張 茹 黃 赳 董霽紅

(1.中國礦業(yè)大學(xué)環(huán)境與測繪學(xué)院，江蘇省徐州市，221116；2.江蘇省資源環(huán)境與信息工程重點(diǎn)實驗室，江蘇省徐州市，221116)

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★ 世界煤炭 ★

全球主要礦業(yè)國家礦山生態(tài)法律比較研究

張 茹1,2黃 赳1,2董霽紅1,2

(1.中國礦業(yè)大學(xué)環(huán)境與測繪學(xué)院，江蘇省徐州市，221116；2.江蘇省資源環(huán)境與信息工程重點(diǎn)實驗室，江蘇省徐州市，221116)

為了解全球礦山生態(tài)法律發(fā)展概況，選取美國、德國、加拿大等主要礦業(yè)國家為研究對象，對其礦山生態(tài)法律進(jìn)行比較研究。主要結(jié)論如下：全球礦山生態(tài)法律可劃分為3個層次，已具備成熟完整的礦山生態(tài)法律體系及執(zhí)行機(jī)構(gòu)；具有專門的礦山生態(tài)法律條例或規(guī)定，但未形成完備的立法體系并缺乏專門的執(zhí)行機(jī)構(gòu)；缺乏專門的礦山生態(tài)立法，主要通過相關(guān)法律條文的修改，在促進(jìn)礦業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時，注重礦山環(huán)境保護(hù)。

礦業(yè)國家 法律 規(guī)定 條例 比較研究

礦山生態(tài)法律、法規(guī)、規(guī)章制度及標(biāo)準(zhǔn)的有效實施，是促進(jìn)礦山生態(tài)優(yōu)化的重要手段。20世紀(jì)初，一些早期的工業(yè)國家開始在礦產(chǎn)資源開采中注重礦山的生態(tài)恢復(fù)及環(huán)境保護(hù)。隨著礦業(yè)的繁榮發(fā)展，開采規(guī)模的日益擴(kuò)大，礦區(qū)生態(tài)環(huán)境受破壞的廣度及深度不斷增加，世界各國紛紛加強(qiáng)礦山生態(tài)立法工作，力求實現(xiàn)礦山經(jīng)濟(jì)與生態(tài)的協(xié)調(diào)發(fā)展。

目前，在礦山生態(tài)立法方面，美國、德國、加拿大及澳大利亞等礦業(yè)發(fā)達(dá)國家在礦山環(huán)境保護(hù)、礦區(qū)土地復(fù)墾、清潔生產(chǎn)、礦山關(guān)閉、礦山景觀恢復(fù)與生態(tài)重建、礦山管理及礦山安全等方面均建立了較為嚴(yán)格的法律、法規(guī)及制度標(biāo)準(zhǔn)。礦業(yè)發(fā)展中國家，如俄羅斯、中國、南非等，因發(fā)展水平、經(jīng)濟(jì)體制、科學(xué)技術(shù)等因素的限制，其礦山生態(tài)法律體系仍在不斷完善中。在學(xué)術(shù)理論研究方面，國內(nèi)外學(xué)者們對礦山生態(tài)法律政策的研究主要集中于兩個方面：第一，注重礦區(qū)土地復(fù)墾法規(guī)政策、礦山環(huán)境保護(hù)制度或土地復(fù)墾基金制度以及礦區(qū)景觀規(guī)劃等單方面的研究；第二，學(xué)者在對不同礦業(yè)國家礦業(yè)立法進(jìn)行對比分析時，多傾向于礦業(yè)權(quán)、投資環(huán)境以及礦業(yè)管理等綜合立法研究，在礦山生態(tài)法律法規(guī)方面只進(jìn)行簡單概括，在具體的實踐操作方面可借鑒性較差。

本文通過對全球礦山生態(tài)法律的發(fā)展進(jìn)行梳理，了解目前各主要礦業(yè)國家礦山生態(tài)法律的發(fā)展階段及發(fā)展特征，對礦業(yè)發(fā)達(dá)國家及發(fā)展中國家在礦業(yè)發(fā)展過程中的礦山生態(tài)法律、法規(guī)、條例等進(jìn)行比較分析，為促進(jìn)礦業(yè)發(fā)展中國家的礦山生態(tài)化管理提供經(jīng)驗借鑒。

1 全球礦山生態(tài)法律演進(jìn)

全球大多數(shù)國家礦山法律條文的發(fā)展都經(jīng)歷了從簡單到復(fù)雜、從分散到集中、從單一到完整的歷史演變，最終形成各具特色的礦山生態(tài)法律、標(biāo)準(zhǔn)體系。礦山生態(tài)法律已有百余年的歷史，其發(fā)展歷程可分為以下幾個階段。

(1)20世紀(jì)初至30年代，美國、德國等早期工業(yè)大國開始注重礦區(qū)土地復(fù)墾及生態(tài)重建工作。如美國在其礦山法律中明確規(guī)定對礦山土地及生態(tài)環(huán)境進(jìn)行保護(hù)，德國礦業(yè)主自發(fā)地在采煤棄用地上進(jìn)行植被種植，對礦區(qū)土地進(jìn)行生態(tài)恢復(fù)。

