應(yīng)當(dāng)是所有黨內(nèi)法規(guī)的簡單歸納和匯集，而是根據(jù)黨內(nèi)法規(guī)制定原則產(chǎn)生的黨內(nèi)法規(guī)以及與黨內(nèi)法規(guī)具有相同相似效力和規(guī)范功能的黨內(nèi)規(guī)范性文件。其中，形式要件規(guī)范、內(nèi)容具有一般性、調(diào)整對象是不特定的黨員和黨組織的黨內(nèi)法規(guī)構(gòu)成了“黨內(nèi)法規(guī)規(guī)范體系”的核心內(nèi)容，而黨內(nèi)法規(guī)中的具有最高效力的黨內(nèi)法規(guī)是黨章，黨章是黨內(nèi)法規(guī)規(guī)范體系的統(tǒng)帥，任何黨內(nèi)法規(guī)和黨內(nèi)規(guī)范性文件的制定都必須以黨章為依據(jù)，不得與黨章相違背或相抵觸。除了形式要件規(guī)范的黨內(nèi)法規(guī)之外，可以納入黨內(nèi)法規(guī)規(guī)范體系的還應(yīng)當(dāng)包括形式要件不太規(guī)范，但與黨內(nèi)法規(guī)具有相同或相等效力的黨內(nèi)法規(guī)性文件，這些文件也是針對不特定的黨員和黨組織的，應(yīng)當(dāng)納入黨內(nèi)法規(guī)規(guī)范體系。此外，那些只是針對特定黨員和黨組織的規(guī)范性文件，由于這些規(guī)范性文件在實踐中具有很好的示范效應(yīng)，所以，也可以納入黨內(nèi)法規(guī)規(guī)范體系。例如，中共中央政治局2012年12月4日在北京召開會議，會議一致同意關(guān)于改進工作作風(fēng)、密切聯(lián)系群眾的“八項規(guī)定”?！?5 〕“八項規(guī)定”的約束對象雖然是針對中央政治局成員的，但“八項規(guī)定”的實施卻產(chǎn)生了約束全體黨員和黨組織的效果，在規(guī)范性質(zhì)上完全可以納入“黨內(nèi)法規(guī)規(guī)范體系”的范疇。所以，在實踐中，建設(shè)“黨內(nèi)法規(guī)規(guī)范體系”絕對不能僅僅限于對《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》所規(guī)定的四個層次的黨內(nèi)法規(guī)的認(rèn)識，而應(yīng)當(dāng)把黨的規(guī)范性文件根據(jù)其約束黨員和黨組織行為的效力程度作出區(qū)分，把那些可以起到黨內(nèi)法規(guī)作用的黨的規(guī)范性文件也納入“黨內(nèi)法規(guī)規(guī)范體系”中，并依據(jù)黨章和中央黨內(nèi)法規(guī)的原則和規(guī)定來保證規(guī)范性文件的政治性、規(guī)范性和可行性。

其次，要關(guān)注“黨內(nèi)法規(guī)實施體系”的建設(shè)。黨內(nèi)法規(guī)一旦制定之后，就具有約束黨員和黨組織的作用，黨內(nèi)法規(guī)如果僅僅停留在紙面上，就不能對維護黨的權(quán)威、加強黨的建設(shè)起到任何保障作用。因此，在建設(shè)“黨內(nèi)法規(guī)規(guī)范體系”的基礎(chǔ)上，必須要建設(shè)與“黨內(nèi)法規(guī)規(guī)范體系”相適應(yīng)的“黨內(nèi)法規(guī)實施體系”。《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》 〔16 〕第3條明文規(guī)定：“黨章是最根本的黨內(nèi)法規(guī)，是管黨治黨的總規(guī)矩。黨的紀(jì)律是黨的各級組織和全體黨員必須遵守的行為規(guī)則。黨組織和黨員必須自覺遵守黨章，嚴(yán)格執(zhí)行和維護黨的紀(jì)律，自覺接受黨的紀(jì)律約束，模范遵守國家法律法規(guī)?！睂τ趫?zhí)行黨內(nèi)法規(guī)，不存在任何特殊的黨員和黨組織，任何黨員和黨組織在黨內(nèi)法規(guī)面前都是平等的，任何違反黨內(nèi)法規(guī)的行為都必須要受到黨內(nèi)紀(jì)律的處分。其中，領(lǐng)導(dǎo)干部帶頭遵守黨內(nèi)法規(guī)，是黨內(nèi)法規(guī)實施的重要保障。黨的十八屆六中全會從全面從嚴(yán)治黨的基本要求出發(fā)，提出必須要嚴(yán)格遵守黨內(nèi)法規(guī)，任何人都沒有特權(quán)。從“黨內(nèi)法規(guī)實施體系”的實施主體來看，黨內(nèi)法規(guī)的實施可以由領(lǐng)導(dǎo)干部遵守黨內(nèi)法規(guī)、黨組織遵守黨內(nèi)法規(guī)以及黨員個人遵守黨內(nèi)法規(guī)構(gòu)成，其中，領(lǐng)導(dǎo)干部帶頭實施黨內(nèi)法規(guī)是黨內(nèi)法規(guī)發(fā)揮自身規(guī)范作用的重要保證。在“黨內(nèi)法規(guī)實施體系”中，黨的各級組織，包括黨的中央組織能否依據(jù)黨內(nèi)法規(guī)來維護黨的權(quán)威、加強黨的團結(jié)、提升黨的戰(zhàn)斗力，對于執(zhí)政黨的黨的建設(shè)來說也是非常重要的。我們黨有8800萬黨員，共產(chǎn)黨員自覺地遵守黨內(nèi)法規(guī)，自覺地維護黨的權(quán)威和形象，堅持自己的黨性修養(yǎng)，對于增強黨的活力、永葆黨的生命力至關(guān)重要。只有執(zhí)政黨的全體黨員和黨組織都能夠自覺地遵守黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)定，才能鞏固和夯實執(zhí)政黨的執(zhí)政根基，保證黨的事業(yè)健康發(fā)展。

