張宇

摘要：地方政府環(huán)境治理能力是國家治理能力的重要組成部分，其主要內(nèi)容包括處理城鎮(zhèn)建設(shè)與環(huán)境保護(hù)之間的關(guān)系，政府部門間內(nèi)部協(xié)調(diào)關(guān)系，政府治理與社會公共服務(wù)之間的關(guān)系。一帶一路建設(shè)推進(jìn)我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，城鄉(xiāng)之間的矛盾逐漸凸顯出來。由于城鄉(xiāng)二元體制的限制，城鄉(xiāng)差距的擴大，城鄉(xiāng)矛盾趨于尖銳，繼而產(chǎn)生資源條件惡化等一系列問題。因此，需要地方政府提高自身的環(huán)境治理能力，優(yōu)化地方政府環(huán)境，致力于實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化以及可持續(xù)發(fā)展的新型城鎮(zhèn)化，以切實推進(jìn)城鎮(zhèn)化的進(jìn)程。

關(guān)鍵詞：一帶一路；城鎮(zhèn)化；地方政府；環(huán)境治理

中圖分類號：F290文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1005-913X（2017）04-0020-02

在一帶一路戰(zhàn)略背景下，為了應(yīng)對我國加速的城鎮(zhèn)化發(fā)展步伐以及對于地方治理的迫切需要，地方政府亟需加強地方政府環(huán)境治理的能力，在我國政府提出建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會的背景下，地方政府更應(yīng)盡快找準(zhǔn)自身的定位與責(zé)任，要想有所作為，就必須要提高自身的治理能力。

一、提高地方政府環(huán)境治理能力的重要性

（一）應(yīng)對城鎮(zhèn)化進(jìn)程中環(huán)境問題的必然要求

隨著中國經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展及日漸繁榮，我國民眾在生活水平不斷提高的同時，要求有一個整潔、綠色、健康的生活環(huán)境。近年來，我國多地霧霾加重，環(huán)境污染及環(huán)?？?fàn)幨录l頻發(fā)生，造成周邊環(huán)境污染、農(nóng)作物減產(chǎn)、居民健康受到損害，目前環(huán)境污染已然成為我國城鎮(zhèn)化推進(jìn)與可持續(xù)發(fā)展的阻礙因素。因此，探討地方政府環(huán)境治理能力的影響因素，以及如何將地方政府的環(huán)境治理能力與經(jīng)濟(jì)增長和城鎮(zhèn)化進(jìn)程的推進(jìn)提高到同一層次，是城鎮(zhèn)化進(jìn)程中地方政府需要著重研究的內(nèi)容。

（二）生態(tài)環(huán)境管理的內(nèi)在需要

發(fā)展與環(huán)境是密不可分的，進(jìn)入21世紀(jì)以來，生態(tài)環(huán)境問題已經(jīng)成為全球性問題，生態(tài)環(huán)境的惡化不僅影響到當(dāng)?shù)氐目沙掷m(xù)發(fā)展，并會波及到全國乃至國際，造成整個國家和地區(qū)環(huán)境安全問題。各國政府已經(jīng)把生態(tài)環(huán)境問題擺在了政府環(huán)境治理的前線，并成為未來政府職能轉(zhuǎn)變的第一要務(wù)。由于政府管理和服務(wù)職能的擴張，進(jìn)行環(huán)境治理，提供保護(hù)環(huán)境的公共物品，成為必須要具備的職能之一。

（三）構(gòu)建環(huán)境友好、資源節(jié)約社會的必然選擇

對地方政府環(huán)境治理能力進(jìn)行研究，是我國構(gòu)建環(huán)境友好型、資源節(jié)約型社會的必然選擇。作為我國生態(tài)建設(shè)與文明發(fā)展的重要推進(jìn)時期，生態(tài)文明建設(shè)逐漸成為城鎮(zhèn)化建設(shè)中的一個重要方面，因此環(huán)境保護(hù)也成為生態(tài)文明建設(shè)中的重要內(nèi)容。建成資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會，是我國實現(xiàn)現(xiàn)代化發(fā)展，推進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程的重要措施。有報告認(rèn)為，地方政府對于一個國家來說，其在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面以及經(jīng)濟(jì)建設(shè)方面都承擔(dān)著重要的角色。我國在實施環(huán)境友好型、資源節(jié)約型社會的過程中采用自上而下的推進(jìn)措施，也就是中央政府向地方政府推進(jìn)的政策。如果地方政府沒有好的執(zhí)行力，那么中央政府下發(fā)的決策與制度就不能夠有效的執(zhí)行，因此也就影響了整個城鎮(zhèn)化建設(shè)的進(jìn)程。

