李治平

街道有兩種基本涵義：一是指兩邊有房屋的比較寬闊的道路，二是我國鄉(xiāng)級(jí)行政區(qū)劃的一類。本文所稱街道是指鄉(xiāng)級(jí)行政區(qū)劃。

一、街道行政區(qū)劃及政權(quán)現(xiàn)狀

街道是我國地級(jí)市市轄區(qū)或縣級(jí)市（以下稱區(qū)或市）轄區(qū)鄉(xiāng)級(jí)行政區(qū)劃的一類。在實(shí)際工作中，部分縣（含自治縣，以下同）人民政府由于工作需要也設(shè)立了若干街道。因此，街道是縣級(jí)（含區(qū)、市，以下同）行政區(qū)域中鄉(xiāng)級(jí)行政區(qū)劃的一類，街道辦事處是縣級(jí)人民政府在街道設(shè)立的行使鄉(xiāng)級(jí)人民政府職能的派出機(jī)構(gòu)。根據(jù)現(xiàn)行法律規(guī)定，我國設(shè)立省、市、縣、鄉(xiāng)四級(jí)地方政權(quán)即地方人民代表大會(huì)和人民政府，街道因不是法定的鄉(xiāng)級(jí)行政區(qū)劃而沒有成為法定的鄉(xiāng)級(jí)政權(quán)。

根據(jù)民政部的統(tǒng)計(jì)公報(bào)顯示，截至2015年12月底，全國鄉(xiāng)級(jí)行政區(qū)劃39787個(gè)，其中鎮(zhèn)20515個(gè)、鄉(xiāng)11315個(gè)、街道7957個(gè)，鎮(zhèn)、鄉(xiāng)、街道分別占全國鄉(xiāng)級(jí)行政區(qū)劃總數(shù)的51.56%、28.44%、20%。2015年末，全國鄉(xiāng)級(jí)行政區(qū)平均人口3.46萬人，初步測(cè)算，2015年末全國鎮(zhèn)、鄉(xiāng)、街道行政轄區(qū)人口分別為7.1億人、3.33億人、3.3億人，街道轄區(qū)人口總數(shù)占全國總?cè)丝诘?4.3%，已接近或超過全國鄉(xiāng)轄區(qū)的人口總數(shù)。毫無疑問，街道以其數(shù)量和人口分別占鄉(xiāng)級(jí)行政區(qū)劃總數(shù)的五分之一和四分之一，已成為我國鄉(xiāng)級(jí)行政區(qū)劃和政權(quán)建設(shè)體系中十分重要的組成部分。

在現(xiàn)實(shí)運(yùn)行中，街道處于一個(gè)比較尷尬的地位，主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是責(zé)大于權(quán)，街道各類領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)所承擔(dān)的責(zé)任與所賦予的職權(quán)不相適應(yīng)，如街道辦事處實(shí)際上承擔(dān)著有諸多責(zé)任的人民政府職能，但又不是獨(dú)立的法人，沒有相應(yīng)的執(zhí)法權(quán)和處罰權(quán)等。二是虛大于實(shí)，街道實(shí)質(zhì)是鄉(xiāng)級(jí)行政區(qū)劃中單獨(dú)的一類，但在國家制度安排上由于沒有實(shí)體化的法律地位而只能按照虛體化的體制即派出機(jī)構(gòu)模式運(yùn)行。因此，街道的現(xiàn)狀是實(shí)體化的行政區(qū)域、虛體化的制度安排，內(nèi)容上的實(shí)體化、形式上的虛體化。

二、街道政權(quán)實(shí)體化的必要性和可行性

街道政權(quán)實(shí)體化就是將街道作為法定的鄉(xiāng)級(jí)行政區(qū)劃，將街道政權(quán)納入法定的鄉(xiāng)級(jí)政權(quán)體系。

