劉玲

依照全面推進(jìn)依法治國、加快建設(shè)法治政府的改革部署，行政決策是我國法治政府建設(shè)的重要方面，是實(shí)現(xiàn)政府依法行政的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。黨的十八屆四中全會提出要“建立重大行政決策終身責(zé)任追究制度以及責(zé)任倒查機(jī)制，對決策嚴(yán)重失誤或者依法應(yīng)該及時(shí)作出的的決策久拖不決造成重大損失、影響惡劣的，嚴(yán)格追究行政首長、負(fù)有責(zé)任的其他領(lǐng)導(dǎo)人員和相關(guān)責(zé)任人員的法律責(zé)任”；黨的十八屆五中全會進(jìn)一步指出要“運(yùn)用法治思維和法治方式推動發(fā)展，全面提高黨依據(jù)憲法法律治國理政、依據(jù)黨內(nèi)法規(guī)管黨治黨的能力和水平”；而國務(wù)院發(fā)布的《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要2015-2020年》更是強(qiáng)調(diào)要“推進(jìn)決策的科學(xué)化、民主化、法治化”。

行政決策，一般是指行政機(jī)關(guān)及領(lǐng)導(dǎo)干部為了有效進(jìn)行社會管理與公共服務(wù)，而根據(jù)客觀情形確定一種最優(yōu)方案并加以施行的過程。在社會分工日益細(xì)化、社會關(guān)系日趨復(fù)雜、社會管理越來越追求效率、社會民眾越來越追求公平正義的現(xiàn)代社會，作為政府實(shí)行行政管理的重要方式，行政決策正在并將越來越發(fā)揮著十分重要的作用。在現(xiàn)實(shí)生活中，行政決策往往涉及社會管理的各個(gè)方面，比如備受關(guān)注的城市房屋建設(shè)拆遷、成品油降價(jià)決定、霧霾的治理與預(yù)警等等。

然而不容忽視的是，近年來隨著民眾人權(quán)觀念和法治意識的不斷提高，人們圍繞一些社會熱點(diǎn)事件，對聚焦其中的行政決策失誤問題展開討論并引發(fā)了諸多爭議。例如，在天津8·12危險(xiǎn)品爆炸事件之后，人們開始質(zhì)疑有關(guān)部門對天津港的產(chǎn)業(yè)規(guī)劃布局、項(xiàng)目設(shè)立審批、安全生產(chǎn)監(jiān)管等方面均存在一定的“決策失誤”，雖然事后相關(guān)部門及時(shí)進(jìn)行調(diào)查、解釋和責(zé)任追究，但是并沒有完全消除民眾的心理疑慮，也未能給領(lǐng)導(dǎo)干部的行政決策提供明確清晰的法治指引。因應(yīng)于此，在加快建設(shè)法治政府、深入推進(jìn)依法行政與嚴(yán)肅行政決策追責(zé)的“雙向”重壓之下，對于領(lǐng)導(dǎo)干部這個(gè)關(guān)鍵少數(shù)而言，如何運(yùn)用法治思維和法治方式，提高自身依法決策素養(yǎng)，預(yù)防行政決策失誤，在當(dāng)下便顯得尤為重要迫切。筆者認(rèn)為，按照依法治國的基本理念和依法行政的基本原則，當(dāng)前可以著重從以下四個(gè)方面提高領(lǐng)導(dǎo)干部決策素養(yǎng)，提升自身預(yù)防決策失誤水平。

