馬先標(biāo)

?馬先標(biāo)：南昌大學(xué)教授

新時(shí)期繼續(xù)深化房改的目標(biāo)，是建立兩房協(xié)調(diào)的住房新體制。顯然，從過(guò)程中的體制視閾出發(fā)，兩房體制即保障房體制和商品房體制。本文則重點(diǎn)闡述如何革新國(guó)內(nèi)現(xiàn)有的保障房體制（也稱(chēng)為保障房舊體制），以建立契合國(guó)情的保障房新體制這一命題。

一、與保障房體制相關(guān)的基本概念

較長(zhǎng)一段時(shí)期以來(lái)，學(xué)業(yè)兩界在相當(dāng)程度上忽視了對(duì)與保障房體制改革相關(guān)的核心概念作準(zhǔn)確界定，由此導(dǎo)致國(guó)內(nèi)保障房體制研究的成果質(zhì)量不高，以及相應(yīng)的政策偏誤較普遍存在和保障房體制的不完善。鑒于保障房體制核心概念含義界定對(duì)體制理論研究和體制建構(gòu)實(shí)踐的基礎(chǔ)性重要意義，顯然需要明晰相關(guān)概念的含義乃至概念之間的邏輯關(guān)系，為該領(lǐng)域理論研究的精準(zhǔn)度奠定統(tǒng)一和諧的概念基礎(chǔ)，進(jìn)而為評(píng)述保障房現(xiàn)有體制的弊端和構(gòu)建實(shí)踐層面的保障房新體制提供理論基礎(chǔ)。這些需重新界定的核心概念有：

1.保障房的功能與適用群體

保障房的功能問(wèn)題是保障房之所以產(chǎn)生的邏輯根據(jù)。簡(jiǎn)言之，其功能就是通過(guò)向中低收入群體供給該類(lèi)住房，破解其居住不足乃至存在的房困問(wèn)題，并與商品房形成完整的結(jié)構(gòu)化供給住房的格局，實(shí)現(xiàn)人人享有適當(dāng)?shù)淖》俊?/p>

對(duì)于保障房適用群體的爭(zhēng)議與界定，在保障房破解房困這一點(diǎn)上各界具有共識(shí)，但其所面對(duì)的群體是低收入階層還是中低收入階層，對(duì)此的看法和表述存在較大差異。相關(guān)研究與現(xiàn)實(shí)表明，國(guó)內(nèi)保障房適用群體是中低收入階層這個(gè)群體，而不局限于低收入階層（馬先標(biāo)，2009）。當(dāng)然，即使在發(fā)達(dá)國(guó)家，公共住房適用對(duì)象也不局限于低收入階層，存在低收入階層和中低收入階層兩個(gè)主導(dǎo)類(lèi)別。例如，日本的公團(tuán)住宅和公營(yíng)住宅作為一般意義上的公共住房，其中，隸屬于中央政府的住宅整備公團(tuán)負(fù)責(zé)建設(shè)“公團(tuán)住宅”，主要負(fù)責(zé)資助解決中心城市中等偏下收入家庭的住房問(wèn)題；而隸屬于地方政府的住宅供應(yīng)公社，主要負(fù)責(zé)建設(shè)本地區(qū)低收入者的公營(yíng)住宅（李莉，2008）。

2.對(duì)現(xiàn)有保障房種類(lèi)的存廢與歸并

國(guó)內(nèi)先后出現(xiàn)過(guò)多種類(lèi)別的保障房，如經(jīng)適房、廉租房、限價(jià)房、公租房、人才房等。如此看來(lái)，不但住房是多板塊結(jié)構(gòu)，保障房本身也是由“多個(gè)兒女”組成的規(guī)模化家庭，不過(guò)現(xiàn)有的這些多類(lèi)別保障房在內(nèi)涵上相互重疊交叉，有的與保障房的使命不相吻合，導(dǎo)致保障房發(fā)展中存在各種亂象，因此，需重新確立保障房的種類(lèi)并給予恰當(dāng)稱(chēng)謂。

綜合各方面的研究和決策層的認(rèn)識(shí)，對(duì)保障房種類(lèi)的存廢與歸并作如下約定：一是新時(shí)期需要將廉租房和公租房歸并為統(tǒng)一的公租房；二是保留經(jīng)適房種類(lèi)，但需將經(jīng)適房的屬性從“具有保障性質(zhì)的政策性商品住房”改為“具有適度商品性的政策性保障房”；三是改造限價(jià)房，轉(zhuǎn)為重點(diǎn)發(fā)展高層次人才保障房①在目前的實(shí)踐操作層面，限價(jià)房主要面向中等收入群體或中偏高收入群體，因而稱(chēng)其為“限價(jià)普通商品住房”比較符合實(shí)際。顯然，限價(jià)房在消費(fèi)的排他性和競(jìng)爭(zhēng)性方面均比較強(qiáng)烈，是準(zhǔn)私有性住房而不能稱(chēng)為公共住房。從未來(lái)發(fā)展看，限價(jià)房板塊可重點(diǎn)轉(zhuǎn)型為人才保障房，主要向高層次人才供給，為實(shí)施科教興國(guó)戰(zhàn)略和建設(shè)創(chuàng)新型國(guó)家筑巢。。

3.保障房的屬性問(wèn)題

它包括保障房理論的學(xué)科屬性和保障房物品屬性?xún)蓚€(gè)維度。

這又需要運(yùn)用經(jīng)濟(jì)學(xué)、社會(huì)學(xué)和政治學(xué)基本原理，領(lǐng)會(huì)三個(gè)學(xué)科對(duì)相似內(nèi)容有差異的表述方式。保障房是中國(guó)式術(shù)語(yǔ)，其稱(chēng)謂的產(chǎn)生有特定的學(xué)科背景和國(guó)別習(xí)慣，與其相對(duì)應(yīng)的國(guó)外稱(chēng)謂有新加坡的公共組屋、日本的公營(yíng)住房和公團(tuán)住房、英國(guó)的市(郡)議會(huì)住房和合作住房、美國(guó)和瑞典的公共住房等，從保障社會(huì)成員最基本的居住權(quán)和生存條件來(lái)看，這類(lèi)住房有利于促進(jìn)居住公平、縮小居住條件差距、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，因而社會(huì)學(xué)理論稱(chēng)其為保障房。而從這類(lèi)住房應(yīng)由公共部門(mén)或政府部門(mén)主導(dǎo)運(yùn)營(yíng)以破解房困的視角來(lái)看，政治學(xué)理論稱(chēng)其為“公共住房”。但嚴(yán)格地講，這類(lèi)住房整體上的使用屬性不同于博物館、廣場(chǎng)等公共建筑，即不嚴(yán)格具備純公共性，而大體上具有消費(fèi)上的非排他性和非競(jìng)爭(zhēng)性，因此經(jīng)典的經(jīng)濟(jì)學(xué)理論又往往稱(chēng)其為“準(zhǔn)公共住房”。