（一）現(xiàn)行街道政權(quán)虛體化體制的弊端

1.虛體化體制與實(shí)體化的政權(quán)建設(shè)不相適應(yīng)。目前街道政權(quán)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)均是縣級(jí)黨政機(jī)關(guān)的派出機(jī)構(gòu)。按照這種制度安排，街道沒有本級(jí)“兩代表”和“兩會(huì)”即黨代表、人大代表、黨代會(huì)、人代會(huì)，所有領(lǐng)導(dǎo)干部全部實(shí)行任命制。但街道轄區(qū)內(nèi)黨的建設(shè)、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、城市管理、社會(huì)治理等工作，以及縣級(jí)黨委、政府對(duì)街道的各種考核獎(jiǎng)懲等與鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有實(shí)質(zhì)區(qū)別。眾所周知，派出機(jī)構(gòu)最大的不足就是不能作為獨(dú)立的民事主體，缺乏與其工作職責(zé)相匹配的相對(duì)獨(dú)立的行政執(zhí)法等權(quán)力，街道轄區(qū)居民沒有參與本級(jí)民主政治建設(shè)的法定機(jī)會(huì)，這顯然是一種不完善、不健全的制度安排。根據(jù)全面深化改革的要求，應(yīng)將街道政權(quán)實(shí)體化作為國家行政體制改革的重要內(nèi)容納入議事日程。形象地說，就是對(duì)街道政權(quán)建設(shè)進(jìn)行“供給側(cè)”改革，即增加有效的街道本級(jí)政治民主權(quán)利和行政執(zhí)法權(quán)的供給。

2.虛體化體制與擴(kuò)大基層民主政治不相適應(yīng)。政治民主主要分為選舉民主和協(xié)商民主兩大類，就廣大的普通居民而言以選舉民主為主。由于街道現(xiàn)行虛體化的體制機(jī)制，極大地削弱了全國總?cè)丝谒姆种坏慕值谰用駞⑴c街道本級(jí)民主政治建設(shè)和國家事務(wù)管理的法定權(quán)利的機(jī)會(huì)，而占全國總?cè)丝谕瑯颖壤摹班l(xiāng)”轄區(qū)居民可享有這種權(quán)利的機(jī)會(huì)，這與健全和完善人民代表大會(huì)制度、加強(qiáng)基層民主法治建設(shè)的要求不相適應(yīng)。

3.虛體化體制與城市化進(jìn)程不相適應(yīng)。我國的鄉(xiāng)級(jí)行政區(qū)劃的設(shè)置，主要是根據(jù)縣級(jí)行政區(qū)域內(nèi)人口狀況、城市化程度和產(chǎn)業(yè)發(fā)展等因素設(shè)置的。雖然街道是縣域內(nèi)城鎮(zhèn)化程度最高的區(qū)域，但街道轄區(qū)居民參與本級(jí)國家事務(wù)管理的法定權(quán)利在事實(shí)上被剝奪了，沒有直接聽取和審議街道行政機(jī)關(guān)工作報(bào)告等法定機(jī)會(huì)，顯然，這是對(duì)街道轄區(qū)居民極大的不公平。從這個(gè)角度說，每設(shè)立一個(gè)街道，客觀上剝奪了這個(gè)街道轄區(qū)居民在鄉(xiāng)鎮(zhèn)可能享有的參與本級(jí)國家事務(wù)管理權(quán)利的法定機(jī)會(huì)，這是我國城市化進(jìn)程同時(shí)也是我國法治進(jìn)程中極為尷尬的事情，在一定程度上也挫傷了街道居民參與轄區(qū)其他基層類別民主政治的積極性。

（二）街道政權(quán)實(shí)體化的必要性

1.完善、健全街道政權(quán)法律體系建設(shè)的需要。從國家層面的立法看，建國以來，國家調(diào)整街道的法律依據(jù)分兩個(gè)階段：一是在2009年7月以前，由兩部法律即《城市街道辦事處組織條例》（以下簡(jiǎn)稱《條例》）和《地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》（以下簡(jiǎn)稱《組織法》）同時(shí)調(diào)整，2009年6月第十一屆全國人大常委會(huì)第九次會(huì)議決定廢止該《條例》，不再作為調(diào)整街道辦事處的法律規(guī)范。二是2009年7月以后僅由《組織法》調(diào)整，該法第六十八條第三款規(guī)定：“市轄區(qū)、不設(shè)區(qū)的市的人民政府，經(jīng)上一級(jí)人民政府批準(zhǔn)，可以設(shè)立若干街道辦事處，作為它的派出機(jī)關(guān)”。從該法律條文看，至少存在兩個(gè)瑕疵：一是調(diào)整范圍沒有包括縣人民政府；二是沒有明確街道辦事處的職能職責(zé)、產(chǎn)生方式等。因此，調(diào)整街道政權(quán)建設(shè)的國家層面的法律規(guī)范嚴(yán)重缺失，特別是縣行政轄區(qū)內(nèi)設(shè)立街道可以說沒有法律依據(jù)。總之，作為全國8000個(gè)左右的街道和街道辦事處，缺乏必要的法律調(diào)整依據(jù)應(yīng)當(dāng)說是我國法制建設(shè)過程中的一個(gè)較大缺陷，按照全面依法治國的要求，需要對(duì)涉及街道和街道辦事處的法律規(guī)范予以修正和完善，切實(shí)做到有法可依、于法有據(jù)。

