文一舒

（中央司法警官學(xué)院 河北保定 071000）

摘 要：當(dāng)前，京津冀三地正在積極探索區(qū)域大氣污染合作治理的有效途徑。從法治的視角研究京津冀大氣污染的治理，有利于加快京津冀大氣污染治理的法治化進(jìn)程，推動京津冀協(xié)同發(fā)展。具體應(yīng)當(dāng)從京津冀區(qū)域聯(lián)合立法、京津冀地方立法以及京津冀統(tǒng)一執(zhí)法等層面為京津冀大氣污染合作治理提供全方位的法治保障。

關(guān)鍵詞：大氣污染治理 京津冀區(qū)域 環(huán)境法治

盡管新修訂的《大氣污染防治法》明確了重點區(qū)域大氣污染聯(lián)合防治制度，但京津冀及其周邊地區(qū)的大氣污染仍持續(xù)出現(xiàn)霧霾頻率高、時間長、影響范圍大、污染物濃度高等特點。究其原因，從以下的畫面可探究一二。某京津冀城市霾重度污染城市，超大混凝土車白天在城區(qū)在主干道路上經(jīng)常呼嘯而過，滿條街黃土飛揚，等黃土散去市民才敢入街行駛。還有些治標(biāo)不治本的行政手段，為了降低霾報告指數(shù)，市政灑水車每天反復(fù)噴灑設(shè)立污染監(jiān)測點的街道，導(dǎo)致設(shè)立污染檢測點的街道滿水橫流，而相鄰街道卻完全干如死灰。這些滑稽畫面屢見不鮮?？梢妳^(qū)域聯(lián)合立法和地方立法執(zhí)法的嚴(yán)重缺失。這說明京津冀三地政府在協(xié)作治理污染方面仍存在諸多問題。各政府缺乏對大氣污染治理的詳細(xì)立法和標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)法，并且政府之間并不能有效進(jìn)行協(xié)調(diào)，從而致使很多治理措施并不能充分發(fā)揮其功能。依然需要三地政府進(jìn)一步探索京津冀區(qū)域大氣污染的治理的有效的法治化路徑。

一、京津冀大氣污染的治理的立法問題

（一）新修訂的《大氣污染防治法》與《環(huán)境保護法》之間的銜接不緊密

2015年1月1日起實施的《環(huán)境保護法》是我國環(huán)境保護領(lǐng)域的“基本法”，在我國環(huán)境保護領(lǐng)域起到是基礎(chǔ)和綜合性作用。《環(huán)境保護法》從環(huán)境的全局領(lǐng)域出發(fā)對環(huán)境保護的目標(biāo)、原則、方法、罰則做出了規(guī)定，而大氣污染防治是環(huán)境保護的一個重要內(nèi)容，與環(huán)境保護是部分和整體的關(guān)系?！董h(huán)境保護法》中所涉及的基本問題在《大氣污染防治法》中自然無法忽視，所以《大氣污染防治法》應(yīng)當(dāng)與《環(huán)境保護法》進(jìn)行有效的協(xié)同，并且該協(xié)同并不是基于法律之效力，而是基于大氣污染防治與環(huán)境保護之間的點面關(guān)系。

雖然修訂后的《大氣污染防治法》成為《環(huán)境保護法》在大氣污染防治領(lǐng)域內(nèi)的全面突破，但其依然秉承了 環(huán)境領(lǐng)域的部門法具有相對獨立特性的傳統(tǒng)，并沒有和《環(huán)境保護法》進(jìn)行更緊密的融合。并且《大氣污染防治法》 的修訂是應(yīng)當(dāng)隨著經(jīng)濟、社會、科技的發(fā)展而適時進(jìn)行調(diào)整，從國外的立法經(jīng)驗和時間看，針對大氣、水、土壤等污染防治類法律是需要進(jìn)行頻繁修訂的。所以新修訂的《大氣污染防治法》當(dāng)前最重要的工作是如何通過更有效的區(qū)域立法和強有力的執(zhí)法工作來提高這部法律的權(quán)威，豐富深化這部法律的內(nèi)容和價值。

（二）京津冀大氣污染的區(qū)域聯(lián)合立法問題

根據(jù)區(qū)域法治形態(tài)理論，探索京津冀地區(qū)大氣污染聯(lián)合立法路徑。這是一條既不同于中央立法又不同于地方立法的第三條道路。京津冀大氣污染聯(lián)合立法是指京津冀三地立法機關(guān)在各自的大氣污染防治實踐基礎(chǔ)上聯(lián)合制定的跨區(qū)域法律規(guī)范性文件，目的在于共同治理區(qū)域內(nèi)的大氣污染。在性質(zhì)上，京津冀大氣污染聯(lián)合立法類似于區(qū)際協(xié)定、州際條約等法律規(guī)范，具有“軟法” 的屬性。京津冀大氣污染聯(lián)合立法的功能在于統(tǒng)一京津冀三地的地方立法目標(biāo)、保持三地地方立法的一致與協(xié)調(diào)。在規(guī)則制定上，京津冀大氣污染聯(lián)合立法應(yīng)當(dāng)具有明確的問題意識，“力求以問題為導(dǎo)向，應(yīng)努力減少和刪除無意義的、宣誓性的、符號化的法條?！?[1]

