劉子仁

摘要 四川省巴中市國(guó)土資源系統(tǒng)用好用活國(guó)土資源政策，走出了一條以城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤、土地整治、地質(zhì)災(zāi)害避險(xiǎn)搬遷三大項(xiàng)目助推脫貧攻堅(jiān)的探索之路。針對(duì)類似巴中這種貧困地區(qū)在運(yùn)用國(guó)土資源政策中面臨的問題，從指標(biāo)易地流轉(zhuǎn)、統(tǒng)籌增減掛鉤和易地扶貧搬遷等角度提出了政策完善建議。

關(guān)鍵詞 脫貧攻堅(jiān)；國(guó)土資源政策；創(chuàng)新；巴中市

中圖分類號(hào) S-9 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼 A 文章編號(hào) 0517-6611（2017）01-0243-02

Land and Resources Policy Innovation and the Effect of Boosting Poverty Alleviation Program—Based on the Practice Exploration of Bazhong City，Sichuan Province

LIU Ziren

（The Bureau of Land and Resources Bazhong，Bazhong，Sichuan 636000）

Abstract With a good living use land and resources policy， the land and resources system of Bazhoug City， Sichuan Province got out of a way of exploration with urban and rural construction land linked to increase or decrease， land remediation， geological disaster avoidance relocation of three projects to boost poverty alleviation program. Aiming at the problems in implementing land and resources policy in povertystricken areas like Bazhong，this paper put forward some suggestions on perfecting the policy from perspectives of the indicators transfer， the linkage of the increase and decrease and the relocation of poverty alleviation.

Key words Poverty alleviation program；Land and resources policy；Innovation；Bazhong City

為解決貧困這一世界性難題，中央要求“采取超常規(guī)舉措，拿出過(guò)硬辦法，舉全黨全社會(huì)之力，堅(jiān)決打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)”。巴中市國(guó)土資源系統(tǒng)在國(guó)土資源部和四川省國(guó)土資源廳傾力支持下，集中行業(yè)優(yōu)勢(shì)，充分發(fā)揮政策扶貧效應(yīng)，走出了一條以城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤、土地整治、地質(zhì)災(zāi)害避險(xiǎn)搬遷三大項(xiàng)目助推脫貧攻堅(jiān)之路。筆者根據(jù)巴中市國(guó)土資源政策扶貧概況，分析了巴中市貧困地區(qū)在運(yùn)用國(guó)土資源政策扶貧中面臨的問題，提出了相應(yīng)的政策建議。

1 巴中市國(guó)土資源政策扶貧概況

巴中市曾是歷史上第二大蘇區(qū)——川陜革命根據(jù)地的核心區(qū)域，境內(nèi)山高谷深、地形地貌復(fù)雜、地質(zhì)災(zāi)害頻發(fā)，所轄3縣2區(qū)均為貧困縣（區(qū)），集革命老區(qū)、邊遠(yuǎn)山區(qū)、貧困地區(qū)于一體。“十二五”期末，全市貧困村占比高達(dá)30%；貧困人口87.10萬(wàn)，貧困發(fā)生率達(dá)27.20%，全市地方一般公共預(yù)算收入仍只有39.05億元，但支出高達(dá)24595億元[1]，財(cái)政支持脫貧攻堅(jiān)能力嚴(yán)重不足。巴中市國(guó)土資源系統(tǒng)立足貧困現(xiàn)狀和區(qū)域特征，發(fā)揚(yáng)“苦干實(shí)干、創(chuàng)新創(chuàng)造”的脫貧攻堅(jiān)精神，認(rèn)真貫徹落實(shí)國(guó)土資源部超常規(guī)支持政策特別是針對(duì)巴中的6條“訂單式”扶貧措施，堅(jiān)持依法依規(guī)，充分用活市場(chǎng)力量，以城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤、土地整治、地質(zhì)災(zāi)害避險(xiǎn)搬遷三大國(guó)土資源政策為支撐平臺(tái)，精準(zhǔn)發(fā)力，產(chǎn)生了積極的政策扶貧效應(yīng)。