在上述分學(xué)科解讀保障房、公共住房和準(zhǔn)公共住房之間關(guān)系的復(fù)合式認(rèn)知模式下，保障房理論的學(xué)科屬性也具有多重特征，即是社會(huì)學(xué)、政治學(xué)和經(jīng)濟(jì)學(xué)理論的共同研究對(duì)象，跨學(xué)科特征顯著。

綜上所述，國(guó)內(nèi)的保障房物品體系②這里之所以稱(chēng)保障房為物品體系，主要在于其兼具產(chǎn)品和商品的混合特性，對(duì)此需達(dá)成共識(shí)。需要指出，在一次房改的特定氛圍下，“住房”所指對(duì)象往往為“商品房”，因而一些政策文件出現(xiàn)“住房是商品”是可以理解的。參見(jiàn)：馬先標(biāo)，《兩房協(xié)調(diào)的新住房體制構(gòu)建問(wèn)題探討》，《經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制比較》，2013年第4期。整體上不能稱(chēng)為公共品，屬于準(zhǔn)公共品，具有準(zhǔn)公共性；保障房理論也非僅屬于社會(huì)學(xué)或政治學(xué)，它也是經(jīng)濟(jì)理論的勢(shì)力范圍，具有跨學(xué)科屬性。

4.保障房的含義界定

在對(duì)上述相關(guān)概念進(jìn)行重新界定的基礎(chǔ)上，對(duì)保障房的含義或什么是保障房的問(wèn)題有了更為清晰準(zhǔn)確的認(rèn)知，即保障房是由公共部門(mén)主導(dǎo)建設(shè)運(yùn)營(yíng)、面向中低收入群體的準(zhǔn)公共住房。

5.保障房體制的含義

在構(gòu)建保障房體制前，需交待保障房體制的內(nèi)涵，而這又始于體制這一概念。

何謂體制？體制是制度或制度安排的集合體，在新制度理論領(lǐng)域，組織機(jī)構(gòu)作為有形制度而存在，使機(jī)構(gòu)職能得以實(shí)現(xiàn)的若干規(guī)則或相關(guān)政策被稱(chēng)為無(wú)形制度，兩者構(gòu)成體制的基本框架。依此思路并從住房建設(shè)運(yùn)行的“生產(chǎn)性”過(guò)程展開(kāi)，保障房體制的內(nèi)涵體現(xiàn)為：由作為有形制度的保障房社會(huì)公共服務(wù)機(jī)構(gòu)，以及與機(jī)構(gòu)職能相關(guān)的保障房建設(shè)制度、融投資制度、土地供給與規(guī)劃制度、實(shí)名制等核心制度構(gòu)成保障房體制。

6.保障房體制與保障房政策體系

政策與制度的本質(zhì)都體現(xiàn)為某種規(guī)則，因而制度與政策是同義語(yǔ)。作為各自的集合體，體制（或制度體系）與政策也互相指代，延伸到保障房領(lǐng)域，不但“保障房制度”與“保障房政策”可互為指代，“保障房制度體系”“保障房體制”與“保障房政策體系”在諸多場(chǎng)合和語(yǔ)境下也趨同。

7.保障房體制和住房保障體制

從狹義的視角來(lái)看，諸多專(zhuān)家默認(rèn)住房保障體制和保障房體制具有等同性，但從住房與保障房的外延不同，可發(fā)現(xiàn)住房保障體制和保障房體制有較明顯的差異。例如，若認(rèn)為中高收入群體的商品房質(zhì)量和外圍環(huán)境也是一種保障形式，那么住房保障體制的對(duì)象就涵蓋社會(huì)高中低各收入階層，而大于保障房體制的惠及對(duì)象。

不過(guò)，需要強(qiáng)調(diào)的是，經(jīng)典意義上或狹義的住房保障范圍并不延伸到中高收入群體所消費(fèi)的商品房，因而如強(qiáng)調(diào)住房保障僅針對(duì)需要幫助、援助的中低收入群體，則兩者的內(nèi)涵與外延才等同。鑒于此，在諸多場(chǎng)合與語(yǔ)境下，無(wú)論是學(xué)術(shù)論文撰寫(xiě)還是政策文件展開(kāi)，有必要在文前交待“住房保障”一詞是狹義的還是廣義的，以利于理論解讀和政策執(zhí)行，本文認(rèn)定它們之間有區(qū)別而展開(kāi)相關(guān)問(wèn)題的解讀。

二、當(dāng)前保障房體制的弊端

需要引起重視的是，與保障房相關(guān)的核心概念是社會(huì)各界耳熟但尚未能詳?shù)睦碚搯?wèn)題，即便是比較專(zhuān)業(yè)的學(xué)界人士，也常常存在認(rèn)識(shí)偏誤。而上述對(duì)與保障房體制相關(guān)概念含義的重新界定，則為有效解讀保障房新體制構(gòu)建問(wèn)題提供了理論先導(dǎo)。那么，國(guó)內(nèi)現(xiàn)有的保障房體制弊端何在？在遵循文前所界定的保障房體制基本概念含義的基礎(chǔ)上，這里對(duì)其按順序加以解讀。

（一）保障房公共服務(wù)機(jī)構(gòu)建設(shè)不足

國(guó)內(nèi)學(xué)者在總結(jié)現(xiàn)有的中國(guó)保障房問(wèn)題時(shí)，少有從機(jī)構(gòu)建設(shè)視角加以剖析的，國(guó)際經(jīng)驗(yàn)介紹中也多注重?zé)o形制度或政策的闡述。這不但造成此方面的理論積累不足，也是導(dǎo)致保障房公共服務(wù)機(jī)構(gòu)在實(shí)踐層面發(fā)展不完善的重要原因。國(guó)內(nèi)現(xiàn)有的保障房公共服務(wù)機(jī)構(gòu)或根本缺失，或基本缺失，從而難以充分履行破解房困的使命。

