譚冉

作為城市基礎(chǔ)設(shè)施和公共建筑建設(shè)的先進(jìn)模式，PPP模式一度成為眾多社會資本和地方政府追逐的“利益風(fēng)箏”。在特色小鎮(zhèn)領(lǐng)域，面對發(fā)展已有成效的PPP模式，特色小鎮(zhèn)的建設(shè)者既躍躍欲試，又瞻前顧后。

一個是新型投融資模式的代表，一個是新型城鎮(zhèn)化的結(jié)晶，當(dāng)特色小鎮(zhèn)遇上PPP模式，是截鶴續(xù)鳧，還是相得益彰？

“特色小鎮(zhèn)+PPP”效果堪憂

PPP模式曾在建設(shè)智慧城市時就火爆一時，但這塊蛋糕卻沒有想象中的那么容易分食。2016年1月，財(cái)政部“政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺”正式上線運(yùn)營，經(jīng)研究統(tǒng)計(jì)，截至2016年12月，通過審核入庫的PPP項(xiàng)目共計(jì)11260個，總投資額達(dá)13.49萬億元。其中，智慧城市領(lǐng)域項(xiàng)目總投資額為0.13萬億元，占入庫項(xiàng)目總投資額的0.96%，遠(yuǎn)低于其他領(lǐng)域的PPP項(xiàng)目占比。

而恰在此時，特色小鎮(zhèn)大熱，它的出現(xiàn)讓PPP模式看到了新的希望，特色小鎮(zhèn)似乎成為PPP模式轉(zhuǎn)型的救命稻草。

《經(jīng)濟(jì)》記者對照第一批國家級特色小鎮(zhèn)名單和各省級特色小鎮(zhèn)名單，選出7家小鎮(zhèn)進(jìn)行隨機(jī)采訪，發(fā)現(xiàn)這些小鎮(zhèn)都對PPP模式或多或少存在“距離感”，集中體現(xiàn)為：要么不需要這個模式，要么是小鎮(zhèn)特色還不足以吸引社會資本。

湖南省瀏陽市大瑤鎮(zhèn)政府辦公室主任彭麗接受《經(jīng)濟(jì)》記者采訪時表示，大瑤鎮(zhèn)曾經(jīng)申報(bào)過PPP垃圾焚燒項(xiàng)目，對環(huán)境影響較大，但由于環(huán)保審批不過關(guān)，所以項(xiàng)目并沒有落地，自此以后就再沒有用過PPP模式。

她告訴記者，大瑤鎮(zhèn)目前的項(xiàng)目根本用不到PPP模式?！按蟋庢?zhèn)是中國花炮之鄉(xiāng)，產(chǎn)城融合較好，花炮產(chǎn)業(yè)已經(jīng)成為這里的支柱產(chǎn)業(yè)，所以在投融資方面不再像從前一樣一籌莫展，即便采用PPP模式，也要根據(jù)項(xiàng)目性質(zhì)的不同來做決定。”

江蘇省泰州醫(yī)藥小鎮(zhèn)同樣沒有采用PPP模式。該小鎮(zhèn)運(yùn)營辦公室主任關(guān)健向《經(jīng)濟(jì)》記者介紹稱，醫(yī)藥小鎮(zhèn)從建設(shè)初期就一直是政府全額出資，“目前醫(yī)藥小鎮(zhèn)的融資用不到PPP模式，目前打造的醫(yī)藥小鎮(zhèn)是在早已建成的泰州醫(yī)藥城的基礎(chǔ)上招商引資，沒有多少投資量，至于基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，同樣由政府全額負(fù)擔(dān)”。

