當(dāng)前，改革公共支出管理，推行政府采購制度，降低政府采購成本，減少社會福利額外損失，有效抑制政府采購活動中的各種奢侈浪費(fèi)、腐敗現(xiàn)象，消除政府采購過程中的尋租行為，保護(hù)本國產(chǎn)品和企業(yè)，是盡快建立我國公共財(cái)政框架體系的重要舉措。政府采購制度的實(shí)行在發(fā)達(dá)國家已有二百多年的歷史，而且發(fā)達(dá)國家是在市場經(jīng)濟(jì)發(fā)育比較成熟、市場體系比較完善的情況下實(shí)現(xiàn)政府采購制度的。在我國，雖然《政府采購法》業(yè)已出臺，但政府采購制度尚面臨著許多主、客觀方面的問題，亟待加以解決。

一、關(guān)于政府采購市場的開放

在我國市場體系尚待完善的情況下，作為政府采購主體之一的微觀經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)——企業(yè)沒有真正形成“自主經(jīng)營，自負(fù)盈虧”的硬約束機(jī)制；政府采購實(shí)體和采購主管部門的職能還沒有徹底轉(zhuǎn)變，還不能適應(yīng)采購市場的市場化需要。各種市場主體的競爭環(huán)境和競爭條件不對等，各類市場競爭主體的市場機(jī)會亦不均等，不平等競爭失去其公正性，致使競爭機(jī)制失效。作為政府采購客體的要素市場發(fā)育不充分，市場組織化程度低，市場的信號機(jī)制不健全，市場體系不完善與市場秩序混亂并存。在此種情況下，開放政府采購市場應(yīng)考慮：1.對民族產(chǎn)業(yè)適當(dāng)傾斜。美國是世界上綜合國力最強(qiáng)的國家，其雄厚的資本積累、高度發(fā)達(dá)的現(xiàn)代化生產(chǎn)力水平是中國所不及的。但美國仍制定有《購買美國產(chǎn)品法》，以限制外國產(chǎn)品進(jìn)入美國市場。日本也是綜合國力較強(qiáng)的國家，但日本在承諾開放本國大米市場的同時(shí)，制定了嚴(yán)格的檢疫標(biāo)準(zhǔn)，以將外國的大米拒于國門之外。世界上其他國家對開放政府采購都采取了不同程度的限制措施。近年來，隨著世界各國平均關(guān)稅水平的降低，非關(guān)稅壁壘日益顯現(xiàn)其有效性。各國通過法律手段保護(hù)國內(nèi)的生產(chǎn)和就業(yè)，限制外國競爭者的“入侵”。作為發(fā)展中國家的中國，更應(yīng)通過法律手段有效地保護(hù)國內(nèi)的政府采購市場，促進(jìn)國內(nèi)工業(yè)的發(fā)展；2.注意市場開放的漸進(jìn)性和秩序性。隨著我國加入世界貿(mào)易組織，最終開放我國的政府采購市場和加入《政府采購協(xié)議》將是大勢所趨。因此，政府采購市場的開放是歷史的必然。但市場的開放一定要有漸進(jìn)性和秩序性。日本、韓國、香港等國家和地區(qū)都是在本國或本地區(qū)外向型經(jīng)濟(jì)達(dá)到非常高的程度時(shí)才加入《政府采購協(xié)議》的，美國在加入《政府采購協(xié)議》后，在電信領(lǐng)域仍不對歐盟國家開放。因此，應(yīng)根據(jù)我國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和各行業(yè)的發(fā)展?fàn)顩r，確定市場開放的程度。對于有一定的競爭優(yōu)勢、能與跨國公司相抗衡，并能抵擋住外資“入侵”的行業(yè)和部門可以適當(dāng)開放。