(2)20世紀(jì)30年代至60年代，因二戰(zhàn)后恢復(fù)經(jīng)濟(jì)的需要，礦產(chǎn)資源需求增加，大規(guī)模的開采利用對礦區(qū)土地及周圍環(huán)境造成破壞，引起民眾不滿，因而獲得國家法律部門的關(guān)注，一些歐美等發(fā)達(dá)國家開始采取立法手段對礦區(qū)土地環(huán)境進(jìn)行保護(hù)。如1939年，西弗吉尼亞州頒布美國歷史上第一部管理采礦的法律——《復(fù)墾法》，之后其他地區(qū)陸續(xù)利用法律手段對礦區(qū)復(fù)墾工作進(jìn)行管理。1950年，德國北萊茵州頒布適用于褐煤礦區(qū)的專門法律——《萊茵褐煤礦區(qū)整體規(guī)劃法》，對礦區(qū)環(huán)境進(jìn)行保護(hù)。

(3)20世紀(jì)70年代，發(fā)達(dá)國家受土地準(zhǔn)入、環(huán)境和社會許可等問題影響，部分國家注重在礦業(yè)法律法規(guī)中增加礦山環(huán)境保護(hù)方面的內(nèi)容。如美國、德國、日本等礦業(yè)發(fā)達(dá)國家，將生態(tài)環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展放在首位，通過采取立法以加強(qiáng)對礦山活動的管理。70年代后期，一些專門用于礦區(qū)生態(tài)管理的法律法規(guī)開始出現(xiàn)。如美國1977年頒布的《露天采礦管理與復(fù)墾法》及蘇聯(lián)1976年頒布的《關(guān)于有用礦物和泥煤開采、地質(zhì)勘探、建筑和其他工程的土地復(fù)墾、肥沃土壤保存及其合理利用規(guī)定》。

(4)20世紀(jì)80年代，礦業(yè)發(fā)展進(jìn)入繁榮期，在可持續(xù)發(fā)展理念的倡導(dǎo)下，伴隨著科技力量的日益增強(qiáng)，世界礦業(yè)逐漸向綠色、清潔化方向轉(zhuǎn)變。這一時期，為保證礦山向可持續(xù)發(fā)展方向轉(zhuǎn)變，各礦業(yè)國家愈加注重礦山法律的制定與修改，從而適應(yīng)新的國際礦業(yè)發(fā)展趨勢。

(5)進(jìn)入21世紀(jì)后，礦業(yè)發(fā)展呈現(xiàn)多元化趨勢，全球主要礦業(yè)國家在礦山立法及制度標(biāo)準(zhǔn)制定等方面均有不同程度的發(fā)展。礦業(yè)發(fā)達(dá)國家已具備成熟完整的礦山生態(tài)法律規(guī)范及標(biāo)準(zhǔn)體系，礦業(yè)發(fā)展水平較低的國家相關(guān)法律條文和標(biāo)準(zhǔn)的制定及調(diào)整更加理性，逐漸注重礦山的可持續(xù)發(fā)展。

2 主要礦業(yè)國家礦山生態(tài)法律

2.1 美國《露天采礦管理與復(fù)墾法》

1977年以前，美國各州就已經(jīng)制定了適用于本州范圍內(nèi)的礦區(qū)管理及土地復(fù)墾相關(guān)法律法規(guī)。由于有些州的法規(guī)要求不嚴(yán)格，新的礦區(qū)不斷形成，礦區(qū)環(huán)境污染及土地復(fù)墾問題依舊嚴(yán)峻；同時，缺乏全國統(tǒng)一的執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)對美國礦山管理造成一定困難。因此，美國需要制定適用于全國礦山開采與礦區(qū)復(fù)墾的法律政策，以規(guī)范礦業(yè)發(fā)展對環(huán)境造成的破壞。1977年，美國頒布第一部全國范圍內(nèi)的采礦管理法——《露天采礦管理與復(fù)墾法》，該法律不僅構(gòu)建了美國統(tǒng)一的露天礦管理和復(fù)墾標(biāo)準(zhǔn)，同時也為其他礦產(chǎn)的規(guī)范管理提供了法律借鑒。

《露天采礦管理與復(fù)墾法》共9部分93條，以礦山環(huán)境的有效保護(hù)、確保露天采礦事業(yè)的規(guī)范合理為立法目的，對采礦的作業(yè)計劃、作業(yè)程序、應(yīng)遵守的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、操作規(guī)范、監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)的職責(zé)義務(wù)、相關(guān)人員的獎勵與懲罰等進(jìn)行了十分詳細(xì)的規(guī)定。

(1)設(shè)立專門負(fù)責(zé)法律實施的執(zhí)行機(jī)構(gòu)——露天采礦與復(fù)墾執(zhí)法辦公室，并在礦業(yè)重要地區(qū)設(shè)立派出機(jī)構(gòu)對其進(jìn)行垂直領(lǐng)導(dǎo)。

(2)設(shè)立土地復(fù)墾基金，以完成對《露天采礦管理與復(fù)墾法》實施之前的廢棄老礦區(qū)的修復(fù)治理。

(3)規(guī)定了露天開采的選擇依據(jù)及開采要求。如法律中規(guī)定，采礦過程中確保對采礦廢棄物、酸性材料、毒性材料、構(gòu)成火災(zāi)材料采取填埋、壓實或其他方式處理，以防止地面或地表水的污染，同時制定應(yīng)急計劃以防止廢棄物的持續(xù)燃燒。