如保障房融資機(jī)構(gòu)基本缺失。雖然自20世紀(jì)90年代開(kāi)始，國(guó)內(nèi)各城市就學(xué)習(xí)新加坡中央公積金破解住房問(wèn)題的經(jīng)驗(yàn)，先后建立住房公積金機(jī)構(gòu)，要求單位和職工強(qiáng)制繳納一定比例的公積金，定向用于住房消費(fèi)，但是該機(jī)構(gòu)名不副實(shí)，沒(méi)有形成真正的全國(guó)性網(wǎng)絡(luò)，沒(méi)有發(fā)揮應(yīng)有的功效。表現(xiàn)在：一是缺乏必要的獨(dú)立性，部分公積金管理中心依附于地方政府（蘇多永，2012），歸集的公積金閑置資金被挪用到地方政府的樓堂館所和商業(yè)性項(xiàng)目開(kāi)發(fā)中；二是缺乏專(zhuān)業(yè)性，地方公積金管理中心為事業(yè)單位，行政色彩濃厚，因而所配備的專(zhuān)業(yè)人員中缺乏金融運(yùn)作理論和實(shí)際經(jīng)驗(yàn)的現(xiàn)象較為嚴(yán)重，導(dǎo)致該領(lǐng)域出現(xiàn)不少呆賬、壞賬；三是缺乏中央層面的公積金管理機(jī)構(gòu)，雖然住建部?jī)?nèi)設(shè)了住房公積金監(jiān)管司，但是，從住房公積金主要從屬于金融范疇的特點(diǎn)和中國(guó)人口基數(shù)龐大的國(guó)情來(lái)看，需要把對(duì)公積金的一般性行政監(jiān)管和專(zhuān)門(mén)的運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)分開(kāi)，也就是說(shuō)，除現(xiàn)有的公積金行政監(jiān)管部門(mén)外，還需專(zhuān)門(mén)設(shè)立相對(duì)獨(dú)立、專(zhuān)業(yè)的中央公積金運(yùn)營(yíng)管理部門(mén)，以切實(shí)擔(dān)負(fù)起龐大繁雜的全國(guó)性公積金收繳、歸集、投資的保值增值運(yùn)營(yíng)業(yè)務(wù)，大規(guī)模地發(fā)揮其對(duì)房困問(wèn)題的破解功能，并減少呆賬、壞賬的金融風(fēng)險(xiǎn)，甚至促其產(chǎn)生良好的經(jīng)濟(jì)效益。

目前，國(guó)內(nèi)保障房行政管理機(jī)構(gòu)的建設(shè)也顯不足，單靠住建部的住房保障司，似乎難以擔(dān)負(fù)起龐大的中低收入群體的房困破解問(wèn)題。文獻(xiàn)資料顯示，美國(guó)地方一級(jí)的公共住宅辦公室（public housing authorities)有3000多個(gè)，作為聯(lián)邦政府住宅和城市發(fā)展部的代理機(jī)構(gòu)，其建設(shè)預(yù)算的85%來(lái)自聯(lián)邦政府，不受州政府的住宅和社區(qū)發(fā)展局領(lǐng)導(dǎo)（吳立范，2009）。另外，在保障房用地的獲取和規(guī)劃方面，國(guó)內(nèi)住建部的住保司沒(méi)有有效的管理調(diào)控權(quán)，而國(guó)土部也尚未內(nèi)設(shè)保障房土地管理司，這勢(shì)必不利于保障房土地的科學(xué)規(guī)劃和土地的可持續(xù)利用。

另外，國(guó)內(nèi)保障房實(shí)名制信息管理機(jī)構(gòu)缺失，因而無(wú)從談起建立有效的住房擁有信息體系，自然也就難以識(shí)別保障房受惠對(duì)象，這是保障房在準(zhǔn)入、退出環(huán)節(jié)出現(xiàn)異化且異化長(zhǎng)存難治的重要原因之一。

還需要提及，國(guó)內(nèi)現(xiàn)有的保障房管理機(jī)構(gòu)的稱(chēng)謂不當(dāng)，是機(jī)構(gòu)建設(shè)中存在的另一問(wèn)題。前已指出，住房保障問(wèn)題和保障房問(wèn)題有區(qū)別而不能等同，但在國(guó)內(nèi)相關(guān)機(jī)構(gòu)的建設(shè)中經(jīng)?；煜齼烧哧P(guān)系，從而給保障房發(fā)展帶來(lái)不應(yīng)有的混亂。如有的住房保障處實(shí)際上主要承擔(dān)與保障房有關(guān)的管理職能，有的城市設(shè)立住房保障局，其職能也限于保障房的管理，為什么不更名為保障房管理局，從而分門(mén)別類(lèi)地、有針對(duì)性地做好中低收入群體的房困破解呢？這理應(yīng)引起主管機(jī)關(guān)和住房專(zhuān)家的高度關(guān)注。

（二）保障房法律制度建設(shè)不足

法律推動(dòng)保障房實(shí)施，是國(guó)際經(jīng)驗(yàn)之一。以房改和居住民生問(wèn)題破解成功的國(guó)家來(lái)說(shuō)，英國(guó)早在1851年就頒布了《勞動(dòng)階級(jí)公寓法》（laboring Classes’Lodging Houses Act）（Peter Malpass and Alan Murie），1919年制定的《住房法》（Housing Act）有力地推動(dòng)了公共住房的發(fā)展。再比如，1890年美國(guó)紐約定制的《經(jīng)濟(jì)公寓住房法》（New York Tenement House Act of 1890）（John F.Bauman,Roger Biles and Kristin M.Szylian）。1960年，即人民行動(dòng)黨掌權(quán)后的第二年，新加坡地區(qū)就制定了《住宅發(fā)展法》（Housing and Development Board）。而我國(guó)保障房的法律建設(shè)是滯后的，近來(lái)雖有所改進(jìn)，但還需加大力度。