京津冀大氣污染聯(lián)合立法要通過合理的制度設(shè)計解決三地立法的一致性。一是立法時間的一致性問題。京津冀三地在大氣污染地方立法上必須保持啟動時間大體一致，不能有的立法，有的不立法。比如混凝土車如城區(qū)時間問題，北京市就一直有明確規(guī)定，但河北城市并未一致規(guī)定。二是立法目標(biāo)的一致性。三地應(yīng)當(dāng)確定一致的立法目標(biāo)，明確規(guī)定共同的年度減排任務(wù)、各自的年度減排任務(wù)、年度大氣污染治理成效等內(nèi)容，并盡可能量化。三是法律責(zé)任的一致性。京津冀三地對大氣違法行為的處罰措施應(yīng)當(dāng)具有一致性，處罰手段、罰款標(biāo)準(zhǔn)要保持一致，處罰數(shù)額要按地方收入比例保持一致。[2]

（三）京津冀大氣污染的地方立法問題

京津冀大氣污染區(qū)域聯(lián)合立法作為介于中央與地方之間的第三條路徑，其最終實施仍然要立足于地方立法。

盡管《北京市大氣污染防治條例》在制度設(shè)計上具有很多亮點，建立了許多新的制度，但是很多制度仍然只是搭建起一個初步的框架結(jié)構(gòu)，還需填充很多必要內(nèi)容。如果行政機關(guān)不積極推進(jìn)相關(guān)實施辦法，立法規(guī)定只會淪為一直空文。

法律的生命在于實施。如果法律責(zé)任模糊不明確，法律執(zhí)行者便無法實施。因此，京津冀區(qū)域大氣污染防治的地方立法要發(fā)揮對大氣污染治理的規(guī)范作用，關(guān)鍵在于將法律責(zé)任明確化、具體化。首先，要明確責(zé)任主體。地方立法要對大氣污染治理的管理體制和組織結(jié)構(gòu)進(jìn)行精心設(shè)計，明確地方政府及各主管部門尤其是環(huán)境行政主管部門的主要責(zé)任。這樣就容易發(fā)揮和調(diào)動相關(guān)組織機構(gòu)的積極性，多部門聯(lián)合，共同治理大氣污染。其次，加重處罰措施。為了起到更強的法律制裁效果，在立法時可以適當(dāng)考慮增加人身罰的規(guī)定，對侵犯環(huán)境違法者予以鎮(zhèn)懾。最后，把處罰措施具體化。地方立法應(yīng)在《立法法》及相關(guān)法律的授權(quán)范圍內(nèi)，對違法行為規(guī)定具體的處罰措施，使條文設(shè)計符合法律規(guī)范的內(nèi)在結(jié)構(gòu)。立法如果對處罰措施模糊化就會給執(zhí)法者留下空間，導(dǎo)致法律規(guī)范的可操作性變差。

二、 京津冀大氣污染治理的統(tǒng)一執(zhí)法問題

除了建立統(tǒng)一的京津冀大氣污染防治立法制度，還應(yīng)當(dāng)探索建立京津冀大氣污染治理的統(tǒng)一執(zhí)法機制，因為只有公正執(zhí)法才能真正實現(xiàn)京津冀大氣污染合作治理的法治化。建立京津冀大氣污染統(tǒng)一執(zhí)法機制主要包括如下內(nèi)容。

首先，統(tǒng)一執(zhí)法主體。明確規(guī)定京津冀大氣污染防治執(zhí)法機關(guān)的職責(zé)權(quán)限，整合執(zhí)法主體、執(zhí)法人員，深入推進(jìn)京津冀大氣污染防治跨區(qū)域綜合執(zhí)法。比如混凝車入城區(qū)的行駛應(yīng)當(dāng)賦予環(huán)境部門和交通部門聯(lián)合執(zhí)法。其次，統(tǒng)一執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)。京津冀大氣污染治理的統(tǒng)一執(zhí)法，關(guān)鍵在于區(qū)域內(nèi)的執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)要統(tǒng)一。對于同一個違法行為，如果北京地區(qū)處于高額罰款，而河北地區(qū)僅處以警告，那么就會造成違法主體向河北地區(qū)集聚。比如有的混凝土等污染車輛受于北京地區(qū)的限制而轉(zhuǎn)而繞行河北地區(qū)的路徑，這依然會造成這個區(qū)域的污染，這就無法實現(xiàn)共同的大氣污染治理目標(biāo)。再次，統(tǒng)一執(zhí)法程序。針對大氣污染防治行政檢查、大氣污染防治行政處罰、大氣污染防治行政強制等執(zhí)法行為，京津冀三地應(yīng)當(dāng)制定統(tǒng)一的執(zhí)法細(xì)則，明確權(quán)力運行的步驟、期限等程序等要素。

京津冀大氣污染綜合治理政府協(xié)作是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程，京津冀以協(xié)同發(fā)展為契機，以法律法規(guī)制度為基礎(chǔ)，制定配套政策為保障，政府密切配合，充分發(fā)揮政府間協(xié)作功能，才能從根本上解決區(qū)域大氣環(huán)境污染問題。

參考文獻(xiàn)：

[1]齊萌. 從威權(quán)管制到合作治理： 我國食品安全監(jiān)管模式之轉(zhuǎn)型[J]. 河北法學(xué)， 2013，（ 3）

[2]陶品竹. 從屬地主義到合作治理：京津冀大氣污染治理模式的轉(zhuǎn)型 [J]. 河北法學(xué)， 2014，（ 10）

基金項目：本文為2015 年度河北省社會科學(xué)基金項目大氣污染犯罪的刑事治理研究課題

（ 項目號：HB15FX047）成果