劉琳+楊光

推出這一強(qiáng)調(diào)項(xiàng)目收益和融資自求平衡的專項(xiàng)債券品種，是地方政府舉債融資機(jī)制改革和保障土地儲(chǔ)備融資需求的一個(gè)重要舉措。

近日，財(cái)政部、國(guó)土資源部聯(lián)合發(fā)布《地方政府土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券管理辦法（試行）》（以下簡(jiǎn)稱《辦法》），決定在地方政府土地儲(chǔ)備領(lǐng)域率先發(fā)行專項(xiàng)債券。《辦法》規(guī)定，土地儲(chǔ)備債券必須對(duì)應(yīng)項(xiàng)目實(shí)施，并要求有穩(wěn)定的預(yù)期償債資金來(lái)源，對(duì)應(yīng)的政府性基金收入應(yīng)當(dāng)能夠保障償還債券本金和利息，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目收益和融資自求平衡。

這是今年試點(diǎn)按政府性基金收入項(xiàng)目分類發(fā)行的第一個(gè)專項(xiàng)債券。

實(shí)際上，地方政府發(fā)行專項(xiàng)債券并非新事。2015年4月，財(cái)政部發(fā)布《地方政府專項(xiàng)債券發(fā)行管理暫行辦法》，自此，地方政府就開始了專項(xiàng)債發(fā)行之旅。近兩年，很多地方發(fā)行的地方政府專項(xiàng)債就包含了土地儲(chǔ)備業(yè)務(wù)。

土地儲(chǔ)備債券成為財(cái)政部為地方融資“擴(kuò)明渠”的積極嘗試。

那么，財(cái)政部為何選擇當(dāng)前這一時(shí)點(diǎn)，將土地儲(chǔ)備債券作為一個(gè)獨(dú)立的專項(xiàng)債品種推出？繼土地儲(chǔ)備債之后，未來(lái)地方專項(xiàng)債還將有哪些新的動(dòng)作？

重要當(dāng)口

據(jù)《財(cái)經(jīng)國(guó)家周刊》記者了解，財(cái)政部、國(guó)土資源部此時(shí)推出土地儲(chǔ)備債券，起碼有兩重考慮。

一是地方融資“明渠”急需擴(kuò)張。進(jìn)入2017年以來(lái)，配合金融防風(fēng)險(xiǎn)、監(jiān)管地方債違規(guī)舉債融資，就成為財(cái)政部最重要的工作之一，通過發(fā)布一系列規(guī)范文件和開展地方巡查，急堵地方違規(guī)融資暗道。

“被堵住暗道的地方融資需求，急需更多的明路來(lái)疏導(dǎo)，地方基建既是當(dāng)?shù)匦枨?，也是中央穩(wěn)增長(zhǎng)的手段。”中國(guó)財(cái)政科學(xué)研究院研究員王朝才表示，在這種背景下，土地儲(chǔ)備債券成為財(cái)政部為地方融資“擴(kuò)明渠”的積極嘗試。

為何過去兩年的專項(xiàng)債難以滿足地方融資的胃口？中央財(cái)經(jīng)大學(xué)教授王雍君對(duì)記者表示，過去兩年專項(xiàng)債的發(fā)行較為籠統(tǒng)，雖然規(guī)定與項(xiàng)目對(duì)應(yīng)，但債券發(fā)行很少明確具體項(xiàng)目，涉及土地儲(chǔ)備的，也多以“用于土地收儲(chǔ)項(xiàng)目”等模糊的表述概括。

市場(chǎng)普遍認(rèn)為省級(jí)政府對(duì)一般債券和專項(xiàng)債券的責(zé)任沒有實(shí)質(zhì)差別，省級(jí)政府就是專項(xiàng)債真正的償還人。由于一般債券要靠一般財(cái)政預(yù)算收入還本付息，每年發(fā)行規(guī)?；居沙嘧致舒i定，因此專項(xiàng)債券的規(guī)模就跟地方債券后續(xù)的增量籌資形成了直接掛鉤的關(guān)系。但如果專項(xiàng)債券的償還主體默認(rèn)還是省級(jí)財(cái)政，這導(dǎo)致地方專項(xiàng)債券確定發(fā)行規(guī)模時(shí)，還是會(huì)參考省級(jí)一般財(cái)政預(yù)算，這就嚴(yán)重限制了專項(xiàng)債的發(fā)行規(guī)模，跟不上地方融資需求。

“財(cái)政部希望把專項(xiàng)債做大，如果能夠確保以項(xiàng)目收益作為專項(xiàng)債的償還來(lái)源，也許就能在一定程度上突破赤字和債務(wù)余額管理的限制，專項(xiàng)債的融資規(guī)模就能跟上去?！币晃唤咏?cái)政部的人士對(duì)記者表示。

正是在這樣的思路下，由于土地儲(chǔ)備的收入比較容易和特定土地資產(chǎn)相對(duì)應(yīng)，因此財(cái)政部以此為突破口，開始推出專項(xiàng)債新品種。

財(cái)政部此時(shí)推出土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券還有另一重考慮：2018年地方債務(wù)置換將逐漸走入尾聲，這為專項(xiàng)債券明確與項(xiàng)目掛鉤，提供了現(xiàn)實(shí)可能。

2015年至2017年，是財(cái)政部集中推進(jìn)地方債務(wù)置換的三年，在此期間，地方專項(xiàng)債中置換債一直占主要位置。以2016年為例，全年共2.51萬(wàn)億元人民幣的地方專項(xiàng)債券，置換債占2.11萬(wàn)億元，新增專項(xiàng)債僅四千億元。