(4)規(guī)定了采礦后復(fù)墾應(yīng)達(dá)到的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)。利用廢棄材料對礦區(qū)進(jìn)行回填時，必須對邊坡進(jìn)行完全覆蓋，力求恢復(fù)其原貌?；靥畈牧系倪x用需要能維持采礦及復(fù)墾工作后地表的穩(wěn)定性。

(5)嚴(yán)格規(guī)定了礦山開采前應(yīng)滿足的申請要求。如礦山開采企業(yè)進(jìn)行開采前需提交一份詳細(xì)的開采作業(yè)計劃及開采后復(fù)墾作業(yè)計劃，經(jīng)政府部門認(rèn)定合格后，才能獲得采礦許可。

(6)提出了礦區(qū)生態(tài)修復(fù)的原則及復(fù)墾目標(biāo)，對于法律實施之后的礦區(qū)應(yīng)按照“誰破壞、誰復(fù)墾”的原則進(jìn)行復(fù)墾，復(fù)墾率應(yīng)達(dá)到100%。

(7)此外，在礦區(qū)開采、復(fù)墾相關(guān)人員的義務(wù)、職責(zé)，獎勵與懲罰以及其他非煤礦區(qū)的開采作業(yè)內(nèi)容等方面均有規(guī)定。

對全球范圍內(nèi)主要礦業(yè)國家而言，《露天采礦管理與復(fù)墾法》不僅將生態(tài)環(huán)保的開采理念引入到礦業(yè)發(fā)展中，同時在開采標(biāo)準(zhǔn)、制約機(jī)制、監(jiān)督檢查等各方面的嚴(yán)格實施都為其他礦業(yè)國家樹立了學(xué)習(xí)的典范，其適用特點(diǎn)見表1。

表1 《露天采礦管理與復(fù)墾法》適用特點(diǎn)

2.2 德國《聯(lián)邦礦業(yè)法》

1980年，德國聯(lián)邦法院與聯(lián)邦委員會聯(lián)合通過《聯(lián)邦礦業(yè)法》，該法律的頒布代替了早期德國各地區(qū)實施的礦業(yè)法律，成為全國范圍內(nèi)統(tǒng)一應(yīng)用的包含礦產(chǎn)資源勘探、開采以及加工利用等多方面的基礎(chǔ)性法律。

《聯(lián)邦礦業(yè)法》立法目的主要有：第一，充分考慮礦產(chǎn)資源儲藏地質(zhì)條件、開采資金支持以及在開采后土地整理工作的基礎(chǔ)上確保礦產(chǎn)資源的勘探、開發(fā)利用及有效管理；第二，保障礦山企業(yè)員工的生命健康，降低因采礦活動所帶來的員工生命及健康風(fēng)險；第三，加強(qiáng)對礦害的預(yù)防活動，增強(qiáng)采礦與災(zāi)害防治的有效平衡。

《聯(lián)邦礦業(yè)法》共12部分178條，包括礦山采礦權(quán)的劃定、開采作業(yè)前的獲取條件、礦產(chǎn)資源勘探、開采及加工程序和條件、采礦后礦山環(huán)境的恢復(fù)治理、禁止及限制等內(nèi)容。之后，德國陸續(xù)頒布《廢棄地利用條例》、《礦山還原法》、《礦山采石場堆放條例》等采礦管理的相關(guān)法律，對礦區(qū)生態(tài)恢復(fù)、土地復(fù)墾工作具體操作、執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)等進(jìn)行了具體規(guī)定。

在礦區(qū)生態(tài)環(huán)境執(zhí)法機(jī)構(gòu)的構(gòu)建中，德國已設(shè)立從中央到州、市至鄉(xiāng)鎮(zhèn)的礦區(qū)生態(tài)環(huán)境恢復(fù)執(zhí)法機(jī)構(gòu)，對于采礦企業(yè)提出的礦區(qū)恢復(fù)治理計劃，需由采礦所在地的地方長官、環(huán)保專家、財務(wù)專家、采礦企業(yè)相關(guān)負(fù)責(zé)人及其他政府部門的技術(shù)人員進(jìn)行審核，并積極采納社會意見對其進(jìn)行適當(dāng)修改，最后由政府批準(zhǔn)。在具體執(zhí)法中，政府每年派出專項組到礦區(qū)對《聯(lián)邦礦業(yè)法》的實際執(zhí)行情況進(jìn)行監(jiān)督檢查。對采礦企業(yè)的恢復(fù)治理工作，政府都會組織相關(guān)部門、采礦公司、礦區(qū)公眾對恢復(fù)工作根據(jù)具體標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行嚴(yán)格驗收。

2.3 加拿大《金屬礦山環(huán)境規(guī)范》

早期由于礦產(chǎn)資源開采規(guī)模的不斷擴(kuò)大，不可避免地出現(xiàn)了礦山生態(tài)環(huán)境問題，因此，加拿大政府對環(huán)境問題給予了極大關(guān)注，同時制定了一系列較為全面、具體、詳實且易于執(zhí)行的法律、法規(guī)和政策，對于礦業(yè)環(huán)境管理貫穿于采礦前資源勘察、采礦中環(huán)境保護(hù)以及采礦后礦區(qū)復(fù)墾、閉礦改造和關(guān)閉的全過程。為促進(jìn)2002年出臺的《金屬礦山廢水規(guī)定》的有效實施，加拿大環(huán)境署同其他利益相關(guān)者于2009年聯(lián)合出臺了《金屬礦山環(huán)境規(guī)范》，作為建議金屬礦環(huán)境管理的指導(dǎo)性文件。