類似這樣不需要PPP模式的小鎮(zhèn)還有很多，例如浙江省諸暨環(huán)保小鎮(zhèn)以兩家傳統(tǒng)環(huán)保企業(yè)為支撐，為當(dāng)?shù)卣瞬簧偃瞬?，其所交的稅款就足夠?yīng)付當(dāng)?shù)氐幕A(chǔ)設(shè)施建設(shè)。該環(huán)保小鎮(zhèn)辦公室主任唐斌告訴《經(jīng)濟(jì)》記者，因?yàn)槟壳靶℃?zhèn)建設(shè)多集中于道路修建等基礎(chǔ)設(shè)施上，PPP模式需要一定的贏利點(diǎn)才能吸引社會資本，尤其在規(guī)模較小的地區(qū)?！叭绻麑磉@里進(jìn)行景區(qū)改造，可以考慮引入PPP模式進(jìn)行建設(shè)。”

PPP模式對經(jīng)濟(jì)相對發(fā)達(dá)的小鎮(zhèn)來說并沒有吸引力，而對于相對落后的地區(qū)來說，PPP模式的引入效果同樣不容樂觀。

山西省晉城市一小鎮(zhèn)工作人員劉維在接受《經(jīng)濟(jì)》記者采訪時表示，對于內(nèi)陸不發(fā)達(dá)地區(qū)來說，PPP模式引入難點(diǎn)之一就是規(guī)模問題和盈利問題?！白鳛橐粋€經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)相對較差的地區(qū)來講，基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)一定要趕在小鎮(zhèn)其他建設(shè)之前，但由于小鎮(zhèn)業(yè)態(tài)和規(guī)模都太小，社會資本在考評時就會有所顧慮，一旦認(rèn)為獲利條件較小，項(xiàng)目落地的可能性就很小，所以這里不是不需要PPP模式，而是難以吸引社會資本?！?/p>

一名研究文旅小鎮(zhèn)的業(yè)內(nèi)人士告訴《經(jīng)濟(jì)》記者，在他調(diào)研的30多家文旅小鎮(zhèn)中，沒有一家在用PPP模式，其中，深圳甘坑客家小鎮(zhèn)、西安茯茶小鎮(zhèn)等地在開發(fā)旅游產(chǎn)業(yè)時對于引進(jìn)PPP模式根本沒有概念，PPP模式在文旅小鎮(zhèn)的建設(shè)中并不多見。

PPP“通病”不少

除上述問題之外，PPP模式難以入駐小鎮(zhèn)還與之前的“通病”有關(guān)，那就是PPP項(xiàng)目與政府之間存在爭議。

國家發(fā)改委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心研究員馮奎在接受《經(jīng)濟(jì)》記者采訪時曾表示，特色小鎮(zhèn)建設(shè)可以吸納很多投資主體在不同環(huán)節(jié)參與，PPP只是一種形式。PPP模式有它的一些局限性。“第一，并不是所有的項(xiàng)目都適合搞PPP；第二，特色小鎮(zhèn)相對來說面積較小，在社會資本介入之后，是否能提供源源不斷的收益，導(dǎo)致其存續(xù)時間存在不確定性，這就為PPP介入特色小鎮(zhèn)帶來了一些問號?！?/p>

目前國內(nèi)PPP項(xiàng)目有三個顯著問題：第一，規(guī)模大、速度快，部分地方政府沒有嚴(yán)格遵循財(cái)政部10%的上限要求辦事，這意味著部分地方政府很可能在幾年后存在違約風(fēng)險(xiǎn)；第二，盡管地方政府是項(xiàng)目的真正主導(dǎo)方和參與方，但通常不會直接簽署合同，而是指定其控制的平臺公司與社會資本簽約，這意味著，在地方政府和平臺公司違約時，投資方需要解決向誰索賠、如何向地方政府索賠的問題；第三，國內(nèi)涉及特許經(jīng)營的PPP項(xiàng)目與不涉及特許經(jīng)營的PPP項(xiàng)目的爭議解決方式不同。

而這些問題導(dǎo)致建設(shè)失敗的例子不在少數(shù)，例如杭州灣跨海大橋項(xiàng)目是以BOT（建設(shè)-經(jīng)營-轉(zhuǎn)讓）形式參股的國家重大交通項(xiàng)目，在可行性階段，樂觀地預(yù)測到2010年大橋的車流量達(dá)1867萬輛，但實(shí)際車流量還不到預(yù)期的60%，僅有1112萬輛，這是由于投資企業(yè)對未來預(yù)測不足而導(dǎo)致運(yùn)營階段市場低需求，項(xiàng)目低收益而導(dǎo)致的虧損。