2.擴(kuò)大基層民主政治建設(shè)的需要。隨著人們物質(zhì)生活水平的提高，廣大居民的精神需求隨之增加，民主政治權(quán)利是精神需求的重要內(nèi)容，特別是其中的選舉權(quán)、被選舉權(quán)和表決權(quán)更是不少居民渴望依法享有的權(quán)利。街道政權(quán)實(shí)體化，必然產(chǎn)生本級(jí)“兩代表”，按照平均每個(gè)街道70名本級(jí)黨代表和人大代表計(jì)算，全國8000個(gè)左右的街道將新產(chǎn)生110萬名左右的本級(jí)“兩代表”。這將是一個(gè)龐大的直接參與基層民主政治建設(shè)的群體，這些新當(dāng)選的“兩代表”及受其直接影響的居民會(huì)有較大的“成就感”和“獲得感”，同時(shí)，通過這個(gè)群體可引導(dǎo)和帶動(dòng)其他居民提高對(duì)基層民主政治建設(shè)的積極參與，進(jìn)而提升基層民主政治建設(shè)的廣度和深度。

3.加強(qiáng)城市管理的需要。由于街道是縣級(jí)行政區(qū)域中城市化程度最高的區(qū)域，其管理服務(wù)的對(duì)象主要是城市居民，管理服務(wù)的內(nèi)容主要是城市管理、城市執(zhí)法、城市創(chuàng)建、舊城改造、基層社會(huì)治理、就業(yè)創(chuàng)業(yè)服務(wù)等，顯然現(xiàn)行虛體化的街道體制機(jī)制不能完全與其管理和服務(wù)對(duì)象及內(nèi)容相匹配。因此，適應(yīng)城市管理的需要必須完善和健全實(shí)體化的街道政權(quán)體制機(jī)制。

4.健全和完善鄉(xiāng)級(jí)政權(quán)體系建設(shè)的需要。如前所述，法定的鄉(xiāng)級(jí)行政區(qū)劃包括鄉(xiāng)（含民族鄉(xiāng)）、鎮(zhèn)兩類。事實(shí)上，縣級(jí)人民政府早已將街道等同甚至優(yōu)于轄區(qū)內(nèi)鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)待和管理，民政部、國家統(tǒng)計(jì)局等國務(wù)院職能部門的相關(guān)口徑也早已將街道作為與鄉(xiāng)、鎮(zhèn)并列的鄉(xiāng)級(jí)行政區(qū)劃單獨(dú)統(tǒng)計(jì)并公布。因此，街道已是事實(shí)上的鄉(xiāng)級(jí)行政區(qū)劃，只是沒有正名。這需要法律上的認(rèn)可并由此建立規(guī)范的體制機(jī)制，真正做到形式與內(nèi)容的統(tǒng)一。

（三）街道政權(quán)實(shí)體化的可行性

1.修改法律在技術(shù)上簡(jiǎn)便。將街道政權(quán)實(shí)體化，首先是修改法律法規(guī)。從修法的技術(shù)上說，僅需對(duì)憲法、相關(guān)法律法規(guī)和規(guī)范性文件的相關(guān)條款增加“街道”字樣或者調(diào)整相關(guān)文字表述，不需另起爐灶單獨(dú)立法。當(dāng)然這仍是一個(gè)系統(tǒng)性的修法工程，但相對(duì)其他立法而言比較簡(jiǎn)便，在立法技術(shù)上難度較小。

2.對(duì)財(cái)政供給人員編制和財(cái)政支出影響較小。實(shí)體化的街道政權(quán)建設(shè)需要增加一定的財(cái)政支出，如黨代會(huì)、人代會(huì)經(jīng)費(fèi)等，但這些經(jīng)費(fèi)額度不大。人員編制也可在保持相對(duì)穩(wěn)定的基礎(chǔ)上適度增加，也可在縣域內(nèi)鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、街道和縣級(jí)部門、單位之間進(jìn)行結(jié)構(gòu)調(diào)整或調(diào)劑。

