陳美麗

(同濟(jì)大學(xué)土木工程學(xué)院,上海 200092)

后峰會(huì)時(shí)代杭州市城中村改造面臨的難題和有關(guān)建議

陳美麗

(同濟(jì)大學(xué)土木工程學(xué)院,上海 200092)

隨著國(guó)民經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展,城市化進(jìn)程不斷加快,城中村改造問題已經(jīng)成為理論界和政府關(guān)注的熱點(diǎn)。杭州市早在1998年就開展撤村建居試點(diǎn)并積極探索城中村改造試點(diǎn)工作,十幾年來取得了階段性顯著成果?，F(xiàn)以城中村改造工作存在的問題為導(dǎo)向,在后峰會(huì)時(shí)代將理論與實(shí)踐相結(jié)合進(jìn)行深入的研究,得出在杭州市這樣的國(guó)際化風(fēng)景旅游城市進(jìn)行城中村改造是推進(jìn)城市化進(jìn)程的主要抓手,進(jìn)而提出相關(guān)建議,為政府進(jìn)一步加快城中村改造決策提供依據(jù),也為其它城市城中村改造提供借鑒。

城中村改造；用地保障難；資金籌措難；征地拆遷難

G20杭州峰會(huì)的順利召開,讓全世界的目光更加關(guān)注杭州這個(gè)“既充滿濃郁的中華文化韻味,也擁有面向世界的寬廣視野”的城市。峰會(huì)成功舉辦后,習(xí)近平總書記又對(duì)杭州提出了“干在實(shí)處,走在前列,勇立潮頭”的殷切期望。高起點(diǎn)意味著高標(biāo)準(zhǔn)、新機(jī)遇意味著新期待,城中村改造工作是杭州推進(jìn)城市國(guó)際化與城鄉(xiāng)一體化互動(dòng)發(fā)展的基礎(chǔ)工作,是杭州建設(shè)美麗中國(guó)樣板、提升人民群眾生活品質(zhì)的民生工程,是杭州打造全省“勇立潮頭的浙江鐵軍排頭兵”的大平臺(tái)。本文圍繞杭州市委、市政府提出“至2020年基本完成我市主城區(qū)城中村改造”的目標(biāo)任務(wù),通過闡述杭州市城中村改造的基本情況,分析當(dāng)前存在的突出難題,提出破解路徑和方法。

1 城中村改造背景

從20世紀(jì)90年代開始,中國(guó)進(jìn)入了以快速城市化為核心內(nèi)容和主要特征的發(fā)展階段,城市數(shù)目增加,城市規(guī)模不斷擴(kuò)大,城市化水平迅速提高。城市化繼工業(yè)化之后,成為推動(dòng)中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的巨大引擎,工業(yè)化、城市化和市場(chǎng)化,已成為拉動(dòng)中國(guó)巨大社會(huì)變遷的“三駕馬車”。在城市化急劇推進(jìn)的過程中,土地的快速升值已經(jīng)成為經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和財(cái)政收入的重要源泉。2011年中國(guó)城鎮(zhèn)人口占總?cè)丝诘谋戎爻^50%,意味著中國(guó)城市化水平首次超過50%,標(biāo)志著中國(guó)數(shù)千年來以農(nóng)村人口為主的城鄉(xiāng)人口結(jié)構(gòu)發(fā)生了逆轉(zhuǎn)。據(jù)統(tǒng)計(jì),中國(guó)目前的城市化水平年均遞增1.354個(gè)百分點(diǎn),是世界平均水平的3.4倍,是發(fā)展中國(guó)家的2.6倍。按照城市化拐點(diǎn)理論,我國(guó)城市化總體進(jìn)程仍處在城市化前期階段。未來,中國(guó)經(jīng)濟(jì)的不斷崛起,將促使中國(guó)城市化建設(shè)向更深階段行進(jìn)。預(yù)計(jì)到2050年,中國(guó)的城市化率將達(dá)到70%以上,這就意味著每年平均需增長(zhǎng)1%左右的城市化率(即每年約1 000～1 200萬人從農(nóng)村轉(zhuǎn)移到城市)[1]。在這個(gè)過程中必須加速城市生態(tài)環(huán)境轉(zhuǎn)變,提高城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),克服社會(huì)二元結(jié)構(gòu)的弊端,實(shí)現(xiàn)不同地區(qū)間城市發(fā)展的平衡和地區(qū)內(nèi)城鄉(xiāng)之間的共同富裕[2]。