一、嚴(yán)格法定職權(quán)，做守權(quán)決策主體

法定職權(quán)，是領(lǐng)導(dǎo)干部依法進(jìn)行決策的前提。判斷領(lǐng)導(dǎo)干部是否具有法定職權(quán)，應(yīng)該嚴(yán)格依照法律法規(guī)規(guī)定及合法授權(quán)。例如，《食品安全法》第一百一十八條賦予了國家食品藥品監(jiān)督管理部門對“食品安全風(fēng)險(xiǎn)警示信息、重大食品安全事故及其調(diào)查處理信息”進(jìn)行發(fā)布的權(quán)力；《大氣污染防治法》第九十六條規(guī)定，縣級以上人民政府有權(quán)針對重污染天氣而采取一系列的應(yīng)急措施等。實(shí)踐中，不僅行政機(jī)關(guān)應(yīng)該整理本部門的“權(quán)力清單”，而且領(lǐng)導(dǎo)干部自身也要恪守法定權(quán)限，時(shí)刻保持思想“紅線”，明確本部門具有的權(quán)力范圍，厘清哪些決策自己可以單獨(dú)作出，哪些必須經(jīng)過集體討論決定。而恪守法定權(quán)限的依據(jù)就是我國的法律、法規(guī)和規(guī)章。當(dāng)然，此處的“守”并不意味著領(lǐng)導(dǎo)干部的行政不作為，而是在法律規(guī)定范圍內(nèi)積極作為但不亂為、有所為有所不為。如果遇到法律依據(jù)和決策權(quán)限的模糊爭議問題，應(yīng)該協(xié)調(diào)本部門的法制機(jī)構(gòu)、法律顧問和上級行政機(jī)關(guān)進(jìn)行研究；如果涉及到行政訴訟的，應(yīng)該由司法機(jī)構(gòu)進(jìn)行審查判斷。

如果行政機(jī)關(guān)及領(lǐng)導(dǎo)干部對自身的法定職權(quán)認(rèn)識模糊、界限不清，就難以作到恪守職權(quán)，甚至可能因有權(quán)不行使致使決策久拖不決，或是因無權(quán)亂行使、超越職權(quán)決策而造成重大決策失誤。例如，原云南省委副書記仇和，曾是以“干練”、“改革”著稱的“明星官員”，在安徽宿遷主政期間，曾放言：“宿遷515萬人民居住的8555平方公里的土地上，只要可以變現(xiàn)的資源和礦產(chǎn)，都可以進(jìn)入交易市場”，在實(shí)際行動中，他一方面，出售幼兒園、學(xué)校等單位土地，大規(guī)模推動當(dāng)?shù)氐牟疬w改造；另一方面，大肆收受禮金賄賂，損公肥私，濫用權(quán)力。他的教訓(xùn)在于，沒有從思想上保持權(quán)力來源和界限的法律“紅線”，在行動上就更不能恪守本身的職權(quán)，從而造成了多項(xiàng)行政決策失誤，辜負(fù)了黨和國家多年的培養(yǎng)。這正如2013年2月23日習(xí)近平同志在中共中央政治局第四次集體學(xué)習(xí)時(shí)強(qiáng)調(diào)：“各級領(lǐng)導(dǎo)干部要提高運(yùn)用法治思維和法治方式的能力，努力以法治凝聚改革共識、規(guī)范發(fā)展行為、促進(jìn)矛盾化解、保障社會和諧”，而不是打著改革的旗號任性用權(quán)。

二、遵守法定程序，走依法決策流程

隨著民主政治和信息技術(shù)的進(jìn)步，現(xiàn)代行政決策已經(jīng)不再是僅僅依靠領(lǐng)導(dǎo)干部個(gè)人“三拍”（即“遇到疑難拍腦袋，遇到上級拍胸脯，出了問題拍屁股”）就能實(shí)現(xiàn)的單一行為，而是逐漸形成了以“信息搜集與分析、決策咨詢、決策作出、事后反饋和監(jiān)督”于一體的系統(tǒng)工程。同時(shí)，在重大行政決策中囊括必要的公眾參與、專家論證和風(fēng)險(xiǎn)評估等民主程序，已經(jīng)成為理論和實(shí)踐的共識。此規(guī)定精神在2015年12月31日的《湖南省重大行政決策合法性審查暫行辦法》中也有體現(xiàn)。目前，我國雖然還沒有關(guān)于行政決策的實(shí)體性法律規(guī)范，但是具有散見的程序性規(guī)定，例如《行政許可法》第四章對行政許可的“申請受理—審查決定—期限—聽證—變更與延續(xù)—費(fèi)用—檢察監(jiān)督”等作了嚴(yán)格的程序規(guī)定；《行政處罰法》和《行政強(qiáng)制法》也規(guī)定了行政機(jī)關(guān)進(jìn)行行政處罰與行政強(qiáng)制的程序。另外，在《湖南行政程序規(guī)定》、《山東行政程序規(guī)定》等地方政府規(guī)章中也有類似規(guī)定。由此可見，我國的行政決策立法體系并非以專門法律及專條專款進(jìn)行規(guī)定，而是通過其他法律的程序性規(guī)定間接制約行政決策的作出。這對于領(lǐng)導(dǎo)干部依法決策法律知識和法治思維能力的系統(tǒng)集成也提出了較高的要求。