雖然中央和地方政府都意識(shí)到加強(qiáng)保障房建設(shè)的重要性，也在努力推動(dòng)該項(xiàng)工程的實(shí)施，但是相關(guān)規(guī)則多體現(xiàn)在文件或領(lǐng)導(dǎo)的會(huì)議講話(huà)中，還沒(méi)有形成法律化的系統(tǒng)制度。如有關(guān)保障房的政策早在1995年1月20日國(guó)務(wù)院辦公廳《轉(zhuǎn)發(fā)國(guó)務(wù)院住房制度改革領(lǐng)導(dǎo)小組安居工程實(shí)施方案的通知》的文件中已經(jīng)出現(xiàn)，2007年8月7日國(guó)務(wù)院出臺(tái)《關(guān)于解決城市低收入者家庭住房困難的若干意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)〔2007〕24號(hào)），2011年9月28日國(guó)務(wù)院辦公廳又根據(jù)形勢(shì)發(fā)展需要發(fā)布了《關(guān)于保障性安居工程建設(shè)和管理的指導(dǎo)意見(jiàn)》(國(guó)辦發(fā)〔2011〕45號(hào)）。然而，這些政策沒(méi)有系統(tǒng)總結(jié)而上升到法律層面，難以形成保障房發(fā)展的威權(quán)性機(jī)制和可持續(xù)動(dòng)力。

（三）保障房融投資的制度建設(shè)不足

相對(duì)于有形的制度安排（即機(jī)構(gòu)）而言，這里的制度特指無(wú)形的制度安排或政策。房困的破解無(wú)疑需要借助充裕的資金支持，因而發(fā)展住房金融特別是政策性住房金融是房困破解成功國(guó)家的重要法寶，國(guó)內(nèi)在此方面的制度創(chuàng)新表現(xiàn)不佳。

目前實(shí)行的繳納公積金不失為積累住房消費(fèi)資金、提高住房消費(fèi)能力的有效路徑。但是，國(guó)內(nèi)有關(guān)公積金的政策缺陷較為顯著。住建部《關(guān)于調(diào)整住房公積金存貸款利率的通知》（建金〔2011〕44號(hào)）第一條規(guī)定，“從2011年4月6日起，上調(diào)個(gè)人住房公積金存款利率。當(dāng)年歸集的個(gè)人住房公積金存款利率上調(diào)0.1個(gè)百分點(diǎn)，由0.40%上調(diào)至0.50%；上年結(jié)轉(zhuǎn)的個(gè)人住房公積金存款利率上調(diào)0.25個(gè)百分點(diǎn)，由2.60%上調(diào)至2.85%?！睆闹锌梢园l(fā)現(xiàn)，公積金存款利率長(zhǎng)期較低，即使調(diào)整后的利率也低于物價(jià)通脹率，這挫傷了公積金繳納者的積極性，難以吸引更多的居民主動(dòng)參加公積金繳納，因而公積金數(shù)量增長(zhǎng)不足，不能有效發(fā)揮對(duì)房困問(wèn)題的破解功能。另外，在較長(zhǎng)一段時(shí)期內(nèi)，中低收入群體難以買(mǎi)房而長(zhǎng)期不能提取公積金，等于削弱了其住房消費(fèi)能力，而高收入的群體在買(mǎi)房時(shí)擠占了其公積金，這就一度造成公積金使用上的不公平。

再比如，集資以合作建房，是破解部分職工房困的又一條有效路徑。然而，鼓勵(lì)集資以合作建房的財(cái)稅、利率等政策支持嚴(yán)重不足。一些政策界人士總是強(qiáng)調(diào)美國(guó)的住房問(wèn)題解決得成功，現(xiàn)在僅存在數(shù)量較少的房困群體，卻忽視了美國(guó)對(duì)數(shù)量可觀(guān)的中等收入群體在建設(shè)社會(huì)住宅方面強(qiáng)有力的財(cái)金政策支持。

歷史地看，我國(guó)在發(fā)展住房金融支持住有所居問(wèn)題破解的過(guò)程中，曾借鑒德國(guó)住房?jī)?chǔ)蓄、新加坡公積金和美國(guó)住房抵押貸款制度，但是這些好的經(jīng)驗(yàn)似乎都沒(méi)有真正“學(xué)到點(diǎn)子上”。例如，在煙臺(tái)和蚌埠市試點(diǎn)推行住房?jī)?chǔ)蓄銀行，無(wú)疑有歷史價(jià)值和現(xiàn)實(shí)意義，但這些銀行后來(lái)都轉(zhuǎn)為商業(yè)銀行。又如，我們至今仍未建立對(duì)中低收入群體首套房抵押貸款的政府擔(dān)保機(jī)制，這也使得潛在的購(gòu)買(mǎi)力在缺乏政府擔(dān)保的機(jī)制下難以被激活。近來(lái)，要求地方政府從土地出讓金中拿出一定比例的資金用于支持保障房建設(shè)，也因量少而難濟(jì)于事。

（四）保障房建設(shè)的考核機(jī)制尚未健全

近來(lái)的國(guó)字號(hào)文件已經(jīng)強(qiáng)調(diào)對(duì)地方政府建運(yùn)保障房實(shí)施監(jiān)督，但尚未建立具體的獎(jiǎng)懲兼?zhèn)涞目己藱C(jī)制。

國(guó)發(fā)〔2010〕10號(hào)文件第一條從問(wèn)責(zé)向度對(duì)省市政府穩(wěn)定住房?jī)r(jià)格的工作落實(shí)情況提出了約束①即強(qiáng)調(diào)住建部、監(jiān)察部等部委要對(duì)省級(jí)人民政府的相關(guān)工作進(jìn)行考核，加強(qiáng)監(jiān)督檢查，建立約談、巡查和問(wèn)責(zé)制度；對(duì)穩(wěn)定房?jī)r(jià)、推進(jìn)保障房建設(shè)工作不力，影響社會(huì)發(fā)展和穩(wěn)定的，要追究責(zé)任。,國(guó)辦發(fā)〔2011〕1號(hào)文第七條甚至要求省級(jí)人民政府及有關(guān)部門(mén)要對(duì)轄區(qū)內(nèi)城市穩(wěn)定房?jī)r(jià)工作也進(jìn)行約談問(wèn)責(zé)。現(xiàn)在看來(lái)，在強(qiáng)化問(wèn)責(zé)監(jiān)督的同時(shí)，獎(jiǎng)勵(lì)政策要跟進(jìn)。國(guó)辦發(fā)[2011]1號(hào)文件精神啟示：要發(fā)揮媒體的輿論優(yōu)勢(shì)，對(duì)房?jī)r(jià)回歸調(diào)控工作突出的城市加大宣傳表?yè)P(yáng)力度；在政府責(zé)任體系和執(zhí)行力維度，也要重視對(duì)房?jī)r(jià)回歸調(diào)控工作突出的城市政府進(jìn)行集體式政績(jī)獎(jiǎng)勵(lì)和選拔任用上的激勵(lì)，這是發(fā)揮政績(jī)考核指揮棒效應(yīng)的另一個(gè)重要邏輯。