《金屬礦山環(huán)境規(guī)范》實施的總體目標(biāo)是為了尋求和推廣最佳的礦山環(huán)境管理做法，適用于采礦的整個生命周期，以促進(jìn)和鼓勵加拿大及其他地區(qū)礦山生命周期中環(huán)境性能的持續(xù)改進(jìn)。環(huán)境管理活動包括礦產(chǎn)資源勘探及可行性研究，礦山規(guī)劃及建設(shè)，礦山運(yùn)行及關(guān)閉在內(nèi)的礦山生命周期的各階段的環(huán)境保護(hù)工作，同時也涵蓋了從空氣、水和廢棄物管理乃至生物多樣性等在內(nèi)的環(huán)境問題?！督饘俚V山環(huán)境規(guī)范》共4章，主要包括規(guī)范實施的主要目的、礦山全生命周期活動、礦山生命周期各階段環(huán)境問題及各階段礦山環(huán)境管理實踐4部分，各部分主要內(nèi)容見表2。

表2 《金屬礦山環(huán)境規(guī)范》主要內(nèi)容

除表2規(guī)定的內(nèi)容外，《金屬礦山環(huán)境規(guī)范》中強(qiáng)調(diào)，應(yīng)根據(jù)采礦業(yè)發(fā)展的具體情況，對其具體內(nèi)容做出相應(yīng)的修改和及時的補(bǔ)充。同時，《金屬礦山環(huán)境規(guī)范》著重強(qiáng)調(diào)“污染預(yù)防”的原則，并且該原則適用于采礦各階段，為解決生產(chǎn)、預(yù)防、控制、治療和檢測酸性礦山排水，燃料現(xiàn)場管理，試劑、溶劑和垃圾，發(fā)電和網(wǎng)站的關(guān)閉等提供參考，對采礦環(huán)境影響所涉及的社區(qū)及原住民團(tuán)體提供建議。

2.4 澳大利亞《清潔能源法案》

澳大利亞在采用先進(jìn)的科學(xué)技術(shù)促進(jìn)本國清潔能源工作實施的同時，也十分注重新能源的立法工作，形成了包括清潔能源開發(fā)利用、安全防護(hù)以及能源市場管理等在內(nèi)的新能源法律體系。尤其是2011年《清潔能源法案》的頒布，實現(xiàn)了澳大利亞新能源立法的歷史性突破。

《清潔能源法案》共23部分312條，具體涵蓋了碳污染排放，碳排放責(zé)任主體，溫室氣體排放單位的排放條件、排放標(biāo)準(zhǔn)、排放費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)，責(zé)任主體排放數(shù)據(jù)庫的構(gòu)建與維護(hù)，違規(guī)者的法律責(zé)任及懲處等多方面內(nèi)容。其實施目的主要有：第一，賦予澳大利亞在《氣候變化公約》及《京都議定書》之下的具體責(zé)任義務(wù)；第二，積極響應(yīng)全球氣候變化的有效責(zé)任，確保全球平均氣溫不超過前工業(yè)階段平均氣溫的2℃，維護(hù)國家利益；第三，針對澳大利亞長期目標(biāo)采取直接行動或一種靈活的、成本有效的方式，使得2050年澳大利亞溫室氣體排放總量降低至2000年的80%；第四，通過鼓勵清潔能源投資、支持經(jīng)濟(jì)中的工作及競爭力、降低污染、支持澳大利亞經(jīng)濟(jì)增長等方式降低澳大利亞溫室氣體的排放價格。

《清潔能源法案》的頒布實施，降低了澳大利亞的環(huán)境污染。在《清潔能源法案》通過之前，各企業(yè)碳排放是免費(fèi)的，自《清潔能源法案》實施后，政府開始向污染企業(yè)征收碳稅。此外，各企業(yè)應(yīng)在能源匯報系統(tǒng)上填寫碳排放污染數(shù)據(jù)，根據(jù)政府公布的碳價格計算各自的碳負(fù)債情況。明晰的碳交易價格及碳負(fù)債數(shù)據(jù)，使得各商業(yè)組織不得不通過各種方法減少碳排放，降低生產(chǎn)成本，最終實現(xiàn)全國減污的目的。

2.5 日本《金屬礦業(yè)等礦害對策特別措施法》

日本國土面積狹小，礦產(chǎn)資源匱乏，多依賴進(jìn)口，然而經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要巨大的礦產(chǎn)資源消耗，因此，日本十分注重礦產(chǎn)資源的立法工作，同時，在礦害治理防治方面有一定的先進(jìn)經(jīng)驗。以1950年頒布的《礦業(yè)法》為基礎(chǔ)，日本于1973年制定了關(guān)于礦害防治及采礦安全相關(guān)的法律——《金屬礦業(yè)等礦害對策特別措施法》。