1.1 創(chuàng)新項(xiàng)目投入模式，推進(jìn)投資帶動(dòng)脫貧

巴中市將實(shí)施增減掛鉤、土地整治和地質(zhì)災(zāi)害避險(xiǎn)搬遷三大項(xiàng)目作為國(guó)土資源政策助推脫貧攻堅(jiān)的主要抓手，在“十二五”期間爭(zhēng)取中央和省級(jí)財(cái)政投入17.27億元用于土地整治和地質(zhì)災(zāi)害治理。為加大投資拉動(dòng)脫貧的力度，在爭(zhēng)取財(cái)政無(wú)償投入的同時(shí)，創(chuàng)新項(xiàng)目投入模式，充分用活國(guó)家針對(duì)貧困地區(qū)出臺(tái)的增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)和耕地占補(bǔ)平衡指標(biāo)易地流轉(zhuǎn)政策，撬動(dòng)社會(huì)資金投入3170億元實(shí)施增減掛鉤項(xiàng)目和土地整治項(xiàng)目。通過(guò)近50億元的投資有效拉動(dòng)了項(xiàng)目區(qū)的脫貧進(jìn)程，建設(shè)了250余個(gè)農(nóng)民搬遷安置區(qū)，搬遷了超過(guò)6.40萬(wàn)名受地質(zhì)災(zāi)害威脅群眾，建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田超過(guò)1200萬(wàn)hm2，新增耕地超過(guò)120萬(wàn)hm2，項(xiàng)目區(qū)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施、公共配套設(shè)施、搬遷群眾的居住環(huán)境和生產(chǎn)生活條件得到顯著改善，耕地質(zhì)量和糧食產(chǎn)能普遍得到提升，扶貧效果十分明顯。

1.2 用活增減掛鉤政策，推進(jìn)易地搬遷脫貧

“安居才能樂業(yè)”，巴中市將改善貧困群眾的住居條件作為脫貧攻堅(jiān)的首要任務(wù)，以增減掛鉤項(xiàng)目為主要政策依托，對(duì)居住在安全隱患區(qū)、基礎(chǔ)設(shè)施配套困難區(qū)等自然條件惡劣區(qū)域的群眾實(shí)施易地搬遷，符合條件的疊加實(shí)施地質(zhì)災(zāi)害避險(xiǎn)搬遷。項(xiàng)目實(shí)施中綜合考慮拆舊房屋和附屬設(shè)施的建筑類型、面積等因素給予建房補(bǔ)助，著力解決了搬遷群眾建房資金缺乏問題；對(duì)鰥寡孤獨(dú)和因病、因殘、因?yàn)?zāi)等原因造成的特殊貧困戶，則通過(guò)配建農(nóng)村廉租房供其免費(fèi)入住，實(shí)現(xiàn)“應(yīng)搬盡搬”。搬遷安置點(diǎn)注重弘揚(yáng)川東北優(yōu)良民風(fēng)民俗，結(jié)合原有生態(tài)要素、村落風(fēng)貌和民居風(fēng)格打造成各具特色的產(chǎn)業(yè)新村、旅游新村、文化新村和田園新村，為減輕群眾負(fù)擔(dān)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施全部納入增減掛鉤項(xiàng)目建設(shè)成本，提升了搬遷農(nóng)戶的生活品質(zhì)和幸福指數(shù)。

1.3 配套培育特色產(chǎn)業(yè)，推進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展脫貧

為幫助貧困群眾改善產(chǎn)業(yè)發(fā)展條件，將土地整治項(xiàng)目跟進(jìn)增減掛鉤項(xiàng)目布局，將“安居”與“興業(yè)”同步，根據(jù)原有生態(tài)要素、村落風(fēng)貌和民居風(fēng)格打造各具特色的產(chǎn)業(yè)新村、旅游新村、文化新村和田園新村，把搬遷群眾鉚在產(chǎn)業(yè)鏈上，形成“新村圍繞產(chǎn)業(yè)建”“產(chǎn)業(yè)圍繞新村轉(zhuǎn)”的發(fā)展態(tài)勢(shì)。項(xiàng)目實(shí)施圍繞產(chǎn)業(yè)發(fā)展建設(shè)，完工后通過(guò)有序引導(dǎo)將整理成片的耕地流轉(zhuǎn)給新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體發(fā)展有機(jī)果蔬、生態(tài)養(yǎng)殖等特色產(chǎn)業(yè)，增加項(xiàng)目區(qū)群眾收入；不具備流轉(zhuǎn)條件的通過(guò)經(jīng)濟(jì)幫扶、政策鼓勵(lì)等措施扶持農(nóng)戶大力發(fā)展特色種植業(yè)、特色養(yǎng)殖業(yè)、特色林業(yè)、休閑觀光農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游，努力讓搬遷戶找到就業(yè)出路和致富門路，提升農(nóng)村的可持續(xù)發(fā)展能力。