二、政府采購項(xiàng)目范圍

市場體系完善的程度及政府采購制度的成熟度決定著政府采購項(xiàng)目和范圍的確定。從長遠(yuǎn)看，所有用財(cái)政性資金安排并達(dá)到規(guī)定金額的采購，除涉及國家安全及另有規(guī)定的項(xiàng)目外，均應(yīng)納入政府采購的范圍。國際通行做法是按其性質(zhì)將采購實(shí)用項(xiàng)目分為貨物、工程和服務(wù)三大類。但鑒于我國政府采購的機(jī)制還不夠完善，各方面普遍缺乏政府采購的管理經(jīng)驗(yàn)，因此應(yīng)在部分省、市已經(jīng)實(shí)行的政府采購項(xiàng)目的基礎(chǔ)上，對適宜于實(shí)行政府采購的財(cái)政支出的主要項(xiàng)目可先試點(diǎn)后推廣，逐步擴(kuò)大。近期要加大預(yù)算改革力度。一是擴(kuò)大部門預(yù)算編制范圍，進(jìn)一步細(xì)化預(yù)算項(xiàng)目，同時(shí)編制政府采購預(yù)算，反映部門年度采購活動，為政府采購工作的開展創(chuàng)造條件。二是加快建立國庫集中支付制度的步伐。今后，凡屬于政府采購范圍的支出項(xiàng)目，采購資金由財(cái)政部門集中支付，資金由國庫單一賬戶直接支付到供應(yīng)商賬戶上?，F(xiàn)在各地實(shí)行政府采購的項(xiàng)目，主要包括：統(tǒng)一購車、統(tǒng)一保險(xiǎn)、統(tǒng)一維修、定點(diǎn)購油、定點(diǎn)招待辦會等。在這些方面的政府采購試點(diǎn)成功的同時(shí)，近期可考慮在以下幾方面推行：1.對財(cái)政撥款的基建項(xiàng)目實(shí)行“交鑰匙”工程。即由使用單位向政府財(cái)政、計(jì)委按照規(guī)定程序公開招標(biāo)，擇優(yōu)選擇施工單位，待工程竣工驗(yàn)收合格后，交付使用；2.大中型維修。即由使用單位年初提出計(jì)劃，按規(guī)定程序招標(biāo)競標(biāo)，按優(yōu)選擇施工單位。凡達(dá)到規(guī)定數(shù)額的設(shè)備采購，均應(yīng)列入政府采購范疇；3.公、檢、法、司、工商、稅務(wù)等行政執(zhí)法部門的著裝。從原料的購進(jìn)、加工到產(chǎn)品的分發(fā)都統(tǒng)一集中管理，不再由各系統(tǒng)單獨(dú)制作。這樣既可以節(jié)約采購成本、制造成本、降低費(fèi)用，又可以防止各單位相互攀比，擅自提高著裝標(biāo)準(zhǔn)造成浪費(fèi)。對單位金額不大，但成批量的大宗教學(xué)、科研、體育、計(jì)劃生育、廣播電視、農(nóng)林水利、衛(wèi)生、公安以及辦公自動化等方面的儀器設(shè)備，也應(yīng)納入集中采購范圍。

三、政府采購的“門檻價(jià)”

所謂“門檻價(jià)”，即支出單位的采購規(guī)模達(dá)到規(guī)定的金額必須進(jìn)行政府統(tǒng)一招標(biāo)采購的價(jià)格，也是公開性招標(biāo)的最低限額。在國際上，許多國家都規(guī)定，凡是政府部門、國有企業(yè)以及某些對公共利益影響重大的私人企業(yè)所進(jìn)行的采購項(xiàng)目，達(dá)到一定金額的都必須實(shí)行招標(biāo)。加拿大的《政府采購法》規(guī)定，政府部分采購只要超過5000加元，就必須由采購中心辦理，采購中心的商品多達(dá)1.6萬種，而經(jīng)過事前競爭確定的重點(diǎn)采購商品就有1萬種。美國法律規(guī)定，中央政府部門進(jìn)行貨物或服務(wù)采購，金額達(dá)到13萬美元特別提款權(quán)的必須進(jìn)行招標(biāo)。美國的地方法律規(guī)定更為嚴(yán)格，如印第安納州規(guī)定，2.5萬美元以上的政府開銷行為必須“唱標(biāo)”，采購工作的全部過程要制成微縮膠卷留檔備查。我國政府采購制度也應(yīng)有門檻價(jià)的限定。由于我國各地區(qū)之間的財(cái)政狀況及經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平存在較大差異，因此，政府采購的門檻價(jià)也不應(yīng)搞“一刀切”。政府采購的“門檻價(jià)”要體現(xiàn)政府采購制度本身的政策意圖，并隨著財(cái)政經(jīng)濟(jì)形勢的變化作適時(shí)的調(diào)整，其調(diào)整權(quán)限在財(cái)政部。