《金屬礦業(yè)等礦害對策特別措施法》共計7章，以建立日本礦害防治公積金制度、設(shè)立礦害防治事業(yè)機(jī)構(gòu)、與1949年出臺的《礦山安保法》響應(yīng)，保障礦山及一切涉礦行為的安全，保障國民健康及安全為主旨，內(nèi)容涵蓋了銅、鉛、鋅、硫磺、螢石、汞、砷、金、銀、鉍、錫、銻、鐵、硫化鐵、鉻鐵、錳、鎢、鉬、鎳、鈷20種金屬礦產(chǎn)制定的礦害防治的基本方針、礦害防治公積金、礦害防治進(jìn)度檢查及懲罰制度等。該部法律的實施，確立了日本礦害防治的公積金制度、礦害防治工程費(fèi)用補(bǔ)助金制度和金屬礦業(yè)事業(yè)團(tuán)融資金制度。

根據(jù)《金屬礦業(yè)等礦害對策特別措施法》，礦害防治公積金適用于礦害防治責(zé)任人負(fù)責(zé)的礦山閉坑、土地復(fù)墾及礦坑廢水處理等工作所產(chǎn)生的費(fèi)用。按照礦害防治責(zé)任人的存在與否，礦害防治工程費(fèi)用補(bǔ)助金、金屬礦業(yè)事業(yè)團(tuán)融資金分別適用于以下兩種情況：存在礦害防治負(fù)責(zé)人，其環(huán)境破壞和污染為負(fù)責(zé)人本人造成的，治理恢復(fù)工作由礦害防治責(zé)任人負(fù)責(zé)，發(fā)生的費(fèi)用適用金屬礦業(yè)事業(yè)團(tuán)融資金；不存在礦害防治責(zé)任人，或者礦害防治責(zé)任人滅失的，治理恢復(fù)工作由當(dāng)?shù)氐牡胤綀F(tuán)體負(fù)責(zé)，發(fā)生的費(fèi)用適用礦害防治工程費(fèi)用補(bǔ)助金。

2.6 俄羅斯生態(tài)鑒定制度

俄羅斯生態(tài)鑒定制度是在1991年出臺的《俄羅斯蘇維埃聯(lián)邦社會主義共和國自然環(huán)境保護(hù)法》和1995年出臺的《俄羅斯聯(lián)邦生態(tài)鑒定法》基礎(chǔ)上建立起來的，它不僅是俄羅斯環(huán)境管理制度的重要內(nèi)容，也是俄羅斯進(jìn)行環(huán)境保護(hù)、維護(hù)生態(tài)平衡的重要措施之一，在整個環(huán)境管理法律體系中具有非常重要的地位。由于礦產(chǎn)資源的開發(fā)常常伴隨環(huán)境污染問題，因此也受其嚴(yán)格約束。

根據(jù)《俄羅斯聯(lián)邦生態(tài)鑒定法》第1條，“生態(tài)鑒定指查明擬議進(jìn)行的經(jīng)濟(jì)活動和其他活動時符合生態(tài)要求，并確定是否準(zhǔn)許生態(tài)鑒定對象予以實施。其目的在于預(yù)防經(jīng)濟(jì)活動或其他活動對自然環(huán)境可能產(chǎn)生的不良影響，以及預(yù)防可能導(dǎo)致的與此相關(guān)的不良的社會、經(jīng)濟(jì)及其他后果?！备鶕?jù)鑒定對象的不同，俄羅斯生態(tài)鑒定分為國家生態(tài)鑒定和社會生態(tài)鑒定兩類。國家生態(tài)鑒定指俄羅斯生態(tài)鑒定機(jī)關(guān)(俄羅斯環(huán)境委員會及其他相關(guān)機(jī)構(gòu))在政府授權(quán)范圍內(nèi)，對符合法律規(guī)定情形的，必須進(jìn)行國家生態(tài)鑒定的經(jīng)濟(jì)活動和針對其他活動進(jìn)行的生態(tài)鑒定，是一種法定的、官方的生態(tài)鑒定，具體分為聯(lián)邦國家生態(tài)鑒定和聯(lián)邦主體級生態(tài)鑒定兩類：聯(lián)邦國家生態(tài)鑒定對象主要包括俄羅斯全局性的問題、聯(lián)邦專門管轄權(quán)范圍內(nèi)的活動、以及涉及兩個或兩個以上聯(lián)邦主體利益的經(jīng)濟(jì)活動項目；聯(lián)邦主體級生態(tài)鑒定的鑒定對象與聯(lián)邦國家生態(tài)鑒定對象的種類一致，但其鑒定內(nèi)容更加微觀具體。如具體的各種城市建設(shè)的文件，因地質(zhì)勘探、地下開采、爆破等工作遭受破壞的土地的重新利用方案，聯(lián)邦境內(nèi)組織企業(yè)及其他經(jīng)濟(jì)活動項目的新建、改建、擴(kuò)建，技術(shù)改造以及歇業(yè)和關(guān)閉等的經(jīng)濟(jì)技術(shù)論證和方案等。社會生態(tài)鑒定指在其組織章程中明確地將保護(hù)自然環(huán)境，其中包括組織和實施生態(tài)鑒定規(guī)定為自己的主要活動方向，并且按照法定程序進(jìn)行了社團(tuán)登記的社會團(tuán)體(聯(lián)合會、聯(lián)盟、協(xié)會等)，根據(jù)公民、社會團(tuán)體(聯(lián)合會、聯(lián)盟、協(xié)會等)和地方自治機(jī)關(guān)的倡議而組織和進(jìn)行的生態(tài)鑒定。《俄羅斯聯(lián)邦生態(tài)鑒定法》第21條規(guī)定，“對屬于俄羅斯聯(lián)邦國家生態(tài)鑒定范圍的鑒定對象，除涉及國家秘密、商業(yè)秘密和(或)法律保護(hù)的其他秘密的鑒定對象以外，可以進(jìn)行社會生態(tài)鑒定?！?/p>