置換債的初衷，就是把省市縣各級(jí)融資平臺(tái)的未償舊債都置換到省級(jí)財(cái)政，這也是過去兩年市場(chǎng)上天然將專項(xiàng)債視為省財(cái)政兜底的根本原因。在這種背景下，僅占很小比例的新增專項(xiàng)債，難有規(guī)范發(fā)展壯大的條件。

據(jù)記者了解，至2018年債務(wù)置換總規(guī)模將收縮至1萬(wàn)億元左右，并在2018年8月前完成全部置換，專項(xiàng)置換債規(guī)模也將隨之大幅下降。這將為地方專項(xiàng)債券的獨(dú)立運(yùn)轉(zhuǎn)提供更多的現(xiàn)實(shí)空間。

四個(gè)拓展方向

作為探路之舉，土地儲(chǔ)備債券的推出開啟了地方專項(xiàng)債的升級(jí)之旅。據(jù)記者了解，下一步地方專項(xiàng)債券可能將在四個(gè)方面進(jìn)一步拓展。

首先是地方專項(xiàng)債券的品種將更加豐富。在用途分類上，能源建設(shè)專項(xiàng)債券、機(jī)場(chǎng)建設(shè)專項(xiàng)債券、污水處理、區(qū)域電網(wǎng)乃至收費(fèi)大學(xué)生宿舍等，都是未來(lái)可能推出的選項(xiàng)。

新品種推出的步伐正在加快。記者了解到，財(cái)政部與交通部可能將在近期推出收費(fèi)公路專項(xiàng)債，兩部委正在制定有關(guān)收費(fèi)公路專項(xiàng)債管理?xiàng)l例。

在期限分類上，目前專項(xiàng)債券有 1、2、3、5、7 和 10 年等種類?！拔磥?lái)還可考慮發(fā)行 1 年期內(nèi)的短期債券以及 15、20 年期的長(zhǎng)期債券?！敝醒胴?cái)經(jīng)大學(xué)教授、中財(cái)—鵬元地方財(cái)政投融資研究所執(zhí)行所長(zhǎng)溫來(lái)成說。1 年期內(nèi)的短期債券可以是地方政府周轉(zhuǎn)性資金，長(zhǎng)期債券可為地方大型建設(shè)項(xiàng)目提供資金，且滿足保險(xiǎn)公司、養(yǎng)老基金等投資者的需要。

二是專項(xiàng)債券的規(guī)模比例還將調(diào)整。最近幾年，地方政府新增發(fā)行的專項(xiàng)和一般債券的規(guī)模比例快步縮小，2015年新增地方專項(xiàng)債僅為一般債券規(guī)模的五分之一，而在2017年財(cái)政預(yù)算中，二者新增規(guī)模都設(shè)在8000億元左右，已幾乎達(dá)到1：1。

“未來(lái)專項(xiàng)債券規(guī)模的發(fā)行規(guī)模可能會(huì)逐步超過一般債券。”上述接近財(cái)政部的人士表示，尤其對(duì)于那些以往還本付息情況好、高質(zhì)量項(xiàng)目比較多的發(fā)達(dá)地區(qū)，專項(xiàng)債券占地方債的比例可以考慮提高到70%左右。

三是專項(xiàng)債券發(fā)行主體的級(jí)別，將在條件許可的情況下擴(kuò)展至地級(jí)市?！捌鋵?shí)無(wú)論是一般債還是專項(xiàng)債，發(fā)行主體都應(yīng)可以考慮有所擴(kuò)大，但專項(xiàng)債直接跟項(xiàng)目掛鉤，所以需求更加明顯?！睖貋?lái)成說，部分專項(xiàng)債券甚至可以考慮擴(kuò)大到財(cái)政經(jīng)濟(jì)實(shí)力較強(qiáng)的縣級(jí)市。

但溫來(lái)成同時(shí)認(rèn)為，相對(duì)于擴(kuò)大發(fā)行品種和規(guī)模而言，擴(kuò)大發(fā)行主體仍是長(zhǎng)期之舉。這需要一系列的機(jī)制建設(shè)先行，比如實(shí)行省級(jí)政府對(duì)市級(jí)政府債務(wù)不救助的原則，完善市級(jí)政府的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任追究制度等等。

四是構(gòu)建償債保障機(jī)制。過去兩年由于專項(xiàng)債大多為置換債，似乎不用考慮債券到期“還不上”的問題。但伴隨土地儲(chǔ)備債券的推出，違約機(jī)制的安排便不可回避。如何避免專項(xiàng)債走上政府隱形兜底的老路？

“目前對(duì)專項(xiàng)債的定位，是省級(jí)政府承擔(dān)有限責(zé)任的擔(dān)保?！蓖跤壕硎?，有限擔(dān)保方式是購(gòu)買債券保險(xiǎn)，或設(shè)立擔(dān)?；?，擔(dān)?；鸬馁Y金來(lái)源主要是專項(xiàng)債券所建項(xiàng)目產(chǎn)生的定期收益劃撥，專戶運(yùn)作。

“專項(xiàng)債面向銀行和券商發(fā)行流通，其中一部分可能形成金融產(chǎn)品甚至是理財(cái)產(chǎn)品流向市場(chǎng)，確實(shí)存在違約風(fēng)險(xiǎn)，政府并非全權(quán)擔(dān)保，因此它的利率也會(huì)比一般債券高，這是市場(chǎng)需要認(rèn)識(shí)到的?！蓖跤壕f。