中國科技市場協(xié)會PPP產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)委員會常務(wù)會長兼秘書長單光暄在接受《經(jīng)濟(jì)》記者采訪時表示，目前，國內(nèi)做特色小鎮(zhèn)PPP模式的思維都不對，PPP項(xiàng)目早已不再拘泥于基礎(chǔ)設(shè)施和公共建筑領(lǐng)域，所以PPP模式如果在特色小鎮(zhèn)建設(shè)中還照搬建設(shè)智慧城市的那一套，建設(shè)規(guī)模和資本回流一旦達(dá)不到預(yù)期，項(xiàng)目就會失敗，在這其中，特色小鎮(zhèn)PPP贏利點(diǎn)較少就是其難進(jìn)入的原因之一。

特色小鎮(zhèn)運(yùn)用PPP的新思維

值得注意的是，雖然特色小鎮(zhèn)的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施項(xiàng)目非常需要社會資本參與，但也不是所有項(xiàng)目都能應(yīng)用PPP。

“像恒大、萬達(dá)這樣在大城市周邊砸錢辦小鎮(zhèn)的‘典型極為少數(shù)，大部分小鎮(zhèn)要想建大、建好，還是缺乏資金的，PPP模式就很重要，只不過目前來看，將PPP模式引入特色小鎮(zhèn)缺乏的是目標(biāo)設(shè)定。”單光暄認(rèn)為，PPP項(xiàng)目具體來說可以鎖定4大類：第一，燃?xì)?、供電、供水、供熱、污水及垃圾處理、地下綜合管廊等市政設(shè)施；第二，醫(yī)療、旅游、教育培訓(xùn)、健康養(yǎng)老、保障性安居工程等公共服務(wù)項(xiàng)目；第三，公路等交通設(shè)施；第四，水利、資源環(huán)境和生態(tài)保護(hù)等項(xiàng)目?！巴恋卣怼a(chǎn)業(yè)物業(yè)建設(shè)、產(chǎn)業(yè)招商運(yùn)營等項(xiàng)目，相對基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施來說，這不是最缺資金的領(lǐng)域，因此會面臨相對更高的參與門檻。”

單光暄提出，因?yàn)樘厣℃?zhèn)以產(chǎn)業(yè)為重點(diǎn)，所以PPP項(xiàng)目也要逐步往產(chǎn)業(yè)上靠攏。同時，他也多次強(qiáng)調(diào)了策劃的重要性，他認(rèn)為作為PPP模式的社會資本方，考慮的重點(diǎn)是建設(shè)有利可圖的項(xiàng)目，所以小鎮(zhèn)在準(zhǔn)備引入PPP模式初期，就要策劃好適合當(dāng)?shù)匕l(fā)展的產(chǎn)業(yè)，設(shè)計(jì)出穩(wěn)定的現(xiàn)金流，在有一定現(xiàn)金流的基礎(chǔ)上引入社會資本，就會容易很多。

作為社會資本方的中經(jīng)融璽（北京）生態(tài)城市建設(shè)投資發(fā)展有限公司董事長朱德東在PPP項(xiàng)目開發(fā)和落地上很有感觸，他說特色小鎮(zhèn)PPP模式的真正融合從今年才剛剛開始。他在接受《經(jīng)濟(jì)》記者采訪時表示，今年6月1日，財(cái)政部出臺《財(cái)政部關(guān)于堅(jiān)決制止地方以政府購買服務(wù)名義違法違規(guī)融資的通知》，明確指出政府購買服務(wù)內(nèi)容應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)是有預(yù)算安排的基本公共服務(wù)項(xiàng)目，這樣的舉措為社會資本方開辟了一條安全通道，這樣在特色小鎮(zhèn)建設(shè)中也會有相應(yīng)的保障。他也認(rèn)同PPP模式向地方特色產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的觀點(diǎn)，除此之外，他還提出，要以小見大，從小產(chǎn)業(yè)逐漸向大產(chǎn)業(yè)逐步轉(zhuǎn)移，不能一蹴而就。