四、政府采購實(shí)體與采購管理體制

從目前看，政府采購實(shí)體應(yīng)確定為財(cái)政撥款或使用財(cái)政性資金的行政單位和事業(yè)單位。具體包括各類權(quán)力機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)和事業(yè)單位等，不應(yīng)包括國有企業(yè)。從一個(gè)較長時(shí)期看，如將國有企業(yè)納入政府采購范圍，等于擴(kuò)大了我國政府采購市場，將來在國際貿(mào)易中會使國家的利益受到損害。

從我國的現(xiàn)實(shí)國情看，我國應(yīng)實(shí)行適度集中采購體制，這樣有利于提高財(cái)政資金使用效率和中央政府的宏觀調(diào)控能力。但由于我國地域遼闊，城鄉(xiāng)之間和地區(qū)之間經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r很不均衡，同時(shí)考慮到預(yù)算分級管理的需要，在采購體制方面也應(yīng)給地方一定的管理權(quán)限，以充分發(fā)揮地方的積極性。特別是在各地方、各部門還存在預(yù)算外資金的情況下，在采購執(zhí)行上可適當(dāng)發(fā)揮各部門的作用，即在對主要商品和勞務(wù)進(jìn)行集中采購的前提下，對小型采購可由各部門在財(cái)政部門的監(jiān)督下自行完成。endprint

五、關(guān)于采購機(jī)構(gòu)的設(shè)置問題

政府采購是一項(xiàng)系統(tǒng)性、專業(yè)性較強(qiáng)的工作，必須有專門的機(jī)構(gòu)和人員具體實(shí)施。初步設(shè)想可建立分層次的政府采購運(yùn)作機(jī)制。1.成立政府采購委員會或工作領(lǐng)導(dǎo)小組。其成員由財(cái)政、工商、紀(jì)檢、審計(jì)、技術(shù)監(jiān)督等部門組成。主要職責(zé)是負(fù)責(zé)政府采購工作的推動和政策的協(xié)調(diào)，并負(fù)責(zé)監(jiān)督政府采購制度的正確執(zhí)行和規(guī)范。2.確定具體的執(zhí)行機(jī)構(gòu)。借鑒國際經(jīng)驗(yàn)并結(jié)合我國現(xiàn)實(shí)國情，現(xiàn)階段我國應(yīng)將財(cái)政部門作為采購的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，以便與現(xiàn)行財(cái)政部門的職責(zé)范圍相銜接。其職責(zé)主要是：政府采購政策、法規(guī)的制定、修改和解釋；中央本級政府采購年度總規(guī)模的確定及各采購項(xiàng)目預(yù)算的審查批準(zhǔn)；全國性供應(yīng)商資格的審查和批準(zhǔn)；中央部門采購政策事務(wù)的協(xié)調(diào)；全國政府采購信息的收集、發(fā)布及統(tǒng)計(jì)；對中央和省級大型采購項(xiàng)目招標(biāo)過程及實(shí)施情況的監(jiān)督和稽查；對中央級采購?fù)对V的處理等。省級財(cái)政部門以財(cái)政廳為省級政府采購的主管機(jī)構(gòu)。為適應(yīng)政府采購范圍的逐步擴(kuò)大，可結(jié)合機(jī)構(gòu)改革，在財(cái)政系統(tǒng)內(nèi)部設(shè)置專門機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)政府采購工作，統(tǒng)管政府采購事宜，以推動政府采購工作的深入發(fā)展。3.政府采購的具體操作及監(jiān)督機(jī)構(gòu)?？煽紤]設(shè)置如下機(jī)構(gòu)：一是設(shè)立政府采購的承擔(dān)主體。政府采購的承擔(dān)主體應(yīng)是接受財(cái)政監(jiān)督并獨(dú)立于財(cái)政之外的公司或其他經(jīng)濟(jì)實(shí)體，同時(shí)接受財(cái)政和使用單位雙向委托，對每項(xiàng)采購內(nèi)容根據(jù)性質(zhì)特點(diǎn)聘用有關(guān)方面的專業(yè)技術(shù)人才，進(jìn)行采購的具體操作。二是建立獨(dú)立招標(biāo)中心，收集招投標(biāo)雙方的信息，對招投標(biāo)提供專業(yè)服務(wù)。三是設(shè)立政府采購的社會中介組織，對政府采購事務(wù)及招投標(biāo)過程進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督，對項(xiàng)目的社會和經(jīng)濟(jì)效益進(jìn)行考評，以保證政府采購的公正性和有效性，可委托現(xiàn)有的社會中介組織承擔(dān)。