再次，“黨內(nèi)法規(guī)體系”建設(shè)也包括了“黨內(nèi)法規(guī)保障體系”建設(shè)。從黨內(nèi)法規(guī)的實施角度來看，黨內(nèi)法規(guī)要得到很好地貫徹落實，必須要有一定的“人財物”的保證。其中，黨內(nèi)法規(guī)實施要有組織保障。我們黨是按照民主集中制原則建立起來的，黨的各級組織，特別是黨的基層組織在組織黨員、認(rèn)真貫徹落實黨內(nèi)法規(guī)方面具有基礎(chǔ)性保障作用。事實證明，基層黨組織建設(shè)渙散、黨員不能過正常的組織生活，黨員接受黨內(nèi)法規(guī)約束的可能性就越少，故加強執(zhí)政黨的黨組織建設(shè)是黨內(nèi)法規(guī)得到認(rèn)真貫徹落實的重要保障。此外，要建立學(xué)習(xí)和宣傳黨內(nèi)法規(guī)的教育和宣傳機制，包括成立各級各類黨校和黨內(nèi)法規(guī)培訓(xùn)班，開展黨內(nèi)法規(guī)教育的普及工作，努力把黨內(nèi)法規(guī)的普及教育納入全民法治宣傳教育與普法工作中，要有專門機構(gòu)、專門人員來負責(zé)黨內(nèi)法規(guī)的普及和教育工作，同時黨的組織部門以及黨組織還要利用黨費來保證黨員學(xué)習(xí)和掌握黨內(nèi)法規(guī)提供必要的學(xué)習(xí)材料和培訓(xùn)經(jīng)費，要保證普通黨員能夠簡明便捷地了解黨內(nèi)法規(guī)的要求，從而更好地約束自身的行為。另外，通過黨內(nèi)的傳播媒體以及國家、社會的傳播媒介來開展黨內(nèi)法規(guī)的宣傳和教育工作也是黨內(nèi)法規(guī)得到有效實施的重要路徑，“黨內(nèi)法規(guī)保障體系”建設(shè)必須要考慮到各種有效地促進黨內(nèi)法規(guī)實施的保障手段。