生態(tài)鑒定制度的建立，在一定程度上避免了因經(jīng)濟(jì)利益造成的生態(tài)損害問題。同時，國家生態(tài)鑒定與社會生態(tài)鑒定相得益彰，國家生態(tài)鑒定為本國的生態(tài)環(huán)境保護(hù)制定了大格局與方向，社會生態(tài)鑒定是國家生態(tài)鑒定制度的進(jìn)一步補(bǔ)充，同時也有效地調(diào)動了公民、社會團(tuán)體參與生態(tài)環(huán)境保護(hù)與治理監(jiān)督的積極性，充分發(fā)揮其生態(tài)鑒定的有效作用。

俄羅斯的礦產(chǎn)資源管理機(jī)構(gòu)從上至下劃分為三個等級，簡稱三級管理。三級管理是指從中央與地方的權(quán)限劃分角度將礦產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)劃分為俄羅斯聯(lián)邦級、聯(lián)邦主體級和地方級，各級別機(jī)構(gòu)劃分及其職責(zé)見圖1。

圖1 俄羅斯礦產(chǎn)資源三級管理結(jié)構(gòu)

2.7 中國《土地復(fù)墾條例》

《土地復(fù)墾條例》是在《土地復(fù)墾規(guī)定》的基礎(chǔ)上對我國土地復(fù)墾工作進(jìn)行有效管理實施的進(jìn)一步補(bǔ)充及完善。

《土地復(fù)墾規(guī)定》確定了復(fù)墾后土地國家征用條件、權(quán)屬、用途、建設(shè)驗收流程、復(fù)墾費(fèi)用、補(bǔ)償金、罰則等內(nèi)容，將礦山環(huán)境的保護(hù)納入了法制軌道，改變了我國零星、分散、小規(guī)模、低水平的礦山環(huán)境保護(hù)狀態(tài)。隨著礦業(yè)的迅速發(fā)展，受采礦影響的土地面積不斷擴(kuò)張，《土地復(fù)墾規(guī)定》已不能滿足日常的土地復(fù)墾管理工作，因此，出臺新的法律政策成為立法機(jī)構(gòu)亟待解決的問題之一。

2011年，《土地復(fù)墾條例》的實施，彌補(bǔ)了我國土地復(fù)墾立法體系的不足，成為繼《土地復(fù)墾規(guī)定》之后，我國土地復(fù)墾事業(yè)的又一個里程碑。

《土地復(fù)墾條例》共6章44條，主要對復(fù)墾土地范圍、復(fù)墾責(zé)任人的主要義務(wù)、復(fù)墾程序、激勵措施及法律責(zé)任進(jìn)行了科學(xué)規(guī)定。

《土地復(fù)墾條例》中將復(fù)墾土地范圍劃為兩類。第一類是因生產(chǎn)建設(shè)活動所損毀土地的復(fù)墾，主要包括：露天采礦、燒制磚瓦、挖沙取土等地標(biāo)挖掘損毀的土地；地下采礦等造成地表塌陷的土地；堆放采礦剝離物、廢石、礦渣、粉煤灰等固體廢棄物壓占的土地；能源、交通、水利等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和其他生產(chǎn)建設(shè)活動臨時占用所損毀的土地。這類土地的復(fù)墾責(zé)任主體根據(jù)“誰破壞、誰復(fù)墾”的原則進(jìn)行確定。第二類為歷史遺留損毀或自然災(zāi)害損毀土地的復(fù)墾。這類土地的復(fù)墾工作主要由縣級以上人民政府國土資源主管部門組織進(jìn)行。

在復(fù)墾驗收方面，《土地復(fù)墾條例》中規(guī)定了負(fù)責(zé)驗收的管理部門，驗收期限、驗收結(jié)果處理等。為保證復(fù)墾工作的持續(xù)性，《土地復(fù)墾條例》中也明確規(guī)定土地復(fù)墾工作完成較好的相關(guān)義務(wù)人進(jìn)行一定獎勵。如第32條規(guī)定，土地復(fù)墾人員在期限內(nèi)較好完成土地復(fù)墾工作的，可退還其已繳納的耕地占用稅。

此外，《土地復(fù)墾條例》中第6章第36條至43條也明確規(guī)定了對于未履行土地復(fù)墾工作的復(fù)墾義務(wù)人的懲罰措施及手段。

《土地復(fù)墾條例》的實施，進(jìn)一步完善了我國土地的復(fù)墾管理體系，在其執(zhí)行過程中也充分體現(xiàn)了權(quán)威性、規(guī)范性、強(qiáng)制性及協(xié)調(diào)性的特點(diǎn)，主要內(nèi)容見表3。

表3 《土地復(fù)墾條例》特點(diǎn)

