袁劍琴

近年來，全球能源秩序正在發(fā)生劇烈變化，對于能源對外依賴程度較高并且消費能力日益上升的中國，盡管在全球能源治理中發(fā)揮的作用比很多國家大，但其在全球能源治理中的地位與其經(jīng)濟規(guī)模和在全球能源事務中的重要性還不相稱，因此，深度參與全球能源治理，對保障我國的能源安全以及提升我國的市場影響力都具有重要的戰(zhàn)略意義。

一、中國在全球能源治理中的作用不斷增強

過去幾十年來，中國的能源需求量激增，盡管“新常態(tài)”下經(jīng)濟增速放緩使得能源需求增速總體呈下降趨勢，然而中國作為全球最大能源消費和能源貿(mào)易國的地位始終保持不變。據(jù)2015年國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報數(shù)據(jù)顯示，2015年，我國能源消費總量達到43.0億噸標準煤，比上年增加0.4億噸標準煤，同比增長0.9%，約占世界能源消費總量的23.0%，排名世界第一。其中，煤炭消費量約為39.6億噸，同比下降3.7%，約占世界的50.6%，排世界第一位；石油消費量約5.5億噸，同比增長5.4%，約占世界的12%，排世界第二位；天然氣的消費量則約1930億立方米，同比增長3.3%，約占世界的5.4%，排世界第三位；全社會用電量達到55500億千瓦時，同比增長0.5%，約占全世界用電量的24%，排世界第一位。從能源貿(mào)易來看，2015年，我國能源進口達到7.5億噸標準煤，實現(xiàn)能源凈進口6.9億噸標準煤，排名世界第一；其中，原油進口33550萬噸，同比增長8.8%，排名世界第二；成品油進口406萬噸，同比下降12.7%，石油的對外依存度達到59.8%；天然氣進口量為612億立方米，同比增長3.5%，排名世界第四。此外，我國自1993年起成為石油凈進口國，1997年起成為能源凈進口國，2007年起成為天然氣凈進口國，2009年起成為煤炭凈進口國。

隨著能源消費的快速增長，中國成為全球碳排放的第一大國，使得中國在國際談判上的壓力和面對的減排要求也越來越多。按照國際能源機構（IEA）的估算，中國已經(jīng)在2009年超過美國，成為碳排放最多的國家。據(jù)相關研究表明，2013年中國碳排放超過歐盟和美國的總和，達到100億噸，占世界總排放量的近3成。因此，2014年，在紐約氣候峰會之前，國務院批復同意《國家應對氣候變化規(guī)劃（2014～2020年）》，該規(guī)劃通過產(chǎn)業(yè)結構調(diào)整，優(yōu)化能源結構，加強節(jié)能減以及控制特定行業(yè)排放等措施來控制我國的溫室氣體排放。

二、我國基本實現(xiàn)了全球能源治理的角色轉換

20世紀80年代以來，中國逐漸實現(xiàn)了從被動接受全球能源治理規(guī)則的追隨者向主動參與治理和塑造規(guī)則的影響者的轉變。1983年中國加入世界能源理事會（WEC），并建立WEC國家委員會，拉開了中國參與全球能源治理的序幕。隨后，1984年中國加入國際原子能機構，但在此階段，我國由于不熟悉國際規(guī)則，與國際能源機制的接觸均抱著謹慎、學習的態(tài)度。

20世紀90年代，我國實現(xiàn)了對全球治理的積極參與，1991年與臺北和香港一同加入亞太經(jīng)濟合作組織能源工作組，1992年和1996年分別簽署了聯(lián)合國氣候變化框架公約組織條約和與國際能源署建立合作關系，開展了更多的區(qū)域性機制的合作。

進入21世紀，隨著世界向“多極體系”轉變，我國對多邊平臺善加利用、進行實質(zhì)性參與、并以開放務實的態(tài)度主動發(fā)揮影響，從而實現(xiàn)了從跟隨者到影響者的轉變：

1）2001年，中國成為聯(lián)合數(shù)據(jù)倡議組織的創(chuàng)始成員國，并且與能源憲章建立合作關系，2002年成為國際能源論壇的創(chuàng)始成員國，2005年與歐佩克建立合作關系，2007年成為上海經(jīng)濟合作組織能源俱樂部創(chuàng)始成員國，2010年成為國際核能合作框架創(chuàng)始成員國。

2）積極參與國際能源組織改革及相關國際規(guī)則。2010年開始，中國深入?yún)⑴cG20框架下能源議題討論，并且擔任2016年G20輪值主席國，在能源領域，將在中國召開G20能源部長會議和三次能源可持續(xù)發(fā)展工作組會議。此外，2015年，中國加入國際能源署聯(lián)盟，并且積極參與了國際能源論壇和能源憲章的改革重組進程。