此外，也要建立廣大居民評(píng)價(jià)地方政府建運(yùn)保障房的績(jī)效的機(jī)制，吸納居民合法參與對(duì)住房問(wèn)題的決策和執(zhí)行，這是國(guó)際經(jīng)驗(yàn)之一。我國(guó)目前還比較缺乏對(duì)保障房建運(yùn)的群體意見(jiàn)表達(dá)渠道，不利于促進(jìn)地方政府更好地建設(shè)人民滿(mǎn)意的保障房。

（五）尚未科學(xué)明確發(fā)展保障房的理念

保障房并非公共住房，而是具有準(zhǔn)公共性的住房，集民生工程和經(jīng)濟(jì)擴(kuò)內(nèi)需工程于一身，因而并非僅是負(fù)擔(dān)，這樣的認(rèn)識(shí)無(wú)疑是正確的。例如，新加坡政府就在發(fā)展大量的組屋過(guò)程中，成功地通過(guò)產(chǎn)權(quán)變更、梯度消費(fèi)的有效政策，既實(shí)現(xiàn)了組屋的保障性社會(huì)功能，也實(shí)現(xiàn)了促進(jìn)住房經(jīng)濟(jì)繁榮的功能，甚至對(duì)帶動(dòng)整個(gè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展作出了顯著貢獻(xiàn)。不過(guò)，國(guó)內(nèi)部分地方政府或有關(guān)部門(mén)并未形成這樣科學(xué)的保障房發(fā)展理念，相應(yīng)地導(dǎo)致不作為或行為失當(dāng)。

前文在核心概念界定時(shí)已經(jīng)談到目前保障房種類(lèi)繁多、稱(chēng)謂不規(guī)范的現(xiàn)象，這固然有理論發(fā)展不足、認(rèn)識(shí)不到位的原因，但似乎不能排除一些地方政府對(duì)發(fā)展保障房的理念認(rèn)識(shí)存在偏誤。如將保障房看做是燒錢(qián)而不掙錢(qián)的負(fù)擔(dān)，就會(huì)巧立一些含混錯(cuò)亂的保障房品種，爭(zhēng)項(xiàng)目要資金，或打著房困破解的旗號(hào)，真意卻在于追求不該得的利潤(rùn)，這些“揣著明白裝糊涂”的不當(dāng)心理需要在樹(shù)立對(duì)保障房發(fā)展的正確理念過(guò)程中加以消除。

三、建立契合國(guó)情的保障房新體制

前面已經(jīng)指出國(guó)內(nèi)保障房制度在實(shí)踐層面存在諸多不足。那么，如何克服現(xiàn)有體制的不足，建立契合國(guó)情的保障房新體制？這需要進(jìn)一步借鑒保障房體制建設(shè)的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，然后給出相關(guān)的制度安排。

（一）保障房體制建設(shè)的國(guó)際借鑒

諸多專(zhuān)家系統(tǒng)回顧了典型國(guó)家保障房制度建設(shè)的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，將其總括為：政府是保障房供應(yīng)主體，有專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)該項(xiàng)工程的實(shí)施；法律推動(dòng)保障房實(shí)施；對(duì)不同階層居民分類(lèi)供應(yīng)相應(yīng)的保障房即“規(guī)范化的保障房供給”；發(fā)展住房金融特別是政策性金融；根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段和居住水平，形成政策目標(biāo)鎖定支付能力不足群體的動(dòng)態(tài)保障機(jī)制；保障房制度公平優(yōu)先兼顧效率，并促進(jìn)整個(gè)住宅業(yè)可持續(xù)發(fā)展；政府主導(dǎo)與參與者合作建管；避免貧民窟，促進(jìn)社會(huì)各階層融合以利協(xié)調(diào)發(fā)展；吸納居者合法參與住房決策和執(zhí)行；設(shè)定準(zhǔn)入、退出機(jī)制，防止保障錯(cuò)位。

那么，與這些經(jīng)驗(yàn)相對(duì)應(yīng)，國(guó)際上在實(shí)踐層面的保障房體制建設(shè)的狀況究竟如何？

這里選取美國(guó)、英國(guó)、新加坡作為典型國(guó)家，簡(jiǎn)要概括其在保障房體制構(gòu)建實(shí)踐層面富有特色的成功的制度安排。

1.選取美國(guó)、英國(guó)、新加坡作為典型國(guó)家的理由

應(yīng)該說(shuō)，在歐美發(fā)達(dá)國(guó)家和亞洲新興國(guó)家，大多數(shù)國(guó)家在解決房困問(wèn)題過(guò)程中采取了有效政策，形成了各有千秋的良好的本國(guó)化體制。如德國(guó)的住房?jī)?chǔ)蓄銀行、日本的公團(tuán)住房模式，值得中國(guó)學(xué)習(xí)借鑒。但是，相比較而言，美國(guó)、英國(guó)、新加坡三國(guó)在保障房體制方面的經(jīng)驗(yàn)更有針對(duì)性和借鑒意義。原因有如下幾點(diǎn)：

英國(guó)曾經(jīng)是世界頭號(hào)強(qiáng)國(guó)、經(jīng)濟(jì)大國(guó)，也是世界上最早建立現(xiàn)代住房制度的國(guó)家。在住房領(lǐng)域，英國(guó)先后經(jīng)過(guò)三次房改，走出一條商品房化、福利公房化到商保協(xié)調(diào)的住房體制改革之路，因而其經(jīng)驗(yàn)對(duì)于作為大國(guó)的中國(guó)來(lái)說(shuō)借鑒性較強(qiáng)。