1.4 多措并舉促就業(yè)，推進(jìn)自力更生脫貧

在國(guó)土資源項(xiàng)目推進(jìn)過(guò)程中積極探索實(shí)施方式改革試點(diǎn)，充分給項(xiàng)目區(qū)群眾創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會(huì)。在項(xiàng)目實(shí)施階段，采取“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”“定額補(bǔ)助”等方式，按照村務(wù)公開程序，將農(nóng)民可承擔(dān)的簡(jiǎn)單房屋建筑、土地平整、農(nóng)田水利建設(shè)、田間道路建設(shè)等工程，直接交給項(xiàng)目區(qū)農(nóng)民群眾自行組織實(shí)施，增加群眾務(wù)工收入。項(xiàng)目實(shí)施后，將項(xiàng)目后期管護(hù)費(fèi)、地力培肥費(fèi)等納入項(xiàng)目預(yù)算，采取定額補(bǔ)助的形式直接撥付給承包農(nóng)民，包干使用。同時(shí)將項(xiàng)目區(qū)群眾納入技能型人才、創(chuàng)業(yè)型人才、農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移、農(nóng)村實(shí)用技術(shù)和再就業(yè)“五大培訓(xùn)工程”，引導(dǎo)農(nóng)民群眾進(jìn)園區(qū)、進(jìn)社區(qū)，從傳統(tǒng)農(nóng)民向農(nóng)業(yè)工人轉(zhuǎn)變，確保每人能掌握實(shí)用的職業(yè)技能或農(nóng)村實(shí)用技術(shù)，使其有穩(wěn)定的土地承包收入或工資收入。

1.5 用好特殊支持政策，推進(jìn)指標(biāo)流轉(zhuǎn)脫貧

為實(shí)現(xiàn)國(guó)土資源項(xiàng)目的持續(xù)推進(jìn)，巴中市利用耕地后備資源豐富，閑置、粗放利用的農(nóng)村宅基地較多的特點(diǎn)，利用支持政策將自然條件的劣勢(shì)轉(zhuǎn)化為優(yōu)勢(shì)，以增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)和耕地占補(bǔ)平衡指標(biāo)為紐帶與經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)聯(lián)姻，在緩解“先富”地區(qū)建設(shè)用地指標(biāo)不足的同時(shí)，又緩解了自身脫貧攻堅(jiān)“錢從哪來(lái)”的壓力。在四川省國(guó)土資源廳支持下，巴中市與成都市、攀枝花市聯(lián)手在全省率先開展耕地占補(bǔ)平衡指標(biāo)省內(nèi)易地流轉(zhuǎn)，目前規(guī)模已達(dá)0.29萬(wàn)hm2，金額8.6億元。2016年3月，巴中市政府與成都高新區(qū)達(dá)成了300 hm2增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)流轉(zhuǎn)協(xié)議，單價(jià)達(dá)442.5萬(wàn)元/hm2，成為國(guó)土資源部出臺(tái)國(guó)土資規(guī)〔2016〕2號(hào)文[2]后全國(guó)第一個(gè)落實(shí)相關(guān)政策的地區(qū)。巴中市通過(guò)增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)和耕地占補(bǔ)平衡指標(biāo)的流轉(zhuǎn)，為貧困地區(qū)探索了一條脫貧致富的新路子。

2 當(dāng)前國(guó)土資源政策扶貧面臨的主要問題

2.1 指標(biāo)流轉(zhuǎn)機(jī)制有待完善

盡管巴中市在耕地占補(bǔ)平衡指標(biāo)和增減掛鉤指標(biāo)流轉(zhuǎn)方面均在四川率先實(shí)現(xiàn)突破，但目前全市庫(kù)存耕地占補(bǔ)平衡指標(biāo)仍達(dá)0.533萬(wàn)hm2。根據(jù)國(guó)土資源部的政策，四川省還有45個(gè)貧困縣節(jié)余的掛鉤周轉(zhuǎn)指標(biāo)可在省域范圍內(nèi)使用，而全省具備增減掛鉤和占補(bǔ)平衡兩類指標(biāo)購(gòu)買能力的主要需求方只有成都市，且本輪（2006—2020年）土地利用總體規(guī)劃調(diào)整完善開展后成都市購(gòu)買指標(biāo)數(shù)量將大幅下降，指標(biāo)輸出“供大于求”的形勢(shì)十分嚴(yán)峻。同時(shí)，成都市購(gòu)買耕地占補(bǔ)平衡指標(biāo)采用市場(chǎng)化機(jī)制，通過(guò)交易平臺(tái)公開競(jìng)價(jià)交易，因貧困地區(qū)的土地整治和增減掛鉤項(xiàng)目承載了太多的扶貧功能，導(dǎo)致指標(biāo)產(chǎn)生成本較高，缺乏市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力，指標(biāo)流轉(zhuǎn)渠道將逐漸變窄。另一方面，采用市場(chǎng)化方式流轉(zhuǎn)指標(biāo)會(huì)促使各地為提高指標(biāo)競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)而降低項(xiàng)目投入，最終將影響工程質(zhì)量和損害群眾的利益，從而有違國(guó)土資源部出臺(tái)增減掛鉤、占補(bǔ)平衡等專項(xiàng)扶貧政策用于脫貧攻堅(jiān)的初衷。