隨著城市化進(jìn)程的不斷推進(jìn),杭州市城中村問題日益凸現(xiàn),由此產(chǎn)生的深層次問題和矛盾,嚴(yán)重影響了城市總體功能的發(fā)揮,阻礙了城市化的進(jìn)一步推進(jìn)。為了切實(shí)改變城市面貌,加強(qiáng)城市管理,改善城中村區(qū)域城市環(huán)境和居住條件,理順城郊農(nóng)居混雜地區(qū)的管理體制,維護(hù)集體經(jīng)濟(jì)和村民的合法權(quán)益,杭州市自1998年開始啟動(dòng)主城區(qū)撤村建居和城中村改造工作,經(jīng)歷了探索啟動(dòng)、穩(wěn)步推進(jìn)、快速推進(jìn)與規(guī)范并重三大階段,逐漸形成“大項(xiàng)目帶動(dòng)”“政府主導(dǎo)、政府做地”等具有杭州特色的城中村改造之路。十多年來,在市委、市政府的高度重視下,各相關(guān)單位和部門協(xié)力推進(jìn),城中村改造取得了較大成效,改出了城市發(fā)展的“新空間”,改出了新農(nóng)村建設(shè)的“新天地”,改出了城中村居民和外來務(wù)工人員的“新生活”。截至“十二五”末,主城區(qū)286個(gè)行政村中246個(gè)已批準(zhǔn)撤村建居,其中68個(gè)村已完成改造,121個(gè)村正在實(shí)施改造,57個(gè)村尚未啟動(dòng)改造。246個(gè)城中村總戶數(shù)約13萬戶,涉及戶籍人口54萬；已完成改造8.54萬戶,涉及戶籍人口約36萬,尚待改造的戶數(shù)約4.5萬戶(戶籍人口17.9萬)。2016年開始,主城區(qū)城中村改造工作進(jìn)入攻堅(jiān)決勝階段。

2 城中村改造面臨的問題分析

城中村農(nóng)居混雜、環(huán)境惡劣、違章搭建嚴(yán)重、社會(huì)治安混亂、公共設(shè)施不足、社會(huì)寄生現(xiàn)象等問題,已成為影響城市形象的“牛皮癬”、阻礙城市空間拓展的屏障、居民生活品質(zhì)和城市治理工作的盲點(diǎn)。城中村改造是一項(xiàng)復(fù)雜、艱巨的工作,不僅事關(guān)民生,也事關(guān)發(fā)展；不僅有面子問題也有里子問題；不僅關(guān)系到城市轉(zhuǎn)型,也關(guān)系到經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型和社會(huì)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型。城中村改造的最終目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)多種根本性轉(zhuǎn)變,如村民身份轉(zhuǎn)變,居住環(huán)境改變,更重要的是村民觀念轉(zhuǎn)變[3]；同時(shí),村委會(huì)變?yōu)樯鐓^(qū),村集體經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變?yōu)楣煞葜平?jīng)濟(jì),村集體土地轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)有土地,農(nóng)村保障變?yōu)槌鞘猩鐣?huì)保障。長(zhǎng)期積累和政策體制產(chǎn)生的問題錯(cuò)綜復(fù)雜、積重難返,使得改造工作不可能一帆風(fēng)順。當(dāng)前杭州市城中村改造突出難題如下：