美國(guó)則是20世紀(jì)以來(lái)逐步取代英國(guó)的世界首號(hào)強(qiáng)國(guó)，國(guó)土面積與中國(guó)相當(dāng)，人口規(guī)模也逾3億，較為龐大，但其居民人均居住面積56平方米，住宅自有率高達(dá)68%，住房發(fā)展水平，其住房水平的優(yōu)良源于先進(jìn)的住房體制。雖然美國(guó)政治體制與中國(guó)差異較大，但其所形成的商品房主導(dǎo)、公共住房輔助的體制模式對(duì)中國(guó)未來(lái)的房改走向仍有較強(qiáng)的啟示意義。

就新加坡而言，雖然其國(guó)土面積和人口規(guī)模均與中國(guó)有很大的差異，但是，其人均資源占有量、人口密度與中國(guó)相似，而且，作為城市國(guó)家，其經(jīng)驗(yàn)對(duì)中國(guó)大城市一級(jí)的保障房體制改革具有較強(qiáng)的指導(dǎo)意義。

如此看來(lái)，選取美國(guó)、英國(guó)、新加坡三國(guó)，簡(jiǎn)要學(xué)習(xí)其保障房建設(shè)運(yùn)行方面的經(jīng)驗(yàn)，對(duì)建立適合國(guó)情的保障房新體制具有經(jīng)典的啟示意義。

2.從過(guò)程視角簡(jiǎn)要回顧美國(guó)、英國(guó)、新加坡等國(guó)保障房體制建設(shè)情況

就已有的研究來(lái)看，專(zhuān)門(mén)解讀美國(guó)、英國(guó)、新加坡保障房體制的著作還未出現(xiàn)，相關(guān)的內(nèi)容多內(nèi)嵌或散見(jiàn)于房地產(chǎn)、住房或公共住房的論著中。而且，解讀結(jié)構(gòu)多從保障房的供給、分配與消費(fèi)的環(huán)節(jié)展開(kāi)，這樣的研究總結(jié)有積極意義，但給制度建設(shè)者或政策實(shí)施當(dāng)局帶來(lái)難以操作的問(wèn)題。例如，即使有了某國(guó)的保障房分配制度的介紹，但是如果沒(méi)有強(qiáng)調(diào)應(yīng)由哪些機(jī)構(gòu)采取什么樣的規(guī)則去分配，這樣的制度成果的總結(jié)仍難使政策當(dāng)局一目了然，或仍難從操作視角抓住要害。

實(shí)際上，無(wú)論是保障房的供需還是分配，都是人的活動(dòng)，或是由人所構(gòu)成的機(jī)構(gòu)的活動(dòng)，所有的這些活動(dòng)又都必須遵循一定的規(guī)則或制度。如此看來(lái)，從保障房的建設(shè)、土地規(guī)劃、融投資和監(jiān)督管理來(lái)總結(jié)借鑒典型國(guó)家的機(jī)構(gòu)建設(shè)、制度設(shè)計(jì)情況，更有利于啟示政策當(dāng)局和保障房受惠群體應(yīng)該做什么、不應(yīng)該做什么，在邏輯上也與體制的兩維結(jié)構(gòu)高度契合。依此邏輯思路但限于篇幅，這里將典型國(guó)家保障房體制的建設(shè)情況歸納到表中予以比較（見(jiàn)表1）。

3.新加坡的組屋發(fā)展模式對(duì)我國(guó)大城市借鑒意義顯著

前已指出，新加坡的組屋發(fā)展模式對(duì)我國(guó)大城市借鑒意義顯著，但總體上未必對(duì)我國(guó)具有全國(guó)性的指導(dǎo)意義。我國(guó)是幅員遼闊的統(tǒng)一的多民族國(guó)家，地區(qū)發(fā)展很不平衡，各地的歷史地理和文化風(fēng)俗又有較大差異。故而，如何發(fā)展保障房，需要發(fā)揮地方積極性并給予其政策創(chuàng)新的靈活度。從各地房困的程度而言，大城市的房困比較突出，部分大城市的人口與新加坡接近，建成區(qū)面積（不包括所轄的郊縣）也與新加坡差不多，因而，新加坡作為城市國(guó)家的組屋發(fā)展模式對(duì)其借鑒意義重大。

表1 美國(guó)、英國(guó)、新加坡三國(guó)保障性住房體制建設(shè)概覽

但是，大城市政府在借鑒新加坡房困破解問(wèn)題的經(jīng)驗(yàn)時(shí)，也要注意中新經(jīng)濟(jì)體制、政治體制和法制建設(shè)情況的差異，這些差異可能導(dǎo)致保障房體制構(gòu)建的某些層面存在較大的差異。新加坡法制完善，法律執(zhí)行力強(qiáng)，收入分配信息體系建設(shè)良好，因而，在劃分收入階層、識(shí)別保障對(duì)象方面難度并不很大。而我國(guó)目前尚不具備這方面的有利條件，所以，既要?jiǎng)?chuàng)新契合國(guó)情的保障對(duì)象識(shí)別工具，也要明確發(fā)展以公租房為主導(dǎo)的保障房，以及身份容易識(shí)別的高層次人才保障房，其余中高收入群體的住房問(wèn)題均可通過(guò)商品房渠道加以解決。當(dāng)然，就大城市而言，因其人口規(guī)模和城市面積與新加坡相當(dāng)?shù)妮^多，故可以在城市這個(gè)層面更充分地借鑒新加坡的房困問(wèn)題破解理念、融投資機(jī)制、規(guī)劃與建設(shè)機(jī)制、防異化與分配交易的管理機(jī)制。新加坡住房發(fā)展體制模式情況可參考表2。

