陳海平

眾所周知，近年來彩票領域經常爆出億元大獎，極大刺激了彩民的購買欲望，也使得彩票銷量節(jié)節(jié)攀升。據統(tǒng)計，經過30年的發(fā)展，彩票年銷量由最初的幾萬、幾十萬元，到2016年全國福彩和體彩銷量總共達到3946億、提取的公益金達到1039億。每年從中提取公益金大約是銷量的30%，從額度上講，每年籌集的公益金總額實際上是N個行業(yè)加起來一年利潤的總和。從這個意義上講，中央財政以及地方財政對彩票公益金都存在一定程度的依賴。原因在于財政體制規(guī)定?？顚Ｓ?，即使辦計劃內的事情資金都不夠，更遑論辦計劃外的事情，但是有了彩票公益金這種用途彈性很大的巨額資金，就可以將這些公益金用到財政支持乏力、資金來源匱乏、民生需求強烈的地方，解決各種燃眉之急。因此，站在這個角度上來說，我國彩票的發(fā)展已經遠遠超出當初發(fā)行時的期望，起到了更加重大的作用。

但從另一方面來看，彩票最初的構想比較簡單，發(fā)行彩票只是發(fā)售了一個兌獎憑證，中獎者可以根據該憑證領獎，目前彩票的最高法規(guī)《彩票管理條例》就是這個彩票定義。但實際上彩票發(fā)行銷售目前已經發(fā)展成為一個行業(yè)或產業(yè)，僅投注站的從業(yè)人員就已經達到30-50萬，另外再加上全國福彩和體彩兩套發(fā)行銷售管理機構的從業(yè)人員就更多了。同時，彩票行業(yè)還圍繞印刷、設計、軟件開發(fā)、系統(tǒng)運營、廣告、互聯(lián)網等業(yè)務展開，可以說已經形成一個產業(yè)鏈。這是最初設立彩票時沒有預料到的。迄今為止我們仍把彩票孤立起來，沒有把它當做一個行業(yè)來規(guī)范，與國際上普遍把彩票與旅游、酒店、游戲等行業(yè)協(xié)同發(fā)展的做法大相徑庭。彩票擺脫目前發(fā)展困境的關鍵在于與時俱進，轉變彩票觀念，把彩票當作產業(yè)進行總體的制度設計，在保證彩票公益金籌集的基礎上規(guī)劃整個彩票產業(yè)的發(fā)展。

轉變彩票觀念，協(xié)同彩票產業(yè)發(fā)展

毋庸諱言，全世界都把彩票當作博彩的一種。博彩英文是gambling，中文有不同的說法，其中最負面的說法就是賭博。博彩具有一定的成癮性，對少數人會造成危害。因此全世界所有的宗教以及很多國家和政府都在不同的時期力圖禁賭，打擊博彩，但到目前為止，還沒有一個國家和地區(qū)真正徹底禁賭成功的，即使成功也只是在局部范圍內的短期成功，最典型的就是我國在剛剛建國后把賭博全部禁止了，但是改革開放后很快又死灰復燃。以前賭博離不開一個物理場所、多人的現場參與以及現金交易，今天隨著互聯(lián)網技術的發(fā)展，賭博的形式也發(fā)生了巨大變化，不再需要這些物理條件的滿足，甚至不同國度的人通過網絡都能在一起賭博，這使得禁止賭博變得超難。再加上有些地區(qū)被設為博彩特區(qū)，諸如中國的澳門、美國的拉斯維加斯，當地政府不僅因此有了巨額的財政收入，解決了一部分人就業(yè)，滿足了一部分人的娛樂需求，并且發(fā)展了當地的旅游和文化產業(yè)，獲得了巨大的經濟收益。這些地區(qū)的成功對其他國家和地區(qū)發(fā)展博彩產業(yè)構成了巨大的誘惑，快速地消解了各個國家和地方有關博彩的法律、道德和宗教的限制，以至于禁賭的國家或地區(qū)逐漸變成了日漸稀少的孤島。

我們知道，我國當初發(fā)行彩票的時候，為了照顧當時社會對博彩活動的負面認知，將彩票與其他的博彩活動進行了切割，倡導彩票與博彩完全是兩回事。這種人為切割解除了當時社會對發(fā)行彩票的抵制，也造成了一些我國彩票事業(yè)管理獨有的問題。例如，民政體育部門大力倡導彩票，而公安法紀部門嚴厲打擊博彩，形成了彩票行業(yè)治理左手與右手互搏的局面。再如同樣是賭球，買體彩的競猜就是公益行為，買境外的競猜就是非法賭博。還有同樣是彩票，買商家發(fā)行的、返獎率更高的就是非法私彩，買政府批準的、返獎率低的就是公益慈善。