近年來，我國對行政決策程序各階段的完善也采取了多方面的措施。在信息搜集與分析階段，進(jìn)行了政府信息化辦公建設(shè)和“大數(shù)據(jù)”技術(shù)的推廣應(yīng)用；在決策咨詢階段，不僅在各級政府中建立專家?guī)?、發(fā)揮政協(xié)的參政議政功能，而且實(shí)行政府法律顧問制度，提高了政府的法治決策咨詢能力；在決策作出階段，不斷加強(qiáng)對領(lǐng)導(dǎo)干部的管理水平的培訓(xùn)、教育，和引入專業(yè)化、年輕化的干部隊(duì)伍，充實(shí)了決策主體的基本素質(zhì)；而事后的反饋和監(jiān)督階段，則表現(xiàn)得更加明顯，十八大以來，各級審計(jì)和紀(jì)檢部門在監(jiān)督的頻率、力度、范圍等方面都進(jìn)行了加強(qiáng)，以完善事后監(jiān)督。而一些無視法定程序者也付出了嚴(yán)重的代價(jià)。所以，對于領(lǐng)導(dǎo)干部個(gè)人而言，嚴(yán)格依照法定程序作出決策，不僅僅是法治“分權(quán)”與“規(guī)范”的理性需要，更是對領(lǐng)導(dǎo)干部自身的有效保護(hù)。

三、依循比例原則，權(quán)衡各種決策利弊

如果行政決策沒有使民眾、社會和國家受益，反而使他們受到損害，則往往會被認(rèn)定為決策失誤。在決策實(shí)踐中需要防范和警惕的是：追求了當(dāng)下利益，忽視了長遠(yuǎn)規(guī)劃；獲得了物質(zhì)利益，丟掉了精神信仰；滿足了個(gè)體欲望，損害了集體利益。對此，應(yīng)當(dāng)依循比例原則，在決策時(shí)充分考量各方利益、權(quán)衡各種利弊得失。作為行政法的“帝王原則”，比例原則是指行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政行為應(yīng)該兼顧保護(hù)相對人的利益和行政目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，若目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)可能給相對人造成不利的影響時(shí)，應(yīng)該將這種不利影響盡可能地控制在一定的限度之內(nèi)，以保持二者的比例平衡。比例原則具體又包括“必要性原則”、“適當(dāng)性原則”和“最小損害原則”三個(gè)子原則。在決策中應(yīng)當(dāng)圍繞比例原則的這三個(gè)方面分析論證決策的合理性。例如，某行政機(jī)關(guān)修建公路需要拆除一個(gè)居民小區(qū)，遭到當(dāng)?shù)鼐用駨?qiáng)烈反對，此時(shí)行政機(jī)關(guān)就可以考慮以下幾個(gè)方面：其一、拆遷是否為修路之必要行為，即修路是否必要，不修是否可以，修的話小區(qū)是否真正阻礙了道路的修建；其二、拆遷之前，應(yīng)該進(jìn)行利益衡量，確認(rèn)拆遷對于修路是適當(dāng)?shù)?，且取得的利益可能大于損害的利益；其三，在方案多種選擇之中，拆遷是否對民眾權(quán)益的損害最小，或安置后的生活是否對于當(dāng)?shù)鼐用窀鼮橛欣取?/p>