六、政府采購方式及供應(yīng)商資格

政府采購的方式應(yīng)盡可能采取公開招標(biāo)方式，輔之以選擇性招標(biāo)和限制性招標(biāo)采購方式，應(yīng)把非招標(biāo)采購的數(shù)額和范圍限定在盡可能小的程度。另外，招標(biāo)采購過程由招標(biāo)、投標(biāo)、開標(biāo)、評標(biāo)、決標(biāo)及合同授予等階段組成。供應(yīng)商是指在中國境內(nèi)外注冊的企業(yè)、公司及其他提供貨物、工程和服務(wù)的自然人和法人。政府必須從符合條件的供應(yīng)商處采購。其采購方式根據(jù)具體情況確定，可以是：競爭性招標(biāo)方式、公開招標(biāo)方式、協(xié)商和競爭招標(biāo)結(jié)合方式、競爭性的協(xié)商談判方式、單方面招標(biāo)方式等。從我國目前的情況來看，對供應(yīng)商資格應(yīng)主要限定在本國，這也是政府進(jìn)行宏觀調(diào)節(jié)、保護(hù)本國市場及民族工業(yè)的重要舉措。

七、建立政府采購信息系統(tǒng) 統(tǒng)一政府采購信息發(fā)布渠道

為了提高政府采購活動的透明度，方便供應(yīng)商及時(shí)獲得采購信息，財(cái)政部已經(jīng)對政府采購信息的發(fā)布途徑、方式等作出統(tǒng)一規(guī)定。同時(shí)還準(zhǔn)備建成報(bào)紙、雜志、電子網(wǎng)絡(luò)三位一體的信息發(fā)布渠道。此外，還應(yīng)開展對政府采購人員的專業(yè)培訓(xùn)，提高其專業(yè)水平，舉辦對供應(yīng)商的政府采購知識講座，以幫助供應(yīng)商掌握政府采購的基本知識以及參與政府采購活動的要求與技巧等等。

八、建立政府采購監(jiān)督機(jī)制

政府采購的確有利于防止腐敗現(xiàn)象的發(fā)生，但它有賴于一系列監(jiān)督約束機(jī)制的建立和完善。從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度講，監(jiān)督機(jī)制是通過提高相關(guān)責(zé)任人的違規(guī)風(fēng)險(xiǎn)成本或預(yù)期風(fēng)險(xiǎn)損失，以促使政府采購規(guī)則得到應(yīng)有的重視和有效的執(zhí)行。在實(shí)行政府采購制度時(shí)，建立和完善監(jiān)督約束機(jī)制是現(xiàn)實(shí)需要。根據(jù)我國政府采購各參與主體之間的相互關(guān)系，可考慮建立四個(gè)層次。一是內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制：各參與主體的自我監(jiān)督和相互監(jiān)督；二是法律監(jiān)督機(jī)制：國家《政府采購法》及其實(shí)施細(xì)則、各地方政府采購管理辦法和規(guī)章、財(cái)政部門制定的政府采購監(jiān)督檢查工作的配套法規(guī)等法規(guī)體系；三是各級紀(jì)檢、監(jiān)察及審計(jì)等部門的外部監(jiān)督；四是社會監(jiān)督即各類社會中介組織的監(jiān)督。同時(shí)，強(qiáng)化對政府采購的預(yù)算管理，提高政府采購計(jì)劃的約束力；建立供應(yīng)商市場準(zhǔn)入制度，加強(qiáng)對投標(biāo)主體的監(jiān)督；建立評委庫制度，加強(qiáng)對招標(biāo)投標(biāo)環(huán)節(jié)的監(jiān)督；建立商品采購、驗(yàn)收、付款三個(gè)環(huán)節(jié)相互分離，財(cái)政、政府采購中心和采購實(shí)體相互制約機(jī)制，多層次、多環(huán)節(jié)、縱橫交錯(cuò)和一體化的政府采購監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)體系。endprint