最后，“黨內(nèi)法規(guī)體系”建設(shè)必須高度關(guān)注“黨內(nèi)法規(guī)監(jiān)督體系”建設(shè)。黨的十八屆六中全會指出：全面從嚴(yán)治黨，必須要加強黨的監(jiān)督，其中，對黨內(nèi)法規(guī)實施的監(jiān)督也是黨內(nèi)監(jiān)督的重要內(nèi)容。黨內(nèi)法規(guī)的實施除了要依靠黨員和黨組織的自覺行動，也需要必要的監(jiān)督機制來推動黨內(nèi)法規(guī)的實施。黨內(nèi)監(jiān)督的任務(wù)是確保黨章黨規(guī)黨紀(jì)在全黨有效執(zhí)行，維護黨的團結(jié)統(tǒng)一，重點解決黨的領(lǐng)導(dǎo)弱化、黨的建設(shè)缺失、全面從嚴(yán)治黨不力，黨的觀念淡漠、組織渙散、紀(jì)律松弛，管黨治黨寬松軟問題，保證黨的組織充分履行職能、發(fā)揮核心作用，保證全體黨員發(fā)揮先鋒模范作用，保證黨的領(lǐng)導(dǎo)干部忠誠干凈擔(dān)當(dāng)。黨內(nèi)監(jiān)督的主要內(nèi)容是遵守黨章黨規(guī)和國家憲法法律，維護黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，堅持民主集中制，落實全面從嚴(yán)治黨責(zé)任，落實中央八項規(guī)定精神，堅持黨的干部標(biāo)準(zhǔn)，廉潔自律、秉公用權(quán)，完成黨中央和上級黨組織部署的任務(wù)等情況。黨內(nèi)監(jiān)督的重點對象是黨的領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)和領(lǐng)導(dǎo)干部特別是主要領(lǐng)導(dǎo)干部。要建立健全黨中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，黨委（黨組）全面監(jiān)督，紀(jì)律檢查機關(guān)專責(zé)監(jiān)督，黨的工作部門職能監(jiān)督，黨的基層組織日常監(jiān)督，黨員民主監(jiān)督的黨內(nèi)監(jiān)督體系?！?7 〕由上可見，“黨內(nèi)法規(guī)監(jiān)督體系”從監(jiān)督主體來看，可以由“黨委（黨組）全面監(jiān)督”，“紀(jì)律檢查機關(guān)專責(zé)監(jiān)督”，“黨的工作部門職能監(jiān)督”，“黨的基層組織日常監(jiān)督”以及“黨員民主監(jiān)督”五個部分構(gòu)成，其中，紀(jì)律檢查機關(guān)的執(zhí)紀(jì)監(jiān)督是“黨內(nèi)法規(guī)監(jiān)督體系”中最重要的事項，必須要重點加以建設(shè)。

四、黨內(nèi)法規(guī)的體系化程度要突出黨內(nèi)法規(guī)的實效性

近年來，黨內(nèi)法規(guī)體系化建設(shè)取得了顯著成績。同時也要看到，由于各方面原因，黨內(nèi)法規(guī)體系建設(shè)中還存在一些突出問題，關(guān)鍵是實效性不夠：一是統(tǒng)籌協(xié)調(diào)力度不夠。體系建設(shè)快慢不一，組織建設(shè)、反腐倡廉建設(shè)方面已初步形成比較完備的法規(guī)制度體系，而黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的工作、思想、作風(fēng)等方面法規(guī)建設(shè)相對滯后，體系尚未成型。從黨務(wù)活動相對于國家治理的特征來看，黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)范對象和范圍應(yīng)當(dāng)集中在黨的組織領(lǐng)導(dǎo)體制、思想建設(shè)和意識形態(tài)建設(shè)以及黨員義務(wù)和責(zé)任方面，上述事項在國家立法層面是或缺的或者是簡略的，無法給全面從嚴(yán)治黨提供充分的依據(jù)。二是一些主要領(lǐng)域，如黨領(lǐng)導(dǎo)人大、政府、政法、群團等方面工作和黨的宣傳、組織工作，缺乏基礎(chǔ)主干法規(guī)；一些綜合性、位階高的黨內(nèi)法規(guī)出臺后，配套法規(guī)制度沒有及時建立；一些實踐急需的黨內(nèi)法規(guī)，如黨員群眾反映強烈的一把手監(jiān)督、決策失誤防范、黨務(wù)公開等尚未制定出臺；黨內(nèi)法規(guī)的實施、監(jiān)督、保障制度還不健全?！?8 〕必須加快黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)，確保黨內(nèi)法規(guī)體系建設(shè)目標(biāo)任務(wù)如期實現(xiàn)。三是黨內(nèi)法規(guī)體系的體系化特征不明顯，“體系”的建構(gòu)功能還沒有發(fā)揮出來，雖然出現(xiàn)了“上位黨內(nèi)法規(guī)”的概念，但還沒有確立“下位法規(guī)服從上位法規(guī)”的黨內(nèi)法規(guī)制定原則。目前黨章，中央黨內(nèi)法規(guī)，中央紀(jì)委和中央各部門黨內(nèi)法規(guī)以及省級黨委黨內(nèi)法規(guī)的效力等級是完全按照黨章所規(guī)定的組織原則，即“個人服從組織、下級服從上級、全黨服從中央” 〔19 〕來確定的，黨內(nèi)法規(guī)中的上下級法規(guī)之間的服從與被服從關(guān)系沒有得到明確。特別是許多黨內(nèi)法規(guī)的效力等級復(fù)雜錯位，有的黨內(nèi)法規(guī)是黨的法規(guī)制定機構(gòu)與國家的立法機構(gòu)聯(lián)合制定的，有的黨內(nèi)法規(guī)是上下級黨的部門聯(lián)合發(fā)布的，故黨內(nèi)法規(guī)的調(diào)整事項很寬，形式也多種多樣，但法規(guī)效力沖突和打架的現(xiàn)象沒有得到有效解決，黨內(nèi)法規(guī)的“純潔性”還有待提高。此外，黨內(nèi)法規(guī)的制定前提除了黨章之外，還有黨的路線、方針和政策，而黨的路線、方針和政策與黨章之間的邏輯關(guān)系不是很清晰。黨的路線、方針和政策如果與黨章不一致，黨內(nèi)法規(guī)的制定和實施應(yīng)當(dāng)如何來確立自身的正當(dāng)性依據(jù)，這些問題尚未得到實質(zhì)性的重視。一些與涉法相關(guān)的黨內(nèi)法規(guī)的內(nèi)容與相關(guān)國家法律法規(guī)的內(nèi)容重合度太大，個別的還有復(fù)制的嫌疑，“紀(jì)律在前”、“規(guī)矩在前”的黨內(nèi)法規(guī)功能特征體現(xiàn)不夠，所以，需要從“體系化”的角度來提升黨內(nèi)法規(guī)約束黨員和黨組織行為的實效性。具體來說，應(yīng)當(dāng)從以下幾個方面來加強黨內(nèi)法規(guī)的實效性機制建設(shè)：