其實，政府開放博彩的根本需求就是缺錢?？v觀博彩的發(fā)展歷史，博彩盛行或是因為民間喜歡，或是因為當地政府推動，兩者都是因為政府缺錢才得以合法化。當然，資金用途不限公益事業(yè)，也可能是基礎設施等建設需要。發(fā)行彩票不僅能夠滿足居民需求，還能籌集政府急需的資金。在一個地區(qū)禁止而臨近地區(qū)開放的情況下，那些開放的地區(qū)就成為財富的洼地，吸引很多外地人將錢和人流帶過去，從而發(fā)展旅游，創(chuàng)造就業(yè)，增加稅收，為當地政府解困。相應地，那些禁止博彩的國家或地區(qū)就成了財富的高地，不得不采取限匯、打擊地下錢莊等手段攔阻財富的外流。因此禁止博彩就意味著把自己置于區(qū)域經濟發(fā)展和國民財富管理的被動地位。

目前，絕大多數中國周邊的國家包括越南、菲律賓、新加坡、緬甸、柬埔寨、朝鮮、韓國、俄羅斯等國幾乎都開設了專門吸引中國游客的賭場，日本、臺灣也在開放博彩，再加上網上無處不在的非法賭博，這使得國內巨額的財富都流出了境外。開放博彩的地方，一方面采取一些措施限制本地居民參與，另一面無所不用其極地吸引游客，借助旅游、娛樂、購物、文化等形式的掩護，打造斂聚財富的吸金窟，促進當地的旅游和就業(yè)，發(fā)展經濟。面對這種局面，奉行禁賭政策的中國大陸，不僅無法禁止出境博彩、網上賭博和地下私彩，阻止財富外流，而且因為博彩理念和法規(guī)限制，無法開發(fā)具有吸引力的旅游娛樂產品而捆住了我國旅游業(yè)發(fā)展的手腳。我國落地簽政策成效不大就是一個明證，境外游客到北京看完故宮長城，聽完京戲，吃完烤鴨，就無處消遣，有錢花不出去。這種彩票孤立發(fā)展，不能與旅游、游戲、文化協(xié)同發(fā)展的局面，凸顯了我國彩票理念與國際博彩、游戲和旅游等產業(yè)發(fā)展的現實脫節(jié)的弊端。

當然，從歷史的角度看，我國最初切割彩票與博彩的做法并沒有錯。只是到了今天，原來的彩票理念和認識已經不適應產業(yè)發(fā)展的現狀，原來構建的上層建筑及其制度架構出現了種種的不適應。尤其是互聯(lián)網博彩，雖然國家實施了金盾工程，金盾工程技術不斷更新，但國際博彩大鱷利用自己的資金優(yōu)勢和技術優(yōu)勢，攻城略地如入無人之境，想要禁止網絡博彩和財富外流，技術上沒有可能。另外，雖然我國禁止賭博，但不能限制境外旅游，按照全世界執(zhí)法通例，出國后要遵守的是當地的法律而不是遵守中國大陸的法律，所以一個人到境外去博彩不算違法，這就無法限制居民把財富帶出去。因此可以說，網絡博彩和出境博彩，實際上廢除了我國《刑法》禁賭的武功。

此外，中國民間博彩需求巨大，不僅麻將遍地開花，而且地下賭博、地下彩票非常猖獗。有學者認為，如果國家彩票銷量1000億，地下彩票銷量就可能達到3000-10000億。這種猜測盡管無從驗證，但同一地區(qū)公彩競爭不過私彩卻是實情。因為政府彩票公益金抽取比例偏高，導致公彩返獎率偏低，彩民平均要拿出購彩金的30%交公益金，再扣除12%的發(fā)行費，返獎率不到58%，也就是買1塊錢彩票差不多要折掉將近一半。反過來，私彩或地下彩票由于無需提取公益金，返獎率可以達到80%以上，盡管存在中了特大獎老板可能跑路不給兌現的風險，但彩民知道只是極少數，因此很多老百姓都不顧禁令去買返獎概率高的私彩，導致政府打擊私彩和地下賭博的努力變成“野火燒不盡，春風吹又生”的局面。