二、地方政府環(huán)境治理能力不足現(xiàn)狀

（一）地方政府財政配置能力不足

1.在城鎮(zhèn)化發(fā)展的進(jìn)程中，公共財政起到了重要的支撐作用。而中央政府出臺的以投資性財政支出體系為主的財政體制制約了公共財政所應(yīng)該發(fā)揮的作用。一些地方政府盲目追求經(jīng)濟(jì)的增長而忽略了其應(yīng)該負(fù)責(zé)的社會管理和公共服務(wù)領(lǐng)域，將中央政府下發(fā)的少量財政資金用于發(fā)展見效快的短期經(jīng)濟(jì)，違背了可持續(xù)的發(fā)展理念。

2.分稅制限制了城鎮(zhèn)化的健康發(fā)展。我國目前的稅制是采用分稅制的方法，由于中央和地方的事務(wù)權(quán)力和財產(chǎn)權(quán)力得不到統(tǒng)一，一部分投資和建設(shè)工程的財政撥款沒有明確的投資方，本應(yīng)由中央財政撥款支持的建設(shè)項目落在了地方政府的身上，也正因如此，限制了城鎮(zhèn)化的健康發(fā)展。而財政支付制度是建立在稅收返還的基礎(chǔ)上，主要表現(xiàn)在中央政府給予省級政府的資金支持與劃撥額度，而對于省級以下的地方政府卻沒有做出相關(guān)的專項政策與規(guī)定。因此縣級、鄉(xiāng)級地方政府并沒有因為此項制度而得到更多的資金支持。

3.專項資金使用落實不到位。對于我國目前資金制度來說，專項資金使用制度并未對城鎮(zhèn)化建設(shè)相關(guān)作出專項規(guī)定，因此也不能使制度完全應(yīng)用于城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，導(dǎo)致在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中所需資金來源不確定，不能保障相關(guān)政策及法律法規(guī)的正常運行。

正是基于以上幾點，使目前我國地方政府的城鎮(zhèn)化建設(shè)項目的推進(jìn)主要依靠土地拍賣，融資等方式獲取所需資金，然而過度依賴土地財政等方式獲取資金卻容易帶來諸多資金問題如房價漲幅大，房價過高，經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會公共服務(wù)發(fā)展不相協(xié)調(diào)等問題，因此要想提高地方政府環(huán)境治理能力，地方政府的財政改革勢在必行。

（二）地方政府回應(yīng)能力不足

所謂地方政府的回應(yīng)能力，即通過一定渠道，地方政府部門及公務(wù)人員向社會公眾提出的意見和建議，以及信訪事件進(jìn)行感知并作出反應(yīng)的能力。因此作為政府部門來說，其回應(yīng)能力可以包括感知和作出反應(yīng)兩個部分。而在新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的進(jìn)程中，一些地方政府將城鎮(zhèn)化與其他發(fā)展脫離，只注重眼前的城鎮(zhèn)化發(fā)展現(xiàn)狀與政府短時間政績，尤其沒有注重當(dāng)?shù)毓卜?wù)與民眾的需求，尤其沒有與當(dāng)?shù)丨h(huán)境發(fā)展水平相適應(yīng)。因此出現(xiàn)了PX項目爆炸事件、城市周邊環(huán)境污染、農(nóng)作物減產(chǎn)、強拆事件等的發(fā)生。

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（三）地方政府的整合能力不足

在我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程的不斷推進(jìn)過程中，地方政府對于其所管轄的不同地區(qū)和不同層次的利益進(jìn)行整合的力度以及效果，稱為地方政府的整合能力。而在城鎮(zhèn)化發(fā)展和環(huán)境建設(shè)中，環(huán)境及資源整合的問題也時常出現(xiàn)。地方政府管轄內(nèi)不合理規(guī)劃及亂建現(xiàn)象屢有發(fā)生，影響城市整體形象，以及景觀環(huán)境，同時造成資源浪費。城鎮(zhèn)化進(jìn)程伴隨著建完拆，拆完再建的惡性循環(huán)，消耗大量人力物力和財力。另外，在地方政府整合方面還存在資源共享方面的問題。地方政府管轄區(qū)域的各項優(yōu)勢資源不能夠充分整合，因此會導(dǎo)致區(qū)域發(fā)展不協(xié)調(diào)現(xiàn)象的發(fā)生，因而當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)化無法達(dá)到整體性向前推進(jìn)，影響城鎮(zhèn)化的有序進(jìn)行。