（二）對(duì)中國(guó)式保障房新體制基本框架建構(gòu)的思考

為了推行某項(xiàng)改革的順利執(zhí)行，比較常用的策略就是通過(guò)重組舊機(jī)構(gòu)或建立一個(gè)新機(jī)構(gòu)來(lái)確立對(duì)改革的機(jī)構(gòu)上和組織上的支撐（Lin，1998） 。在上述對(duì)國(guó)內(nèi)外保障房制度的現(xiàn)有狀況進(jìn)行總結(jié)的基礎(chǔ)上，這里針對(duì)國(guó)內(nèi)保障房體制的缺陷，按照機(jī)構(gòu)和機(jī)構(gòu)之間職能的雙重維度，從如下要點(diǎn)著力構(gòu)建中國(guó)式保障房新體制的基本框架：

表2 新加坡保障性住房（公共住房）體制模式簡(jiǎn)介

1.構(gòu)建中央、地方相結(jié)合的保障房決策系統(tǒng)

中央成立國(guó)家保障房發(fā)展委員會(huì)，省市縣成立政府一把手負(fù)責(zé)的地方委員會(huì)，相關(guān)部委成立主要領(lǐng)導(dǎo)負(fù)總責(zé)的本部門(mén)保障房發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)小組。機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)方式以垂直為主，兼顧橫向；成員比例“三三制”構(gòu)成，即政企領(lǐng)導(dǎo)、住房專(zhuān)家和居民各占三分之一。

2.保障房公共行政管理體制方面，

改建中國(guó)保障房管理局，賦予若干職能。可作為國(guó)務(wù)院直屬事業(yè)部門(mén)，或由國(guó)務(wù)院授權(quán)給國(guó)家綜合部委、住建部管理；在保障房土地管理調(diào)控方面，可在國(guó)土部?jī)?nèi)設(shè)專(zhuān)門(mén)的保障房土地司局，協(xié)同、支持保障房管理局獲得充裕的保障房用地，相應(yīng)的垂直機(jī)構(gòu)或部門(mén)可延伸至市縣。

3.保障房建設(shè)體制方面

成立中國(guó)保障房建設(shè)住宅總公司（簡(jiǎn)稱(chēng)保建公司），歸保障房管理局管理；保本微利，事業(yè)職工待遇，可擴(kuò)大到省和地級(jí)市成立分公司，垂直管理。同時(shí)，積極鼓勵(lì)社會(huì)基金和商業(yè)性開(kāi)發(fā)商參與保障房建設(shè)開(kāi)發(fā)。

4.保障房融投資體制方面

改建中國(guó)保障房公共基金局（簡(jiǎn)稱(chēng)保金局），負(fù)責(zé)保障房政策性融投資，賦予其類(lèi)似新加坡公積金局（PPB）的若干職能。（1）首先將居民存款強(qiáng)制與租房、買(mǎi)房結(jié)合起來(lái)，建立繳存者會(huì)員制，擴(kuò)大繳交比例，簡(jiǎn)化繳存取手續(xù)，明晰存取規(guī)則，優(yōu)化提高公積金存款利率，激勵(lì)繳存。（2）作為國(guó)務(wù)院直屬政策性金融部門(mén)，授權(quán)給國(guó)家綜合部委或住建部委代管。（3）隨著若干年后住房危機(jī)緩解，再論證其是否與其他社?；鹫希园l(fā)揮組合效應(yīng)。（4）與財(cái)政部協(xié)調(diào)，共同使用保障房專(zhuān)項(xiàng)基金。（5）公積金的用途要擴(kuò)大拓展，不僅可用于買(mǎi)房，還可以用于租房。

5.保障房信息體制方面

設(shè)立中國(guó)保障房實(shí)名制管理信息中心（簡(jiǎn)稱(chēng)保障房信息中心），這有利于有效確定保障對(duì)象，防止保障房異化。業(yè)務(wù)范圍主要針對(duì)保障房，但也進(jìn)行商品房簡(jiǎn)約信息登記管理。（1）事業(yè)編制，理事會(huì)管理機(jī)制，直屬住房保障委員會(huì)，業(yè)務(wù)相對(duì)獨(dú)立，信息在若干職能部門(mén)之間共享，通過(guò)信息共享、公開(kāi)度擴(kuò)大以制約保障房享有者的違規(guī)違法行為，進(jìn)行保障房群體分類(lèi)操作。（2）負(fù)責(zé)對(duì)保障房詳細(xì)信息、商品房簡(jiǎn)約信息、保障對(duì)象工資收入等信息的管理。（3）準(zhǔn)入與退出資格的審查。由保障房信息中心具體執(zhí)行，民政部、人力資源和社會(huì)保障部等部委的內(nèi)設(shè)部門(mén)參與，共同提供收入證明信息。準(zhǔn)入與退出信息均在保障房管理局、公積金局、保障房信息中心、民政部、人力資源和社會(huì)保障部之間共享。

需要強(qiáng)調(diào)的是，在上述保障房體制設(shè)計(jì)中，雖然機(jī)構(gòu)與職能共同構(gòu)成體制，但在順序上，職能的確定是機(jī)構(gòu)性質(zhì)、隸屬關(guān)系、規(guī)模、名稱(chēng)等建立的先導(dǎo)，因而在體制改革的實(shí)踐中，應(yīng)從職能的調(diào)整優(yōu)化出發(fā)，不斷完善相應(yīng)的機(jī)構(gòu)，以實(shí)現(xiàn)“機(jī)職”的良性匹配。

6.規(guī)范與房困問(wèn)題破解相關(guān)的管理機(jī)構(gòu)和政策的稱(chēng)謂

已有的狀況充分表明：建立行政、決策和監(jiān)督的機(jī)構(gòu)體系，賦予權(quán)威的職能，是促進(jìn)保障房有效發(fā)展的關(guān)鍵條件和基礎(chǔ)條件。

但是，與保障房問(wèn)題破解的相關(guān)機(jī)構(gòu)和政策的稱(chēng)謂不當(dāng)，也是進(jìn)一步導(dǎo)致機(jī)職失調(diào)紊亂的重要原因，從而加劇了保障房發(fā)展和住房調(diào)控中群龍無(wú)首、多龍治水乃至各行其是的混亂。為此，可將住建部的住房保障司更名為保障房管理司，各地住房保障局也相應(yīng)地更名為保障房管理局，也可根據(jù)省情、區(qū)情，設(shè)立公共住房局①。