因此，解決上述問題的出路就是與時俱進，轉變傳統(tǒng)的彩票理念，面對國際上普遍開放博彩的現狀，重新進行彩票行業(yè)的頂層設計和制度調整。要實事求是，全面認識彩票和博彩的性質，承認博彩是人性的基本特性，承認彩票的負面性；要與時俱進，看到我國國民進入小康以及小康之后的文化娛樂需求超越改革開放之前的事實，看到環(huán)球博彩爆炸的發(fā)展趨勢，看到中國人全球旅游的新常態(tài)；要認識到國民財富通過旅游、博彩在環(huán)球范圍內重新分配的本質，認識到博彩開放是國民財富管理的手段和區(qū)域經濟發(fā)展競爭的方式，認識到彩票和博彩已經不可能按傳統(tǒng)的閉關鎖國邏輯進行規(guī)制的現實，認識到彩票行業(yè)必需與旅游、游戲業(yè)、文化、會展等行業(yè)協(xié)同規(guī)劃、協(xié)同發(fā)展的必要性。

可以說，我國大陸如果不改變過去對彩票的認識，那我們國家彩票的宏觀管理困境就很難擺脫，旅游產品開發(fā)的瓶頸就無法突破，游戲、旅游和博彩等行業(yè)就無以形成發(fā)展的合力。當然，限制博彩和開放博彩都有各自的社會成本，需要仔細權衡利弊得失，既不能無視彩票和博彩造成少數人沉迷和虧錢破財的現實，也不能夸大這種后果，畢竟迄今為止，世界上開放博彩的地區(qū)博彩對本地居民造成的危害非常有限，博彩成癮的只是極少數。另外，追求享樂乃人性使然，與中國夢并不相悖，一部分有錢人講求奢華享受，只要財富來源正當，也無可過分指責，關鍵是如何規(guī)制管理，把這種消費需求因勢利導到促進公益事業(yè)的發(fā)展方向。

正確認識彩票的公益性，解除政府的無謂責任

目前，國內一直宣稱發(fā)行的彩票是公益的，回避所售彩票具有的負外部性，不愿意面對彩票大規(guī)模發(fā)售帶來不少問題彩民的現實。尤其是彩票發(fā)行銷售的管理部門和監(jiān)管機構，更愿意看到媒體報導彩票籌集高額公益金的功勞，忽略甚至罔顧少數彩民沉迷需要救治的需要。固然，彩票籌集了巨額的公益金，為公益事業(yè)的發(fā)展做出了巨大貢獻，但公益的彩票就沒有副作用嗎？“公益彩票”的邏輯就沒有問題嗎？

把彩票說成是公益彩票有三個問題。第一，公益彩票的邏輯不成立。主管部門之所以說它是公益彩票，理由是政府用彩票籌來的錢是拿來做公益事業(yè)的。這是用資金用途界定彩票特性。按照這個邏輯，如果有人將賣毒品的錢去做公益，那毒品就是公益毒品，如果拿搶劫來的錢去做慈善那搶劫就是公益搶劫？顯然，這個邏輯是荒謬的，不能因為錢的用途來決定事物本身的性質，這是本末倒置的邏輯。第二，公益用途不是彩票資金的主體。彩票資金還有發(fā)行費和返獎部分，兩者合起來占大比例，彩票公益金只是其中小部分。按照公益彩票的界定邏輯，那彩票對發(fā)售機構而言就是斂錢彩票，對指望中獎的購彩者而言，就是暴富彩票。第三，技術上完全區(qū)分資金的用途是否公益不可行。公益金數額巨大，用途廣泛，既可能集中使用，也可能分散使用。公益金不一定單獨用于某一項公益項目，有可能與其他財政資金、民間捐助共同支持某個或多個公益項目，同時也需要支付管理成本甚至少部分用于大家不認為是公益的衍生用途（如實施公益項目的勞務支出）。這就會出現公益金去向不明，或者去向非公益的窘境。

倡導彩票的公益性，就意味著保障彩票公益金的透明度。很多彩民認為，既然政府承諾發(fā)行彩票是為了公益事業(yè)，買彩票是做公益，那政府就有責任把籌到的每一分錢都拿去做公益，政府就有責任向大家交代每一分公益金的去向。強調彩票是公益的，就意味著強化這種公益金完全透明化的責任。顯然，想要把公益金透明度彩民期望的這種程度，不僅成本巨大，而且根本就是不可能完成的任務。