2.1 用地保障難

城中村改造范圍一般在曾經(jīng)的城郊結(jié)合部,土地性質(zhì)復(fù)雜,既有國(guó)有土地,也有集體土地,還包括部分宅基地、農(nóng)用地等,實(shí)際操作中要根據(jù)不同性質(zhì)采用不同的報(bào)批程序。由于國(guó)家宏觀調(diào)控政策對(duì)用地管理十分嚴(yán)格,“農(nóng)轉(zhuǎn)用”必須報(bào)國(guó)家國(guó)土資源部審批,因此在“城中村”地塊中涉及到零星的農(nóng)用地也必須按規(guī)定上報(bào),涉及到部分耕地的,則更加難。國(guó)家對(duì)于耕地尤其是水田一直實(shí)行非常嚴(yán)格的保護(hù)政策,近年來更要求土地征用須嚴(yán)格執(zhí)行“占水補(bǔ)水、占優(yōu)補(bǔ)優(yōu)”制度。初步統(tǒng)計(jì),“十三五”期間僅采取拆除重建方式改造的139個(gè)村,將涉及征用水田約13 000畝(約866.667 hm2),且均為7級(jí)高等級(jí)水田,相應(yīng)土地指標(biāo)的落實(shí)存在極大困難。

2.2 資金籌措難

杭州市城中村改造主要依靠改造整理后的土地出讓金收入來平衡拆遷安置房建設(shè)及征地拆遷投入的資金。不論是依托大項(xiàng)目帶動(dòng)或是區(qū)內(nèi)自主實(shí)施城中村改造,核心問題都是土地出讓金收入能否支撐城中村改造的投入。前期調(diào)研和摸底過程中,各區(qū)政府(管委會(huì))普遍反映當(dāng)前制約城中村改造的最突出問題,就是改造資金的籌措、平衡難。經(jīng)初步測(cè)算,“十三五”期間實(shí)施城中村改造五年攻堅(jiān)行動(dòng)共需投入資金約4 000億元。一方面,鑒于出讓土地面積和價(jià)值受其本身土地資源、控規(guī)、區(qū)位等因素影響較大,且從征遷到出讓有較長(zhǎng)周期,前期資金籌措的壓力也巨大；另一方面,按照杭州原來的城中村改造出讓金核撥政策,即土地出讓金在扣除27.5%的國(guó)家、省市規(guī)定計(jì)提費(fèi)用后65%核撥給各區(qū),已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不足以平衡城中村改造需投入的資金。

2.3 征地拆遷難

城中村改造的征遷難主要體現(xiàn)在：村域范圍內(nèi)用地情況復(fù)雜,一些城中村改造地塊與工業(yè)企業(yè)、老居民住宅區(qū)交錯(cuò)混雜,整體拆遷的時(shí)間長(zhǎng)、成本高,實(shí)施改造的可行性不大,非常難以改造,尤其是涉軍、涉鐵、涉及央屬或省部屬單位時(shí)協(xié)調(diào)難度大；伴隨經(jīng)濟(jì)發(fā)展和生活水平提高,被補(bǔ)償人對(duì)征遷安置補(bǔ)償?shù)钠谕粩嗵岣?既要確保補(bǔ)償?shù)囊婪ê弦?guī),又要讓被補(bǔ)償人滿意的難度也不斷加大；部分城中村因可轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的土地較少,或者受城市總體規(guī)劃限制,實(shí)施改造后難以落實(shí)安置房建設(shè)用地,導(dǎo)致拆遷改造工作無法大規(guī)模展開。

2.4 審批提速難

城中村改造的實(shí)施最終要體現(xiàn)為具體的征遷、土地整理、安置房建設(shè)、配套設(shè)施建設(shè)等項(xiàng)目,均須按照基本建設(shè)程序辦理各項(xiàng)審批和驗(yàn)收手續(xù),審批環(huán)節(jié)涉及發(fā)改、建設(shè)、規(guī)劃、國(guó)土、環(huán)保、交警、消防等十余個(gè)部門,某一環(huán)節(jié)受阻可能直接影響后道審批流程的運(yùn)行。在全面推進(jìn)依法治國(guó)的總體要求下,“十三五”期間要基本完成178個(gè)城中村改造,審批提速至關(guān)重要,迫切需要政府各部門在堅(jiān)持依法行政前提下,著力優(yōu)化審批流程,確保審批質(zhì)量,提升審批效率。