2.2 增減掛鉤助推易地扶貧搬遷政策結(jié)合欠佳

易地扶貧搬遷推進(jìn)中面臨著用地保障難、貧與非貧協(xié)調(diào)難、拆舊復(fù)墾到位難、基礎(chǔ)設(shè)施配套難、貸款償還難等問題，若將其納入增減掛鉤范圍統(tǒng)籌實(shí)施則能很好解決。但貧困地區(qū)的易地扶貧搬遷貧困戶一般都存在數(shù)量大、點(diǎn)位散的特點(diǎn)，難以與現(xiàn)行增減掛鉤項(xiàng)目計(jì)劃控制、拆舊復(fù)墾集中連片等要求結(jié)合。以巴中市通江縣為例，2016年度計(jì)劃搬遷建檔立卡貧困人口8 732人，分布在42個(gè)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）142個(gè)村，搬遷人口過(guò)度分散，按增減掛鉤項(xiàng)目管理規(guī)定在實(shí)踐操作中難以統(tǒng)籌結(jié)合，亟需創(chuàng)新項(xiàng)目管理方式。目前，貴州省政府出臺(tái)的增減掛鉤支持易地扶貧搬遷政策為其他地區(qū)提供了一個(gè)創(chuàng)新政策的思路[3-4]。

2.3 指標(biāo)流轉(zhuǎn)面臨占補(bǔ)平衡政策障礙

耕地占補(bǔ)平衡“占優(yōu)補(bǔ)優(yōu)、占水田補(bǔ)水田、數(shù)量質(zhì)量并重”的要求使貧困地區(qū)的耕地占補(bǔ)平衡指標(biāo)和增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)易地流轉(zhuǎn)面臨困難。由于指標(biāo)流入地一般都是經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，耕地質(zhì)量等別較高，而貧困地區(qū)由于基礎(chǔ)條件差，加之無(wú)財(cái)力投入大量資金用于耕地質(zhì)量建設(shè)，新增耕地質(zhì)量等別難以達(dá)到指標(biāo)流入地要求，易地流轉(zhuǎn)使用面臨耕地質(zhì)量等別不匹配問題，致使指標(biāo)流轉(zhuǎn)受限，嚴(yán)重影響扶貧效果。

3 對(duì)策與建議

中央提出“精準(zhǔn)扶貧”的工作思路，不僅體現(xiàn)在對(duì)貧困人口的識(shí)別與建檔立卡上，更體現(xiàn)在要找準(zhǔn)貧困地區(qū)需求、精準(zhǔn)發(fā)力，通過(guò)“雪中送炭”建立扶貧長(zhǎng)效機(jī)制。在國(guó)家、省層面需要進(jìn)一步精準(zhǔn)施策，創(chuàng)新、優(yōu)化國(guó)土資源支持政策。

3.1 進(jìn)一步研究指標(biāo)易地流轉(zhuǎn)使用政策

3.1.1

探索建立省域內(nèi)節(jié)余指標(biāo)易地對(duì)口使用機(jī)制。結(jié)合本輪土地利用總體規(guī)劃調(diào)整完善中主要規(guī)劃指標(biāo)調(diào)整情況，參照生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的相關(guān)原則，探索試行減少耕地保有量、增加建設(shè)用地總規(guī)模的經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)市（州）對(duì)口使用耕地保有量增加的欠發(fā)達(dá)市（州）的增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)和耕地占補(bǔ)平衡指標(biāo)，指標(biāo)使用價(jià)格由雙方政府協(xié)商確定，不宜采用市場(chǎng)化機(jī)制。

3.1.2 建立東西部結(jié)對(duì)幫扶地區(qū)指標(biāo)流轉(zhuǎn)機(jī)制。貫徹習(xí)近平總書記在寧夏銀川主持召開的東西部扶貧協(xié)作座談會(huì)上的講話精神[5]，探索構(gòu)建東西部地區(qū)之間通過(guò)結(jié)對(duì)幫扶方式建立增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)和耕地占補(bǔ)平衡指標(biāo)對(duì)口流轉(zhuǎn)使用機(jī)制，實(shí)現(xiàn)資源互補(bǔ)、共同發(fā)展，將區(qū)域合作轉(zhuǎn)化為助推脫貧的“真金白銀”。

