藍建中+胡光耀+張青

日本：有效分散東京功能

日本通常所謂“首都圈”是指東京都、埼玉縣、千葉縣和神奈川縣這“一都三縣”，其人口接近4000萬，是世界人口最多的都市圈。狹義上的東京僅指中心城區(qū)的23個區(qū)，所謂“首都功能的分散”主要是指從這23個區(qū)向外分散。

由于城市功能過去主要集中在中心區(qū)，東京也曾面臨交通擁堵常態(tài)化的問題，通勤過程甚至被稱為“通勤地獄”。為此，東京先后建立了7個“副都心”。其中，池袋、新宿和澀谷3個地區(qū)是1958年為了分散“都心”的功能而指定的，被稱為“三大副都心”。20世紀八九十年代，日本又先后追加了4處地區(qū)為副都心，有效分散了城市的中心區(qū)功能。

為了將人口和產(chǎn)業(yè)進一步從東京中心區(qū)域分散到周圍的衛(wèi)星城市，日本還建設了位于東京都鄰縣的“橫濱21世紀未來港”、幕張、埼玉等三大“新都心”。這些新都心利用原來的工廠舊址或者填海造地搞開發(fā)，吸引了不少大企業(yè)總部入駐。

值得一提的是，“埼玉新都心”分擔了東京的部分行政功能。經(jīng)過十年建設，2000年2月，位于東京的辦公機構開始向這里搬遷。進駐這里的行政部門包括法務省、厚生勞動省、防衛(wèi)省等幾乎所有中央省廳的關東地區(qū)派駐機構。

除此之外，20世紀50年代至80年代，日本還在東京等城市圈的郊外大力建設新城。首都圈的多摩新城、港北新城、千葉新城等都是代表案例。

日本還向地方轉移國立研究機構，其中最主要的措施是建設“筑波科學城”。筑波市位于東京都東北約50公里。1963年，日本決定在這里建設“筑波研究學園都市”。至1980年，這里的基礎設施建設基本完成，轉移或新建的國立研究機構也各就各位，如東京教育大學1973年遷到筑波，更名為筑波大學，現(xiàn)在是日本著名的國立大學。此后，民間企業(yè)開始大量進駐筑波并興建工業(yè)園區(qū)。如今，這座人口不足21萬的小城是日本國內(nèi)研究機構和人才最為密集的地區(qū)，集中了日本30%的國家級研究機構，曾涌現(xiàn)出4名諾貝爾獎獲得者。

如上所述，東京分散首都功能主要是在內(nèi)部建設“七大副都心”，在外部建設“三大新都心”以及建設新城和筑波科學城等措施來實現(xiàn)的。

不過，東京功能的分散與日本縮小地方差距實現(xiàn)均衡發(fā)展密不可分，如果東京為貧困帶所包圍，那么其功能無論如何也不可能向外分散。

此外，便捷的交通也打破了各地距離的限制，如果沒有發(fā)達的軌道交通將各個副都心、新都心連為一體，而是任其成為孤立的“點”，東京功能的分散顯然也無法完成。

韓國：“新”“舊”之間尚待磨合

二戰(zhàn)之后，韓國將城市經(jīng)濟發(fā)展重心放在了首都首爾，使首都圈集中了全國半數(shù)的人口和七成的經(jīng)濟力量，這不但相對制約了其他地區(qū)的發(fā)展，交通擁擠和環(huán)境污染等城市病也令首爾不堪重負。

2012年7月1日，新行政中心城市——世宗市誕生，韓國正式跨入雙都時代。世宗市全稱“世宗特別自治市”，位于首爾以南大約120公里處，面積465平方公里，約為首爾市的四分之三，截至2012年常住人口有12萬。

說起世宗市，其雛形由已故韓國總統(tǒng)盧武鉉在2002年底競選總統(tǒng)時提出，當時他希望通過把首都遷至中部地區(qū)減輕首爾的發(fā)展壓力，并改變地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展不均衡的局面。

盧武鉉執(zhí)政后大力推動遷都計劃，但由于《新行政首都特別法》被判違憲，建立新“行政首都”計劃擱淺。之后，盧武鉉政府退而求其次提出了在中部地區(qū)建設復合型“行政中心城市”、遷移部分政府機構的計劃，并得到了大部分人的支持。2004年，韓國政府恢復初衷正式宣布將新行政首都設在忠清南道的燕歧郡與公州市交界處。2006年，新行政首都被正式命名為“世宗”。