三、地方政府環(huán)境治理能力提升的有效措施

（一）提高地方政府環(huán)境治理能力的有效性

在城鎮(zhèn)化建設(shè)過程中，時刻貫徹可持續(xù)發(fā)展理念，樹立生態(tài)文明理念，推行循環(huán)經(jīng)濟(jì)，是城鎮(zhèn)化繼續(xù)推進(jìn)的必然要求。一些地方政府已經(jīng)在一些領(lǐng)域采取了相關(guān)措施，出臺相關(guān)法規(guī)政策來消除城鎮(zhèn)建設(shè)和經(jīng)濟(jì)建設(shè)所帶來的負(fù)面影響。北京政府建立了關(guān)于環(huán)境保護(hù)的相關(guān)制度，以及一系列法律法規(guī)，使環(huán)境破壞及資源浪費現(xiàn)象得到有效緩解。中央政府也在環(huán)境保護(hù)方面對地方政府進(jìn)行權(quán)力下放，使地方政府能夠根據(jù)當(dāng)?shù)匕l(fā)展現(xiàn)狀和實際條件進(jìn)行管理和調(diào)整。由于我國目前在生態(tài)文明建設(shè)中仍然與其他建設(shè)存在一定距離，因此方政府可以從以下方面采取措施，在生態(tài)文明層面發(fā)展建設(shè)，保護(hù)生態(tài)環(huán)境，有效提高地方政府的環(huán)境治理能力。

1.從價值觀念進(jìn)行轉(zhuǎn)變。從傳統(tǒng)以人為核心的價值觀念向與自然和諧共處的價值觀進(jìn)行轉(zhuǎn)變，從以利益出發(fā)的價值觀向生態(tài)經(jīng)濟(jì)型價值觀進(jìn)行轉(zhuǎn)變，在經(jīng)濟(jì)建設(shè)的同時注重生態(tài)文明建設(shè)，將生態(tài)建設(shè)與經(jīng)濟(jì)建設(shè)結(jié)合起來，逐步建設(shè)整體性和生態(tài)經(jīng)濟(jì)型價值觀。

2.將產(chǎn)業(yè)向生態(tài)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)變。發(fā)展生態(tài)工業(yè)與生態(tài)農(nóng)業(yè)，在物質(zhì)上實現(xiàn)生態(tài)生產(chǎn)的同時，還要集中投資扶持信息產(chǎn)業(yè)，充分利用信息技術(shù)的優(yōu)勢為我國城鎮(zhèn)化建設(shè)做出貢獻(xiàn)。

3.對民眾進(jìn)行生態(tài)文明普及教育。對民眾進(jìn)行生態(tài)文明觀的教育，使城鎮(zhèn)化不僅是經(jīng)濟(jì)和環(huán)境上的城鎮(zhèn)化，更是做到全社會的發(fā)展及進(jìn)步，為進(jìn)人生態(tài)文明時代做準(zhǔn)備。

（二）健全環(huán)境服務(wù)供給的市場化機制

在傳統(tǒng)的環(huán)境治理工作中，制度層面政府是政策制定的唯一主體，而微觀層次的監(jiān)督主體也大多是地方政府本身。社會力量在環(huán)境治理中發(fā)揮的作用與空間都十分有限，因此難以實現(xiàn)環(huán)境治理的市場化機制，難以形成全民參與城鎮(zhèn)化建設(shè)，參與環(huán)境治理的現(xiàn)象。由于市場配置資源的基礎(chǔ)地位在環(huán)境保護(hù)的領(lǐng)域受到一定的限制，地方政府在環(huán)境治理與城鎮(zhèn)化建設(shè)中越來越不堪重負(fù)。因此可以弱化政府對于環(huán)境治理的管制地位，將市場和社會能夠解決的問題交由市場和社會進(jìn)行解決，這樣省去了中間傳遞的環(huán)節(jié)，并且能夠有針對性的解決問題。地方政府就是要集中力量做好宏觀配置、綜合決策、保證環(huán)境監(jiān)督執(zhí)法到位和公平。另外，在公共事務(wù)方面，組織協(xié)調(diào)多方共同對城市進(jìn)行治理，為確保公共利益的真正實現(xiàn)，各種社會行為主體作為隸屬一定共同體必須共同行動，積極參與更大范圍共同體的利益安排與分配，建立起相對獨立的共同體成員利益中心，這樣也能夠有效地提高地方政府的環(huán)境治理能力，進(jìn)而有效提高城鎮(zhèn)化建設(shè)的進(jìn)程。