3）在國際范圍內(nèi)提出一系列新倡議，引領塑造國際能源發(fā)展新格局。中國是2010年第一個提出APEC低碳鎮(zhèn)示范項目的國家，并且在2014年APEC能源部長會議在華舉辦期間提出主辦APEC可持續(xù)能源中心。2014年，中國與東盟能源中心共同在東亞峰會（EAS）框架下創(chuàng)立清潔能源論壇。2015年，中國倡議探討構建全球能源互聯(lián)網(wǎng)，推動以清潔和綠色方式滿足全球電力需求。

4）向國際能源組織派員，增強參與治理的軟實力。為了能夠更好、更有效地討論協(xié)商全球能源治理問題，中國派員赴國際機制工作，系統(tǒng)學習和了解國際能源發(fā)展趨勢。2010年，國家能源局與IEA、APEC和能源憲章共同發(fā)起一項派員計劃，科技部于2013年也開始選送外派人員。

三、中國深度參與全球能源治理的建議及措施

作為2014年世界最大能源消費國（占全球能源消費23%）、最大能源生產(chǎn)國（占全球能源供應19%）、最大石油進口國和二氧化碳排放國，中國已處于全球能源事務的中心。盡管中國參與全球能源治理的廣度和深度均顯著提升，但中國參與全球?qū)用婺茉春献鞯某潭热跤趨⑴c區(qū)域?qū)用婺茉春献鞯某潭?。在全球?qū)用娴哪茉春献髦?，中國基本被排斥于主要能源組織之外。中國擁有廣闊的市場，但從全球?qū)用娴哪茉唇M織角度來看，中國還是個小伙伴，缺乏足夠的發(fā)言權。雖然中國開展區(qū)域?qū)用娴哪茉春献鬏^為活躍，但由于缺乏國際組織的合作框架，合作程度還有待進一步加深。因此，中國應當加深與全球?qū)用鎳H能源組織的合作程度，拓展與區(qū)域?qū)用鎳H組織的合作。

1、構建新的國際能源治理新秩序。目前全球能源治理機制主要包括：國際能源署（IEA）、石油輸出國組織（OPEC）、國際能源論壇（IEF）、能源憲章（ECT）、二十國集團（G20）、世界貿(mào)易組織（WTO）等。這些能源治理機制仍是局部治理，尚無法有效解決能源領域的既有安全風險和新安全風險。例如，IEA主要是石油消費國的組織，治理手段主要是釋放儲備，OPEC是石油輸出國組織，治理手段主要是限產(chǎn)保價，因此，中國可在現(xiàn)有的機制上，通過國際性、專業(yè)性和多邊性的機制選擇來構建新的全球能源治理新秩序，從而進一步加深參與全球能源治理的深度。國際性機制選擇：依托于G20的全球性機制，實現(xiàn)應對國際能源貿(mào)易運輸中存在的普遍性問題；國際性專業(yè)機制：通過加強與能源憲章等專業(yè)性國際能源組織合作，實現(xiàn)解決某一領域的安全風險；多邊性機制選擇：可在“一帶一路”的框架下通過構建能源論壇實現(xiàn)多邊的國際合作。

2、積極推進新能源和可再生能源發(fā)展進程，加快煤炭行業(yè)改革步伐，加大節(jié)能減排力度，通過能源結構改革促進環(huán)境改善。

3、加快能源體制改革，尤其是能源定價機制改革，還原能源商品屬性，形成有效競爭的市場機構和市場體系。

4、加強非政府部門對全球能源治理的參與。中央政府部門是當前我國全球能源治理的主要參與者，其中，國家能源局負責“組織推進能源國際合作，按分工同外國能源主管部門和國際能源組織談判并簽訂協(xié)議，協(xié)調(diào)境外能源開發(fā)利用工作。按規(guī)定權限核準或?qū)徍四茉矗禾?、石油、天然氣、電力等）境外重大投資項目”，在參與全球能源治理過程中起牽頭作用。其他政府部門（如外交部、財政部、發(fā)改委、商務部和科技部）也根據(jù)國務院規(guī)定的職能積極參與了全球能源治理事務。雖然全球能源治理的基礎是國家之間以條約為基礎的多邊關系，但是非政府部門，如企業(yè)（包括國有企業(yè)和私營企業(yè)）、非政府組織（NGO）和研究機構等對其影響與日俱增。近年來，中國最大的能源企業(yè)包括中國石油天然氣總公司（下稱中石油）和中國國家電網(wǎng)公司（下稱國家電網(wǎng)）、神華集團有限公司（下稱神華集團）等與許多專業(yè)能源機構建立了緊密聯(lián)系，擴大了中國參與全球能源治理的參與者范圍。

（來源：國家信息中心官網(wǎng)）endprint