2.8 南非《礦產(chǎn)和石油資源開采法》

非洲礦業(yè)發(fā)展迅速，投資環(huán)境緊俏，由此帶來的礦山環(huán)境問題已引起政府重視，因此，注重礦山環(huán)境保護(hù)、調(diào)整礦業(yè)法律政策是未來非洲礦業(yè)立法的重要發(fā)展方向之一。2002年，南非頒布《礦產(chǎn)和石油資源開采法》，作為管理南非礦產(chǎn)勘探和合理開采的基本法律，該法律將“確保國內(nèi)礦產(chǎn)資源的有序和可持續(xù)開發(fā)”作為其立法目標(biāo)之一，同時，該部法律對勘探及開采活動過程中期及后期的露天礦區(qū)恢復(fù)，對包括礦產(chǎn)銷售權(quán)、選礦及市場在內(nèi)的整個礦業(yè)管理環(huán)境都進(jìn)行了規(guī)定。至今，南非仍對《礦產(chǎn)和石油資源開采法》進(jìn)行審查修訂，旨在與環(huán)境方面等的其他法律相適應(yīng)，同時促進(jìn)南非礦業(yè)和石油業(yè)的投資。

該部法律提供了從礦產(chǎn)勘探到閉礦整個過程的一整套管理措施。確保了勘探權(quán)、開采許可證或開采權(quán)的所有人能夠全面地履行責(zé)任。法律中要求任何勘探和開采活動必須在環(huán)境管理計劃或環(huán)境管理項目獲批之后展開。批準(zhǔn)程序包括向依據(jù)環(huán)境保護(hù)相關(guān)法律實施管理的其他部門進(jìn)行咨詢。環(huán)境管理計劃或環(huán)境管理項目獲得批準(zhǔn)后，在礦區(qū)作業(yè)過程中需要實施環(huán)境管理措施，以便于監(jiān)督和績效評估。礦區(qū)環(huán)境應(yīng)達(dá)到以下幾點(diǎn)要求：正在全面編制環(huán)境管理計劃或環(huán)境管理項目；環(huán)境管理計劃或環(huán)境管理項目是適合且有效的，并能夠解決因采礦項目產(chǎn)生的所有環(huán)境問題；勘探權(quán)或開采權(quán)所有人的財政撥款已足額到位，并通過了年審；閉礦目標(biāo)能夠?qū)崿F(xiàn)或變更內(nèi)容已修訂；向南非礦產(chǎn)資源及能源部定期提交績效評估報告以供核準(zhǔn)。為確保對礦區(qū)環(huán)境的保護(hù)和復(fù)原，減輕因礦產(chǎn)資源開發(fā)產(chǎn)生的環(huán)境影響，勘探權(quán)或開采權(quán)所有人必須提供保證金、銀行保函或信托基金，以證明該所有人經(jīng)濟(jì)上有能力減輕環(huán)境影響以實現(xiàn)閉礦。

作為南非礦產(chǎn)勘探和合理開采活動的基本法，《礦產(chǎn)和石油資源開采法》的頒布實施有利于解決南非在采礦業(yè)全面轉(zhuǎn)型過程中的環(huán)境管理問題，是一部具有里程碑意義的法律。

3 主要礦業(yè)國家礦山生態(tài)法律比較及層次劃分

縱觀全球主要礦業(yè)國家礦山生態(tài)法律的發(fā)展，各礦業(yè)國家礦業(yè)發(fā)展歷史、政治體制、科學(xué)技術(shù)水平以及發(fā)展理念等的不同，形成了各具特點(diǎn)的礦山生態(tài)法律體系。

3.1 礦山生態(tài)法律比較

通過對美國、德國、加拿大、澳大利亞、以及日本等礦業(yè)發(fā)達(dá)國家礦山生態(tài)法律、法規(guī)、制度及標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行梳理可知，礦業(yè)發(fā)達(dá)國家礦業(yè)發(fā)展歷史悠久，采礦技術(shù)水平較高，已具備較為完整的礦山管理法律體系，并十分重視采礦過程中所產(chǎn)生的各種生態(tài)環(huán)境問題的解決；同時，對于礦區(qū)環(huán)境保護(hù)有十分嚴(yán)格的技術(shù)操作及規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)。礦業(yè)發(fā)展中國家在其礦山生態(tài)立法方面起步較晚，但隨著全球環(huán)境保護(hù)與可持續(xù)發(fā)展觀念的普及，礦業(yè)發(fā)展中國家在注重經(jīng)濟(jì)利益的同時，也逐漸通過頒布法律、法規(guī)及各項制度標(biāo)準(zhǔn)保護(hù)礦區(qū)生態(tài)環(huán)境，促進(jìn)礦業(yè)生態(tài)化發(fā)展。全球主要礦業(yè)國家礦山生態(tài)法律對比見表4。

表4 全球主要礦業(yè)國家礦山生態(tài)法律特征

3.2 層次劃分

現(xiàn)階段，礦業(yè)發(fā)展呈現(xiàn)多元化趨勢，全球各主要礦業(yè)國家在礦山生態(tài)立法及制度標(biāo)準(zhǔn)制定方面，均有不同程度的發(fā)展。因政治體制、礦業(yè)發(fā)展歷程及發(fā)展水平的差異，將全球主要礦業(yè)國家礦山生態(tài)法律及標(biāo)準(zhǔn)體系劃分為三個層次。