一是要強化黨內(nèi)法規(guī)實施的組織保障體制建設(shè)。黨的十八屆六中全會指出：黨委（黨組）在黨內(nèi)監(jiān)督中負主體責(zé)任，書記是第一責(zé)任人?！?0 〕這就意味著，包括黨章在內(nèi)的黨內(nèi)法規(guī)，要在實踐中得到很好地遵循，各級黨委的第一把手具有“第一責(zé)任人”的義務(wù)。從黨領(lǐng)導(dǎo)立法工作的要求來看，省以上的各級黨委制定的黨內(nèi)法規(guī)都是在黨委直接領(lǐng)導(dǎo)下制定的，而作為各級黨委的第一責(zé)任人，黨委（組）書記在推動黨內(nèi)法規(guī)實施方面具有義不容辭的責(zé)任。如果黨委（組）書記親自組織起草和通過了黨內(nèi)法規(guī)而自己卻不遵守，那么，黨內(nèi)法規(guī)在貫徹落實過程中必然就會打折扣，甚至在實踐中根本無法有效推動。所以，黨內(nèi)法規(guī)能否得到實施，黨內(nèi)法規(guī)的權(quán)威能否得到確立，各級黨委（組）第一責(zé)任人必須要承擔(dān)主體責(zé)任。具體說，要把是否帶頭遵守黨內(nèi)法規(guī)作為考核各級黨委（組）第一責(zé)任人的重要指標(biāo)。凡是考核不合格的，不得晉升；嚴(yán)重違反的，應(yīng)當(dāng)依據(jù)黨內(nèi)法規(guī)相關(guān)規(guī)定追究黨紀(jì)責(zé)任。

二是解決上下黨內(nèi)法規(guī)的效力等級關(guān)系問題，根據(jù)黨領(lǐng)導(dǎo)立法工作的原則，應(yīng)當(dāng)通過及時修改《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》的方式來賦予“設(shè)區(qū)的市”地方黨委制定黨內(nèi)法規(guī)的權(quán)力，要避免在同一管理層級出現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)得不到相關(guān)國家機關(guān)立法尊重的問題，要始終按照黨的民主集中制原則，建立起上下統(tǒng)一和有機協(xié)調(diào)的黨內(nèi)法規(guī)體系和國家法律法規(guī)體系，要防止因黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)無法落實到位或者被實際架空而影響執(zhí)政黨地位的制度風(fēng)險的產(chǎn)生。