世宗市于2007年動工，歷時5年，到2012年基本建成，同年9月起，包括國務總理室在內(nèi)的17個政府部門的1.3萬名公務員開始陸續(xù)前往世宗辦公，計劃在兩年內(nèi)搬完。不過，為保留首爾的首都地位，青瓦臺總統(tǒng)府、外交部、國防部、統(tǒng)一部、行政安全部、法務部等核心政府機構將與國會、大法院作為三權分立的象征仍留守首爾。

在韓國“行政主軸”轉移的過程中，遇到了諸多困難和阻力。首先是相關配套設施欠缺造成生活不便，新建的幼兒園、小學無法與首爾的教育相媲美，為此，許多公務員還是選擇將子女留在首爾上學，不惜自己每天花費數(shù)小時往返于世宗和首爾之間。由于世宗市周邊的公共交通設施缺乏，絕大多數(shù)公務員只能選擇開車上班，卻又面臨停車難的困境。另外，世宗的生活服務設施也沒有做好接待大量公務員涌入的準備，在世宗工作的李小姐就曾對記者大吐苦水，大冬天買一杯咖啡要排上數(shù)小時的隊。由于生活不便而遞交辭呈的公務員不在少數(shù)。

還有部分政府機構職員對搬往“地方城市”世宗工作心存抱怨，雖已在世宗辦公小半年，但依舊懷念首爾，直接導致辦事效率低下和精神懈怠。

雖然任重道遠，但韓國政府還是信心滿滿地計劃到2030年將世宗打造成一座擁有50萬常住人口的行政中心城市，正式承接起行政首都的功能，做到與首爾并駕齊驅。

馬來西亞：悉心治理“城市痼疾”

眾所周知，馬來西亞的首都是吉隆坡，但很多人可能不知道，它還有另一個“首都”———布特拉賈亞（又稱布城）。這座2005年誕生的嶄新城市位于吉隆坡西南40公里處，不僅擔負著馬來西亞行政首都的功能，還是該國著名的旅游勝地。

馬來西亞政府的行政機構原先都在吉隆坡，但人口密集、交通擁擠等問題嚴重影響了政府的辦事效率和民眾生活質(zhì)量。為改變這種狀況，時任總理馬哈蒂爾1993年6月提出新建布城的設想。1995年該國投資200億林吉特（約合400億人民幣）建設布城。2005年，馬來西亞聯(lián)邦政府行政中心遷往布城的計劃基本完成。

布城面積達49平方公里，人口約7.2萬人。這座城市也被稱之為馬來西亞的“智慧型花園城市”，綠化非常好，大約38%的土地被開發(fā)成公園、湖泊和濕地。布城的地理位置是經(jīng)過嚴格測算后選定的，它位于吉隆坡市與吉隆坡國際機場之間，距兩地各約40公里。這是考慮到這一位置既能保持與吉隆坡的聯(lián)系，又方便去國際機場。

馬來西亞聯(lián)邦法律規(guī)定，布城是“行政中心和司法機構所在地”，但由于吉隆坡仍集中了大部分首都功能，布城事實上扮演的是“副行政中心”的角色。目前馬來西亞的國家皇宮、國會大廈以及國家藝術宮等國家層面的建筑都在吉隆坡市內(nèi)。布城有總理府和各個政府部門，是政府所在地。

根據(jù)馬哈蒂爾的設想，布城除了建辦公樓，還要建一些商業(yè)中心，以便于公務員生活和接待游客。但遺憾的是，布城的商業(yè)始終沒有起色。公務員下班后，城市便毫無生機。

布城也規(guī)劃了使館區(qū)。據(jù)說，目前已有29個國家購買和預訂了那里的土地，準備建造大使館。但迄今為止，只有伊拉克動工興建了使館，大多數(shù)國家仍無意放棄他們在吉隆坡市中心的辦公室和住所。

為了讓這座城市充滿活力，布城管理部門努力策劃并舉辦一些活動。每年3月在布城舉辦國際熱氣球節(jié)，8月舉辦國際煙花節(jié)，吸引了不少海內(nèi)外游客。

很多人認為，美麗大氣、現(xiàn)代化的布城提升了馬來西亞的形象，也有利于馬來西亞政府的運營，但減輕吉隆坡交通擁擠、人口過多壓力的目的并沒有達到。吉隆坡市的人還是像以前一樣多，而且交通比以前更加擁擠，空氣質(zhì)量也大不如前。這說明，治理首都的城市病不能僅靠外遷政府機構。