另外，突出彩票公益性具有弱化購彩者主體責任的消極作用。公益彩票的說法向購彩者傳遞了一種錯誤的理念：購彩不是消費行為，而是公益行為。就是說買彩票是做好事，是為別人犧牲，是對社會奉獻。因此彩民就認為自己作為犧牲奉獻的一方，有資格要求別人同樣付出，有權力要求發(fā)售彩票的政府無條件履行公益責任。這種錯誤理念不僅弱化了彩民需要對自己的購彩行為后果（即不中獎）承擔責任的意識，而且賦予了一些彩民指責、挑剔政府作為，找茬發(fā)泄不滿的“正當性“。因此，一旦發(fā)現彩票運行異常的蛛絲馬跡或者公益金使用過程的違規(guī)跡象，一部分心懷不滿的彩民就容易借題發(fā)揮，釀成群體性事件。由于彩票在發(fā)展過程中逐漸探索完善，不成熟、不規(guī)范無可避免，加上有人故意利用制度漏洞，因此“問題彩票”事件屢見不鮮，嚴重影響了彩票的公信力和政府形象。例如2016年12月初，為紀念長征勝利80周年，由國家財政部監(jiān)制，國家體育總局向全國發(fā)行了“長征”即開型體育彩票，在湖南省龍山縣開展的“彩票愛心行·走進龍山縣”長征即開體育彩票發(fā)行活動中，部分彩民因其中一個一等獎項沒在現場即開即兌，就懷疑彩票銷售發(fā)行有欺詐行為，釀成群體性事件。

兌現彩票的公益性要落實彩票的社會責任。過去一些管理層不愿意提“問題彩民”，因為這關乎自己的政績評價?，F在管理層雖然觀念有所轉變，開始強調社會責任，但是他們所說的社會責任，并不是指預防、救助“問題彩民”，而是更多地談用彩票公益金做了哪些公益事業(yè)項目。這種做法存在混淆概念的嫌疑，至少不是全面的社會責任。落實社會責任，首先需要明確社會責任的主體。理性購彩，量力而行，心態(tài)端正，避免沉迷，這是彩民自身要負的首要責任。禁止誤導購彩，確保公益金籌集，這是彩票發(fā)售者的責任。而分配公益金的部門要確保公益金用到真正需要的公益方向，接受公益金資助的機構或個人要確保按照約定的用途用好每一分錢。顯然，彩票的公益性不只是政府的責任。

因此，發(fā)展彩票需要走出彩票公益性的迷思。需要全面認識彩票的特性，準確理解彩票的公益內涵。要認識到彩票不僅具有公益性，也具有風險性和成癮性，會導致破財和沉迷；要認識到彩票也具有娛樂性、社交性和教育性，不僅可以消遣娛樂，會友共話，而且可以學習把控個人資金風險，處置不確定性情境。承認彩票本身存在的成癮性和風險性，就是承認彩票的負面效果，就可以告訴老百姓買彩票必須對自己負責。這樣政府就解除了無謂的道義責任，也就無需花很大的成本打擊賭博。這樣做的另一個好處是，企業(yè)可以光明正大地進入這一領域發(fā)展自己的技術和產品，做大做強，與國際巨頭競爭。

走出去是彩票未來的發(fā)展方向

隨著我國“一帶一路”偉大構想的提出，我們可以預見，鑒于很多國家和地區(qū)都有娛樂的彩票需求，也需要籌集公益金建設基礎設施，因此，中國彩票不僅需要總結發(fā)展自己的經驗與模式，而且需要探索走出去的路徑和方法。如果我國能夠利用建設“一帶一路”契機，讓中國彩票走出國門到一帶一路沿線國家發(fā)展，那：第一，能幫助當地政府籌集公益事業(yè)基金，推動他們的基礎設施建設；第二，能提供一些游戲、娛樂、文化設施，讓游客尤其是中國人過得去留得下，解決他們的娛樂需求；第三，壯大國內彩票企業(yè)，走出國門迎接外國企業(yè)的競爭，促進中國整個戰(zhàn)略的落地實施，提高中國的綜合實力，從而極大地拓展中國彩票事業(yè)發(fā)展的空間。