3.社會(huì)震動(dòng)較小，可操作性強(qiáng)。街道政權(quán)實(shí)體化涉及層級(jí)僅限于街道這一級(jí)，調(diào)整的是基層政權(quán)建設(shè)的一部分，是國家政權(quán)體系內(nèi)部的變動(dòng)，基本不涉及普通民眾的民計(jì)民生，對(duì)普通居民的日常生活沒有負(fù)面影響，反而可增加街道居民行使民主政治權(quán)利的機(jī)會(huì)，因此街道政權(quán)實(shí)體化不存在社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)和矛盾，能為廣大街道居民接受。

三、街道政權(quán)實(shí)體化的初步設(shè)想

街道政權(quán)實(shí)體化首先需要修改憲法相關(guān)條文和相關(guān)法律法規(guī)和規(guī)范性文件，在此基礎(chǔ)上，重組街道各種政權(quán)機(jī)構(gòu)并按照實(shí)體性政權(quán)機(jī)構(gòu)運(yùn)行。

（一）確定街道及行政首長(zhǎng)的稱謂

有兩個(gè)選項(xiàng)：第一，街道、主席體制。即行政區(qū)劃名稱仍稱“街道”，行政機(jī)構(gòu)稱“街道人民政府”，街道人民政府行政首長(zhǎng)稱“主席”（比照自治區(qū)人民政府行政首長(zhǎng)）。這種體制的好處是“街道”作為行政區(qū)劃已被人們所習(xí)慣，但也有弊病：如將“街道”作為行政區(qū)劃名稱，其行政首長(zhǎng)不便稱“長(zhǎng)”，如“街道長(zhǎng)”或“道長(zhǎng)”顯然不妥當(dāng)甚至?xí)鹌缌x。第二，里、里長(zhǎng)體制。即行政區(qū)劃名稱稱“里”，行政機(jī)構(gòu)稱“里人民政府”，行政首長(zhǎng)稱“里長(zhǎng)”，因?yàn)樵谖覈糯幕鶎有姓^(qū)劃中有“里、里長(zhǎng)”的建制。這種體制的好處是行政首長(zhǎng)可稱“長(zhǎng)”，弊病是“里”作為行政區(qū)劃名稱被人們接受和習(xí)慣還有一定的適應(yīng)階段。綜合這兩種體制的利弊，“街道、主席體制”仍可作為比較恰當(dāng)?shù)拿Q稱謂選擇。

（二）修改憲法及相關(guān)法律法規(guī)

修改法律法規(guī)包括五個(gè)方面：一是憲法，由全國人民代表大會(huì)負(fù)責(zé)修訂。二是法律，主要包括組織法、選舉法、代表法、村委會(huì)組織法、居委會(huì)組織法等，由全國人大或全國人大常委會(huì)負(fù)責(zé)修訂。三是行政法規(guī)、部門規(guī)章及相關(guān)規(guī)范性文件，由國務(wù)院及各部委和直屬機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)修訂。四是地方性法規(guī)、規(guī)章及相關(guān)規(guī)范性文件，由省級(jí)人民代表大會(huì)及其常委會(huì)和省級(jí)人民政府及其職能部門負(fù)責(zé)修訂。五是黨內(nèi)法規(guī)、規(guī)章及相關(guān)規(guī)范性文件，由中共中央及直屬部門、地方各級(jí)黨委及部門負(fù)責(zé)修訂。憲法是具有最高法律效力的法律，是國家的根本大法，是制定和修改其他法律法規(guī)的“母法”，按照我國立法權(quán)限和程序的相關(guān)規(guī)定，下位法的制定和修改必須服從上位法。因此，街道政權(quán)實(shí)體化建設(shè)應(yīng)首先通過修法確立街道的法律地位，而修法的關(guān)鍵和核心是修改憲法，相關(guān)法律法規(guī)規(guī)章和規(guī)范性文件應(yīng)根據(jù)憲法修正案及時(shí)修改。本文僅就憲法的修改提出如下具體建議：

本文提出的憲法修改建議的前提是以“街道”和“主席”分別作為街道行政區(qū)劃和行政首長(zhǎng)名稱。據(jù)此，需要修改的憲法條文涉及“第一章總綱”和“第三章國家機(jī)構(gòu)第五節(jié)地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府”，共七條八款，具體包括：

1.第三十條第三款：“中華人民共和國的行政區(qū)域劃分如下：（三）縣、自治縣分為鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)?！毙薷囊庖姡涸凇翱h”前面或“自治縣”后面增加“不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)”，在“鎮(zhèn)”后面增加“街道”字樣，即縣、自治縣、不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)分為鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、街道。