中國對外建設(shè)有限公司總裁助理陳衛(wèi)國在接受《經(jīng)濟(jì)》記者采訪時，對特色小鎮(zhèn)PPP模式開發(fā)建設(shè)提出一些建議。他認(rèn)為，第一，要有明確運(yùn)作機(jī)制，投資者、政府以及相關(guān)主體的功能和作用應(yīng)該明確，不能互相干預(yù)；第二，要明確投資回報(bào)；第三，要有一個完整的風(fēng)險(xiǎn)管控措施；第四，要對投入成本進(jìn)行把控，要引入合法合規(guī)、合情合理的社會資本，這樣有利于降低特色小鎮(zhèn)的成本，提高效率；第五，要提高政府履約兌現(xiàn)能力，答應(yīng)給企業(yè)的東西，一樣不能少。

中國特色鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展中心、中國城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院總規(guī)劃師張兵則指出：“為了吸引社會資本投資，政府應(yīng)制定相關(guān)適合PPP融資項(xiàng)目發(fā)展的政策，并以政府的角度制定相關(guān)文件來保持政策的穩(wěn)定性，要明確社會資本在特色小鎮(zhèn)PPP融資項(xiàng)目中的合法地位和利益。”他表示，政府還應(yīng)利用其自身優(yōu)勢培養(yǎng)和引進(jìn)一批熟悉PPP項(xiàng)目和投融資結(jié)構(gòu)的專業(yè)性人才。

這一點(diǎn)在小鎮(zhèn)建設(shè)過程中很重要，例如《經(jīng)濟(jì)》記者之前調(diào)研的江蘇省鹽城市新豐鎮(zhèn)“荷蘭花海”特色小鎮(zhèn)，就專門引進(jìn)了種植花卉和經(jīng)營花卉衍生品的高精尖人才。

值得一提的是，這些人才往往自身就“攜帶”了不少融資項(xiàng)目和投資商。

稅收同樣是一個大問題?！吧鐣Y本參與特色小鎮(zhèn)PPP融資項(xiàng)目時，政府應(yīng)加大政策引導(dǎo)，如可以在PPP項(xiàng)目實(shí)施的各個階段給予一定的稅收減免政策，降低社會資本的投資成本?！睆埍硎?，在建設(shè)階段，政府可以采取免征和少征稅費(fèi)的稅收減免政策，在運(yùn)營環(huán)節(jié)，可以免征房產(chǎn)稅和營業(yè)稅。

“雖然這樣對政府來說，會損失一部分財(cái)政收入，但是未來特色小鎮(zhèn)的一些衍生性產(chǎn)業(yè)會對政府的稅收形成一定的補(bǔ)充?！睆埍f。

金融不專業(yè)，項(xiàng)目就容易“爛尾”，所以還要有專業(yè)的金融支持政策?！白钪苯佑行У氖侄问菙U(kuò)大商業(yè)銀行的貸款力度，還有一種比較極端的手段是通過政府財(cái)政收入對社會資本的貸款利息進(jìn)行補(bǔ)貼，減輕社會資本的利息負(fù)擔(dān)，吸引民營資本參與?！睆埍硎荆卟块T還可以利用其行政手段和影響力，大力在各個金融機(jī)構(gòu)宣傳特色小鎮(zhèn)PPP項(xiàng)目，或者在資本市場，直接發(fā)行一些特色小鎮(zhèn)PPP項(xiàng)目的項(xiàng)目收益?zhèn)耙驗(yàn)樘厣℃?zhèn)PPP項(xiàng)目目前不會產(chǎn)生收益，但是未來會產(chǎn)生穩(wěn)定的現(xiàn)金流，就可以通過資產(chǎn)證券化來進(jìn)行融資”。