3 難題破解的思路與對(duì)策

2016年6月,杭州市委市政府經(jīng)過充分調(diào)研、廣泛論證、細(xì)致謀劃,制定出臺(tái)《關(guān)于開展杭州主城區(qū)城中村改造五年攻堅(jiān)行動(dòng)的實(shí)施意見(2016—2020年)》,要求到“十三五”末,基本完成主城區(qū)246個(gè)村的“城中村”改造,將主城區(qū)“城中村”打造成配套完善、生活便利、環(huán)境優(yōu)美、管理有序的新型城市社區(qū)。2016年作為五年攻堅(jiān)行動(dòng)的起步之年,領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室以改革的思維、創(chuàng)新的方式,著力夯實(shí)政策、組建最強(qiáng)有力的組織構(gòu)架、出臺(tái)最優(yōu)惠的政策保障、建立最有力的推進(jìn)機(jī)制、開拓多元化的籌資渠道,為打贏城中村改造五年攻堅(jiān)戰(zhàn)夯實(shí)了基礎(chǔ)。杭州已進(jìn)入后峰會(huì)時(shí)代,為切實(shí)解決城中村改造過程中的突出問題,更好更快地推進(jìn)城中村改造,針對(duì)目前改造面臨的突出難題,建議通過以下途徑予以逐一破解：

3.1 務(wù)實(shí)創(chuàng)新破解用地難

統(tǒng)籌用好總量,強(qiáng)化“要用地先造地”的理念；積極爭(zhēng)取增量,對(duì)接中央、省委省政府大規(guī)劃大戰(zhàn)略向上爭(zhēng)取用地指標(biāo),還要向外地購(gòu)買水田指標(biāo)；創(chuàng)新盤活總量,參照八卦田、西溪濕地等做法創(chuàng)建農(nóng)耕文化公園,將造水田與城市景觀建設(shè)、城市有機(jī)更新相結(jié)合。如2007年啟動(dòng)的玉皇山南整治工程,通過對(duì)原有遺址的基礎(chǔ)設(shè)施修繕、綠化充實(shí)調(diào)整以及農(nóng)作物配置等,打造八卦田遺址公園；又如2003—2008年啟動(dòng)的西溪濕地綜合保護(hù)工程,堅(jiān)持“生態(tài)優(yōu)先、最小干預(yù)、修舊如舊、注重文化、以人為本、可持續(xù)發(fā)展”六大原則,通過調(diào)整建筑密度,精減濕地環(huán)境負(fù)荷,有效保護(hù)了鄉(xiāng)土老房、恢復(fù)了大批人文景觀,打造成了11 km2的西溪國(guó)家濕地公園,既改善了城市生態(tài)環(huán)境,有效保護(hù)了農(nóng)耕文化,又實(shí)現(xiàn)了城市水田的增量。

3.2 多措并舉破解籌資難

通過土地出讓平衡一點(diǎn),向上爭(zhēng)取補(bǔ)一點(diǎn),通過財(cái)政安排保障一點(diǎn),通過貸款發(fā)債、社會(huì)統(tǒng)籌籌一點(diǎn)。一方面繼續(xù)爭(zhēng)取各類國(guó)開行、農(nóng)發(fā)行等政策性棚改貸款專項(xiàng)資金以及中央、省級(jí)補(bǔ)助資金,另一方面積極爭(zhēng)取農(nóng)業(yè)銀行等商業(yè)棚戶區(qū)改造貸款。省農(nóng)行計(jì)劃在五年內(nèi)提供1 000億元意向性信用額度支持杭州市棚戶區(qū)(含城中村)改造。此外,積極探索通過PPP和發(fā)行企業(yè)債券、項(xiàng)目收益?zhèn)确绞蕉嗲廊谫Y。如峰會(huì)環(huán)境整治涉及的上城區(qū)饅頭山地塊和江干區(qū)常青村夕照區(qū)塊項(xiàng)目,分別獲批國(guó)開行專項(xiàng)貸款授信額度44億元、42億元,極大程度加快了改造推進(jìn)速度。其中饅頭山地塊采用拆整結(jié)合方式進(jìn)行改造,8個(gè)月內(nèi)完成收購(gòu)簽約159戶并全部騰空；常青村夕照區(qū)塊3個(gè)月完成全部484戶農(nóng)戶的征收。