3.1.3

國(guó)家統(tǒng)籌指標(biāo)用于東部發(fā)達(dá)地區(qū)。結(jié)合國(guó)家重大項(xiàng)目耕地占補(bǔ)平衡全國(guó)統(tǒng)籌試點(diǎn)，建議國(guó)家根據(jù)易地扶貧搬遷任務(wù)，統(tǒng)籌安排革命老區(qū)、集中連片貧困地區(qū)的增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)和耕地占補(bǔ)平衡指標(biāo)用于東部發(fā)達(dá)地區(qū)。

3.2 更大力度統(tǒng)籌增減掛鉤和易地扶貧搬遷

3.2.1 建立易地扶貧搬遷保障機(jī)制。

國(guó)土資源部和省級(jí)層面在常規(guī)增減掛鉤指標(biāo)之外，針對(duì)集中連片特困地區(qū)，按發(fā)改、扶貧部門審定的年度搬遷人數(shù)下達(dá)易地扶貧搬遷專項(xiàng)掛鉤指標(biāo)，保障貧困地區(qū)易地扶貧搬遷工作需要。對(duì)易地扶貧搬遷中中央、省投放的有償資金建議由現(xiàn)行的直接撥付資金方式調(diào)整為向易地扶貧搬遷任務(wù)縣（區(qū)）收購(gòu)節(jié)余掛鉤指標(biāo)方式落實(shí)。

3.2.2 優(yōu)化增減掛鉤項(xiàng)目區(qū)設(shè)置改革。

針對(duì)貧困地區(qū)存在的貧困戶數(shù)量多、分布廣、安置散等特點(diǎn)，為提高增減掛鉤助推脫貧攻堅(jiān)及易地扶貧搬遷的精準(zhǔn)度，建議在貧困地區(qū)和易地扶貧搬遷區(qū)實(shí)行“固定建新區(qū)、不固定拆舊區(qū)”掛鉤試點(diǎn)，農(nóng)民集中安置區(qū)在申報(bào)時(shí)固定點(diǎn)位，拆舊地塊在批準(zhǔn)地域范圍、面積規(guī)模內(nèi)根據(jù)脫貧攻堅(jiān)計(jì)劃及群眾意愿統(tǒng)籌安排。

3.2.3 探索增減掛鉤扶貧項(xiàng)目管理方式改革。

為解決易地扶貧搬遷時(shí)間要求緊和增減掛鉤項(xiàng)目審批時(shí)限長(zhǎng)的矛盾，將拆舊搬遷農(nóng)戶全部納入增減掛鉤范圍，建議優(yōu)化項(xiàng)目管理改革，實(shí)行“先建新拆舊復(fù)墾，后立項(xiàng)驗(yàn)收”，將項(xiàng)目監(jiān)管重點(diǎn)放到驗(yàn)收環(huán)節(jié)。易地扶貧搬遷的農(nóng)民集中安置區(qū)使用年度計(jì)劃指標(biāo)先行建設(shè)，在鎖定相關(guān)影像證據(jù)后開展拆舊復(fù)墾，待增減掛鉤項(xiàng)目立項(xiàng)驗(yàn)收時(shí)將已拆舊復(fù)墾的地塊納入核算，顯化節(jié)余的建設(shè)用地指標(biāo)經(jīng)濟(jì)價(jià)值用于脫貧攻堅(jiān)。

3.3 創(chuàng)新耕地占補(bǔ)平衡政策落實(shí)路徑

要以超常規(guī)舉措持續(xù)助推脫貧攻堅(jiān)，不斷創(chuàng)新完善國(guó)土資源扶貧政策[6]。建議在堅(jiān)持耕地占補(bǔ)平衡數(shù)量與質(zhì)量并重的基本原則下，針對(duì)貧困地區(qū)指標(biāo)流轉(zhuǎn)創(chuàng)新耕地占補(bǔ)平衡政策落實(shí)措施。若貧困地區(qū)指標(biāo)等別低于流入地耕地質(zhì)量等別的，可由指標(biāo)流出縣（區(qū)）人民政府書面承諾，在一定期限內(nèi)利用流轉(zhuǎn)指標(biāo)收益資金在原土地整治或增減掛鉤項(xiàng)目區(qū)通過(guò)提質(zhì)改造實(shí)現(xiàn)耕地質(zhì)量等別對(duì)等，從而全面落實(shí)好耕地占補(bǔ)平衡任務(wù)[7]。

參考文獻(xiàn)

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