然而，實(shí)踐中的民眾利益與行政目標(biāo)往往都是多元的，故比例原則常常是多種利益復(fù)雜交織下的應(yīng)用分析。這一理論在全國各地的“高鐵爭奪戰(zhàn)”中表現(xiàn)最為典型。比如，從2014年9月開始，鄧州與新野兩地對鄭萬高鐵在豫西南的設(shè)站方案展開競爭，兩個(gè)地方都從自身的經(jīng)濟(jì)、社會發(fā)展出發(fā)，要求在本地區(qū)修建高鐵，甚至組織了“保路同鄉(xiāng)會”、“保路聯(lián)盟”等民間組織進(jìn)行民意表達(dá)，此時(shí)行政決策者不應(yīng)該被所謂“民意”和“輿論”綁架，而要靈活應(yīng)用比例原則，從高鐵修建的科學(xué)規(guī)劃、經(jīng)濟(jì)成本、沿線的社會與地質(zhì)狀況等主客觀方面和戰(zhàn)略高度進(jìn)行綜合權(quán)衡。

四、吸納行政慣例

行政慣例，是行政機(jī)關(guān)在長期的行政過程中的經(jīng)驗(yàn)“積淀”，也是當(dāng)法律無明文規(guī)定時(shí)，行政機(jī)關(guān)對某一類事務(wù)反復(fù)適用的處理方式、手段和步驟。行政決策吸納行政慣例，有利于行政機(jī)關(guān)應(yīng)對管理中出現(xiàn)的“老問題”、“潛規(guī)則”和“新情況”，也有助于領(lǐng)導(dǎo)干部作出行政行為的權(quán)威性與合理性。例如，單位要提拔某一位同志，通常會對其工作經(jīng)歷、思想認(rèn)識等方面進(jìn)行考察，而突然提拔了一位剛剛畢業(yè)的大學(xué)生，就會讓人覺得似乎“有違行政慣例”。當(dāng)然，既往實(shí)踐中也可能存在一些侵犯人權(quán)、違反成文法律法規(guī)和社會公序良俗的“惡例”，我們也并非要求決策者一定沿用所有的行政習(xí)慣或慣例，而是對于行政慣例中的經(jīng)驗(yàn)予以適用，對其中表現(xiàn)出的弊端進(jìn)行規(guī)避，而如果決策者忽略上述因素，直接進(jìn)行決策就很容易造成行政決策的失誤。

在我國，許多行政慣例也為法院裁判所確認(rèn)，特別是最高人民法院發(fā)布的行政指導(dǎo)案例對于行政決策具有很大的參考價(jià)值。相反，如果決策者沒有能夠及時(shí)將法院發(fā)布的這些指導(dǎo)案例進(jìn)行歸納總結(jié)并作為行政慣例處理，就可能增加行政成本，浪費(fèi)行政資源。例如，隨著經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展，在珠江三角洲和許多經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)的地區(qū)，出現(xiàn)了許多侵害農(nóng)村外嫁女的土地承包經(jīng)營權(quán)、經(jīng)濟(jì)收益和土地征用補(bǔ)償金等權(quán)益的案件，僅僅廣州市2010年—2012年就處理了涉及外嫁女的行政案件1113件。但是，許多基層政府并沒有及時(shí)借鑒法院處理該類案件采用的法律依據(jù)、證據(jù)規(guī)則和判定標(biāo)準(zhǔn)，從而形成行政慣例，而采取孤立的個(gè)案處理方式，造成了此類案件的不斷增多。作為領(lǐng)導(dǎo)干部，及時(shí)吸納行政慣例，已經(jīng)成為防范決策失誤的重要經(jīng)驗(yàn)。

總之，各級領(lǐng)導(dǎo)干部要善于運(yùn)用法治思維和法治方式，嚴(yán)守權(quán)力邊界，遵循法定程序，多角度充分考慮各類因素，確保決策的合法性、合理性和科學(xué)性。

作者單位：重慶市九龍坡區(qū)民政局

責(zé)任編輯：胡 越