3.3 依法有據(jù)破解征遷難

堅(jiān)持公開公平公正、合情合理合法,做深做細(xì)群眾思想,落實(shí)好市民實(shí)權(quán),尊重人民群眾主體地位。積極推行“1+x”綜合安置辦法,即被補(bǔ)償人可選擇1套實(shí)物安置房,其余安置面積實(shí)行貨幣化補(bǔ)償,鼓勵(lì)被補(bǔ)償人選擇全部貨幣化補(bǔ)償安置。建設(shè)完善改造區(qū)域交通路網(wǎng)、供水供氣、供電通網(wǎng)、截污納管等基礎(chǔ)設(shè)施系統(tǒng),打通“斷頭路”、消滅“黑臭河”、整治“臟亂差”。如拱墅區(qū)沈塘灣村50 d內(nèi)完成全部80戶農(nóng)戶的征遷簽約工作,其中選擇“1+x”模式的61戶,占總簽約戶數(shù)的76%；選擇純貨幣化安置的17戶,占總簽約戶數(shù)的21%。又如江干區(qū)云峰社區(qū)(云峰社區(qū)舊貌見圖1)自2015年10月項(xiàng)目啟動(dòng)以來,僅用10 d時(shí)間完成100%丈量,11月份僅用15 d時(shí)間完成96%簽約,86 d實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目清零,區(qū)塊臨時(shí)綠化基本完成,入城口整體綠化面積達(dá)70萬m2,呈現(xiàn)了“山巒花海、景觀簇?fù)怼钡木跋?。改造后的云峰社區(qū)新貌見圖2。

拱墅區(qū)八丈井村80 d完成征遷簽約102戶(簽約率97%),其中選擇“1+x”模式的52戶,占總簽約戶數(shù)的51 %；選擇純貨幣化安置的48戶,占總簽約戶數(shù)的47%。

3.4 深化改革破解審批難

參照G20期間“特事特辦、急事急辦、手續(xù)照辦”原則簡(jiǎn)化流程,大力推進(jìn)城中村改造打包審批、并聯(lián)審批、代辦審批。目前杭州市已將審批權(quán)下放至各區(qū)級(jí)機(jī)構(gòu),區(qū)級(jí)機(jī)構(gòu)需盡早提出簡(jiǎn)化審批流程的意見,市級(jí)部門給予相關(guān)指導(dǎo),尤其是通過整村城中村改造征遷項(xiàng)目打包立項(xiàng),既能向國(guó)土資源部一次性爭(zhēng)取農(nóng)轉(zhuǎn)用指標(biāo),同時(shí)也有利于項(xiàng)目加快申請(qǐng)國(guó)開行、農(nóng)發(fā)行等國(guó)家政策性銀行的棚改專項(xiàng)貸款資金。

圖1 云峰社區(qū)舊貌

4 結(jié) 語

創(chuàng)造性地突破用地、征遷、資金、審批等當(dāng)前城中村改造的突出難題,必將進(jìn)一步加快推進(jìn)杭州市城中村改造進(jìn)程,這對(duì)于提升杭州城市品位,拓展城市發(fā)展空間,加快建成具有“獨(dú)特韻味、別樣精彩”的國(guó)際化城市具有重要意義。

[1] 范恒山. 中國(guó)城市化進(jìn)程 [M].北京：人民出版社, 2009.

[2] 李俊夫.城中村的改造[M].北京:科學(xué)出版社,2004.

[3] 傅晨.農(nóng)村社區(qū)型股份合作制研究：一個(gè)制度分析方法的闡釋和運(yùn)用[M].北京:中國(guó)經(jīng)濟(jì)出版社,2003.

Confronted Difficulties and Relefant Suggestions in the Reform of Valliges inside City of Hangzhou in the Post Summit Meeting Era

CHENMeili

2017-03-21

陳美麗(1972—)，女，浙江杭州人，高級(jí)經(jīng)濟(jì)師，從事建設(shè)工程管理工作。

TU984.11+4

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1008-3707(2017)03-0005-04