三是依據(jù)科學(xué)和合理的分類方法，建立比較科學(xué)和完善的“部門黨內(nèi)法規(guī)體系”?！包h內(nèi)法規(guī)體系”從黨內(nèi)法規(guī)運行的角度來看，可以由“黨內(nèi)法規(guī)規(guī)范體系”、“黨內(nèi)法規(guī)實施體系”、“黨內(nèi)法規(guī)保障體系”和“黨內(nèi)法規(guī)監(jiān)督體系”以及“黨內(nèi)法規(guī)與國家法律法規(guī)協(xié)調(diào)體系”構(gòu)成，這種角度的“體系化”可以保證黨內(nèi)法規(guī)在實際生活中真正能起到管黨治黨的實效。此外，為了提高黨內(nèi)法規(guī)實際運行的“效率”，也可以考慮在理論上對黨內(nèi)法規(guī)體系作“部門黨內(nèi)法規(guī)體系”的分類，從而解決黨內(nèi)法規(guī)功能清晰、效力明確的問題?！安块T黨內(nèi)法規(guī)體系”類型很多，可以從黨內(nèi)法規(guī)約束的對象來分為：“黨組織法規(guī)體系”、“黨員法規(guī)體系”；從黨內(nèi)法規(guī)調(diào)整的行為事項來看，可以分為：“黨組織活動法規(guī)體系”、“黨員個人行為法規(guī)體系”以及“黨內(nèi)意識形態(tài)法規(guī)體系”；從黨內(nèi)法規(guī)涉及到執(zhí)政黨具體執(zhí)政行為的環(huán)節(jié)來看，可以分為：“黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)體系”、“黨的指揮法規(guī)體系”、“黨的政策法規(guī)體系”、“黨的監(jiān)督法規(guī)體系”；從黨內(nèi)法規(guī)調(diào)整的黨務(wù)活動的分布領(lǐng)域來看，黨內(nèi)法規(guī)體系可以涉及“反腐倡廉法規(guī)體系”、“思想作風(fēng)法規(guī)體系”、“干部管理法規(guī)體系”、“民主集中制法規(guī)體系”、“個人申報事項法規(guī)體系”、“統(tǒng)戰(zhàn)工作法規(guī)體系”、“宣傳工作法規(guī)體系”以及“機關(guān)工作法規(guī)體系”、“黨員教育與培訓(xùn)法規(guī)體系”、“紀(jì)律懲戒法規(guī)體系”，等等?？傊?，“部門黨內(nèi)法規(guī)體系”可以從理論上最大限度地豐富黨內(nèi)法規(guī)體系的內(nèi)涵，增強黨內(nèi)法規(guī)體系自身的活力和拓展空間，為黨的建設(shè)提供全方位的制度依據(jù)。

四是要消除國家立法與黨內(nèi)法規(guī)“兩張皮”的問題，通過憲法和法律實施能夠解決的問題，就不需要再制定黨內(nèi)法規(guī)來重復(fù)調(diào)整同一行為，要確保黨內(nèi)法規(guī)簡明扼要、實用高效。目前，在黨內(nèi)法規(guī)與國家法律法規(guī)之間還存在一些過渡性規(guī)范形式，例如，一些黨內(nèi)法規(guī)中規(guī)定了約束黨員之外的普通公民的行為規(guī)范，黨內(nèi)法規(guī)的效力滲透到國家法律法規(guī)之中；黨內(nèi)法規(guī)與黨的政策之間界限不清晰，導(dǎo)致了黨內(nèi)法規(guī)規(guī)范體系的體系化程度不高，很多黨的政策既能管黨治黨，同時又要約束國家法律法規(guī)的制定，特別是在黨管干部領(lǐng)域；一些法律法規(guī)中也規(guī)定了執(zhí)政黨自身組織建設(shè)的事項，使得國家法律法規(guī)也在發(fā)揮著某種意義上的黨內(nèi)法規(guī)管黨治黨的功能；一些地方黨委在制定規(guī)范性文件的時候，只依據(jù)上級黨委（組）制定的黨內(nèi)法規(guī)或者是規(guī)范性文件，致使在實踐中出現(xiàn)了本來屬于國家治理和社會治理的事務(wù)，也成為黨內(nèi)法規(guī)或規(guī)范性文件調(diào)整的事項，例如，一些地方黨委制定文件，采取法律法規(guī)沒有授權(quán)的招商引資的稅收優(yōu)惠政策，還有的地方黨委制定文件只是對國家法律法規(guī)做選擇性的實施規(guī)定，等等?？偠灾?，黨內(nèi)法規(guī)要真正具有實效，必須要從構(gòu)建“黨內(nèi)法規(guī)規(guī)范體系”的科學(xué)性入手，只有“規(guī)范”本身的形態(tài)“規(guī)范化”、“標(biāo)準(zhǔn)化”了，“黨內(nèi)法規(guī)規(guī)范體系”才能制度化、系統(tǒng)化。因此，加強黨內(nèi)體系建設(shè)必須要從抓黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)范體系的源頭出發(fā)，確保黨內(nèi)法規(guī)真正在管黨治黨方面發(fā)揮自身的行為指引作用。