此外，與保障房相關(guān)的政策或制度的稱(chēng)謂，也要規(guī)范化、專(zhuān)業(yè)化。新近發(fā)布的《關(guān)于做好住房保障規(guī)劃編制工作的通知》（建?！?010〕91號(hào)）的文件，主要內(nèi)容就是涉及保障房的，如改為“關(guān)于做好保障房規(guī)劃編制工作的通知”，似乎更加突出主題。

7.加強(qiáng)保障房法律建設(shè)并以法律的權(quán)威促進(jìn)保障房發(fā)展

宏觀(guān)層面,需要加強(qiáng)專(zhuān)門(mén)的保障房法規(guī)建設(shè)，也需在憲法、住房法和社會(huì)保障法中充實(shí)有效的保障房條款。在英國(guó)公共住房的發(fā)展中，法律制度的規(guī)?；贫ê蛯?shí)施就得到了很好的體現(xiàn)，這個(gè)經(jīng)驗(yàn)我國(guó)可以借鑒。

8.將保障房建設(shè)納入政府績(jī)效考核體系

中央政府將保障房建設(shè)及其破解房困的實(shí)現(xiàn)情況列入地方政府績(jī)效考核體系中，甚至可在政府領(lǐng)導(dǎo)升遷選拔時(shí)具有“一票否決”的力度。保障房是重大的政治問(wèn)題，所要擔(dān)負(fù)的房困不破解，會(huì)影響經(jīng)濟(jì)內(nèi)需擴(kuò)張、社會(huì)安定和政治穩(wěn)定，因而中央政府需要加大對(duì)地方政府履行保障房發(fā)展功能的監(jiān)督，而績(jī)效考核是一個(gè)有效的指揮棒。對(duì)保障房建設(shè)卓有成效的地方政府可給予集體式獎(jiǎng)勵(lì)或選拔任用上的激勵(lì)。

9.革新保障房是政府負(fù)擔(dān)的舊理念

理念是一種更深層的無(wú)形制度，將保障房看做是一種財(cái)政負(fù)擔(dān)，地方政府就會(huì)敷衍塞責(zé)或陽(yáng)奉陰違、懈怠不作為。而將保障房看做是民心工程、民生工程和經(jīng)濟(jì)擴(kuò)內(nèi)需工程，發(fā)展力度和效果就會(huì)顯著改觀(guān)。保障房并不都是公共住房，其中的經(jīng)適房有一定的利潤(rùn)，人才保障房若定價(jià)合理，同樣可開(kāi)啟數(shù)量龐大的各類(lèi)人才解囊購(gòu)房，擴(kuò)大內(nèi)需，因而，保障房的多類(lèi)別性使其既不是無(wú)利潤(rùn)成賠本的買(mǎi)賣(mài)，也可在有效的制度安排下實(shí)現(xiàn)社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益的雙豐收。地方政府在保障房工程領(lǐng)域形成這樣健康的理念，對(duì)于保障房長(zhǎng)期可持續(xù)發(fā)展至關(guān)重要。

10.吸引廣大群眾參與保障房決策、監(jiān)督的制度安排

在決策理念方面，借鑒英國(guó)吸引廣大居民參與，是一個(gè)好的機(jī)制（包宗華，2002）。從政府過(guò)程的視角來(lái)看，在保障房建運(yùn)的各個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)，充分地開(kāi)辟讓廣大居民特別是相關(guān)居民意見(jiàn)表達(dá)的渠道，認(rèn)真地進(jìn)行意見(jiàn)綜合，對(duì)形成客觀(guān)、科學(xué)的決策乃至相關(guān)制度的執(zhí)行，都非常必要。例如，前幾年一些企事業(yè)單位在集資建設(shè)經(jīng)濟(jì)適用住房的過(guò)程中，組織本單位參加合作建房的職工輪流到建筑工地值班，配合建筑監(jiān)理公司對(duì)房建造施工的關(guān)鍵環(huán)節(jié)進(jìn)行質(zhì)量檢測(cè)、把關(guān)，住房竣工后就極少存在質(zhì)量隱患。實(shí)際上，從住房規(guī)劃、建造到分配的各個(gè)環(huán)節(jié)，都應(yīng)形成住房利益相關(guān)居民的參與監(jiān)督機(jī)制，從而避免樓歪歪、樓薄薄、墻體滲水或住房周邊環(huán)境糟糕的尷尬局面。

四、簡(jiǎn)短的余論

上述所構(gòu)建的保障房機(jī)構(gòu)以及所賦予的眾多職能，與先前保障房機(jī)構(gòu)不足、職能不強(qiáng)的狀況相比，無(wú)疑是一個(gè)大的飛躍。對(duì)此，可能一些人會(huì)有異議，認(rèn)為國(guó)外不少?lài)?guó)家都沒(méi)有這樣完備的保障房體制，中國(guó)似乎不必要如此“大動(dòng)干戈”地構(gòu)建。

稍加深入剖析便可發(fā)現(xiàn)，上述這種看法存在偏誤的諸多理由。例如，中國(guó)國(guó)情表明，房困群體的數(shù)量龐大是世界上任何國(guó)家都難以相比的。再比如，我國(guó)人均建材和土地資源的擁有量也相對(duì)稀缺緊張。還有，法律和信用體系的建設(shè)水平仍然不高，因而需要適度規(guī)模的、強(qiáng)有力的保障房機(jī)構(gòu)體系來(lái)履行房困破解的艱巨任務(wù)。當(dāng)然，還要指出，國(guó)外沒(méi)有設(shè)立某類(lèi)機(jī)構(gòu)不代表中國(guó)不需要，反之，中國(guó)沒(méi)有的某類(lèi)保障房機(jī)構(gòu)，某些國(guó)家反而在某個(gè)發(fā)展階段需要成立。例如，美國(guó)為適應(yīng)戰(zhàn)后龐大的退伍軍人的住房問(wèn)題，曾經(jīng)通過(guò)退伍軍人管理局來(lái)幫助退伍軍人家庭獲得住房抵押貸款保險(xiǎn)，而我國(guó)未必需要效仿之。

本文的相關(guān)分析無(wú)疑展明了一條體制構(gòu)建的總原則，即應(yīng)具體問(wèn)題具體分析，按照本國(guó)某些發(fā)展階段的特征而構(gòu)建合適的體制模式。不僅保障房體制構(gòu)建循此規(guī)律，商品房體制亦應(yīng)如此。