(1)已具備較成熟完整的礦山生態(tài)法律、法規(guī)、制度及標(biāo)準(zhǔn)體系。以美國、澳大利亞、德國、加拿大以及日本等礦業(yè)發(fā)達(dá)國家為代表，這些國家礦業(yè)發(fā)展水平較高，具備礦山開采、環(huán)境保護(hù)、礦區(qū)復(fù)墾、閉礦及景觀生態(tài)重建等各環(huán)節(jié)的法律、制度、規(guī)范及標(biāo)準(zhǔn)。在適應(yīng)全球礦業(yè)可持續(xù)發(fā)展潮流的同時，也為其他國家礦山生態(tài)立法樹立典范。

(2)具有部分的礦山生態(tài)專門立法，但還未形成成熟的法律制度體系，同時，在法律執(zhí)行監(jiān)督方面，仍有進(jìn)一步完善和改進(jìn)的空間。如蘇聯(lián)解體之前，就已經(jīng)出現(xiàn)礦區(qū)土地復(fù)墾及礦山環(huán)境保護(hù)的法律規(guī)定。解體后至今，俄羅斯已經(jīng)具有獨(dú)具特色的礦產(chǎn)資源三級管理體制及生態(tài)鑒定制度，但受經(jīng)濟(jì)體制及發(fā)展影響，與歐美等礦業(yè)發(fā)達(dá)國家相比，俄羅斯礦業(yè)生態(tài)相關(guān)立法及職能機(jī)構(gòu)仍有進(jìn)一步完善的空間。作為礦業(yè)發(fā)展中國家之一，中國的礦山生態(tài)立法發(fā)展較晚，管理經(jīng)驗不足，法律體系及相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)不健全，不能完全適用于當(dāng)前采礦發(fā)展所引起的各項社會、經(jīng)濟(jì)及環(huán)境問題，因此，仍具有一定的改進(jìn)空間。

(3)缺乏礦山生態(tài)專門立法，通過修改法律條文以加強(qiáng)對礦山生態(tài)環(huán)境的保護(hù)。以南非為例，南非礦產(chǎn)資源豐富，正處于經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型時期，在吸引外資、發(fā)展經(jīng)濟(jì)的同時，也日益注重法律條文的修改以適應(yīng)礦業(yè)的新發(fā)展。

4 結(jié)語

縱觀全球礦業(yè)的發(fā)展，從以經(jīng)濟(jì)利益為先到有意識地進(jìn)行采礦后生態(tài)環(huán)境修復(fù)，各國礦產(chǎn)資源管理手段與整個社會的科學(xué)技術(shù)發(fā)展水平密切相關(guān)，因此礦業(yè)法律、法規(guī)、規(guī)章制度及標(biāo)準(zhǔn)的變革也日趨反應(yīng)礦業(yè)活動的內(nèi)在機(jī)理、客觀規(guī)律和特性。21世紀(jì)的礦業(yè)正處于多元化發(fā)展階段，隨著生態(tài)環(huán)境保護(hù)、可持續(xù)發(fā)展、清潔生產(chǎn)等越來越多的科學(xué)的、生態(tài)的發(fā)展理念被人們所接受，各國政府也會愈加注重運(yùn)用更理性的手段管理礦產(chǎn)資源。特別是作為礦業(yè)發(fā)展相對落后的礦業(yè)發(fā)展中國家，只有實時地調(diào)整、實施各項礦業(yè)法律、規(guī)章制度及相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，加強(qiáng)管理手段，才能真正保護(hù)礦山生態(tài)環(huán)境，促進(jìn)礦業(yè)的生態(tài)化發(fā)展。

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(責(zé)任編輯 宋瀟瀟)

A comparative study on mine ecological laws of major mining countries in the world

Zhang Ru1,2, Huang Jiu1,2, Dong Jihong1,2

(1. School of Environment Science and Spatial Informatics, China University of Mining and Technology, Xuzhou, Jiangsu 221116, China；2. Jiangsu Key Laboratory of Resources and Environmental Information Engineering, Xuzhou, Jiangsu 221116, China)

In order to understand the development of mine ecological laws in the world, United States, Germany, Canada and other main mining countries were selected as the research objects, and mine ecological laws of these countries were compared and analyzed. The major conclusions were concluded that the global mine ecological laws could be divided into three levels: having a mature and complete mine ecological legal system and corresponding enforcement agencies; having the special mine ecological legal regulations, but not forming the complete legislative system and not having the specialized agencies; lacking the special mine ecological legislation, and revising relevant legal provision to promote the development of mining industry and protect the mine environment.

mining country, law, regulation, ordinance, comparative study

國家自然科學(xué)基金面上項目(51504241)，國家重點(diǎn)研發(fā)計劃項目(2016YFC0501105)

張茹，黃赳，董霽紅.全球主要礦業(yè)國家礦山生態(tài)法律比較研究[J].中國煤炭，2017，43(6)：139-146. Zhang Ru，Huang Jiu，Dong Jihong. A comparative study on mine ecological laws of major mining countries in the world [J].China Coal，2017，43(6)：139-146.

D912.6

A

張茹(1993-)，女，陜西渭南人，碩士研究生，主要研究方向為礦區(qū)生態(tài)評價。