2.第九十五條第一款：“省、直轄市、縣、市、市轄區(qū)、鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)設(shè)立人民代表大會(huì)和人民政府?！毙薷囊庖姡涸凇版?zhèn)”后面增加“街道”字樣，即街道設(shè)立人民代表大會(huì)和人民政府。

3.第九十七條第一款：“縣、不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)、鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民代表大會(huì)代表由選民直接選舉”。修改意見：在“鎮(zhèn)”的后面增加“街道”字樣，即街道人民代表大會(huì)代表由選民直接選舉。

4.第一百零一條第一款：“地方各級(jí)人民代表大會(huì)分別選舉并且有權(quán)罷免本級(jí)人民政府的省長(zhǎng)和副省長(zhǎng)、市長(zhǎng)和副市長(zhǎng)、縣長(zhǎng)和副縣長(zhǎng)、區(qū)長(zhǎng)和副區(qū)長(zhǎng)、鄉(xiāng)長(zhǎng)和副鄉(xiāng)長(zhǎng)、鎮(zhèn)長(zhǎng)和副鎮(zhèn)長(zhǎng)”。修改意見：在“鎮(zhèn)長(zhǎng)和副鎮(zhèn)長(zhǎng)”后面增加“主席和副主席”字樣，即街道人民代表大會(huì)選舉并且有權(quán)罷免街道人民政府主席和副主席。

5.第一百零二條第一款：“縣、不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)、鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民代表大會(huì)代表受選民的監(jiān)督”。修改意見：在“鎮(zhèn)”后面增加“街道”字樣，即街道人民代表大會(huì)代表受選民的監(jiān)督。

6.第一百零五條第二款：“地方各級(jí)人民政府實(shí)行省長(zhǎng)、市長(zhǎng)、縣長(zhǎng)、區(qū)長(zhǎng)、鄉(xiāng)長(zhǎng)、鎮(zhèn)長(zhǎng)負(fù)責(zé)制?！毙薷囊庖姡涸凇版?zhèn)長(zhǎng)”后面增加“主席”字樣，即街道人民政府實(shí)行主席負(fù)責(zé)制。

7.第一百零七條第二款：“鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府執(zhí)行本級(jí)人民代表大會(huì)的決議和上級(jí)國家行政機(jī)關(guān)的決定和命令。”修改意見：在“鎮(zhèn)”后面增加“街道”字樣，即街道人民政府執(zhí)行街道人民代表大會(huì)的決議和上級(jí)國家行政機(jī)關(guān)的決定和命令。第三款：“省、直轄市的人民政府決定鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的建置和區(qū)域劃分”。修改意見：在“鎮(zhèn)”后面增加“街道”字樣，即省級(jí)人民政府決定街道的建置和區(qū)域劃分。

（三）重建街道政權(quán)組織體系

1.設(shè)立街道黨委。撤銷街道黨工委和紀(jì)工委。按照黨章和相關(guān)規(guī)定產(chǎn)生街道黨代表，通過召開街道黨代會(huì)選舉產(chǎn)生街道黨委和紀(jì)委。街道黨委向街道黨代會(huì)報(bào)告工作、執(zhí)行街道黨代會(huì)決議，接受上級(jí)黨委的領(lǐng)導(dǎo)。街道紀(jì)委受街道黨委和上級(jí)紀(jì)委的雙重領(lǐng)導(dǎo)。

2.設(shè)立街道人民代表大會(huì)。取消縣級(jí)人大常委會(huì)街道工作委員會(huì)。按照代表法和選舉法等相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定產(chǎn)生街道人大代表，通過召開街道人代會(huì)選舉產(chǎn)生街道人大主席團(tuán)及主席、副主席，街道人代會(huì)的職能職責(zé)比照鄉(xiāng)鎮(zhèn)人代會(huì)并適當(dāng)調(diào)整。

3.設(shè)立街道人民政府。取消街道辦事處。通過召開街道人代會(huì)選舉產(chǎn)生街道人民政府主席、副主席，街道人民政府向街道人代會(huì)負(fù)責(zé)并報(bào)告工作、執(zhí)行街道人代會(huì)決議，接受上級(jí)人民政府的領(lǐng)導(dǎo)，街道人民政府職能職責(zé)比照鎮(zhèn)人民政府并適當(dāng)調(diào)整。

4.同步調(diào)整街道其他機(jī)構(gòu)。如增設(shè)或調(diào)整街道城市綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)等，縣級(jí)部門在街道設(shè)立的派出機(jī)構(gòu)實(shí)行街道和派出部門雙重管理等。

作者單位：重慶市巫溪縣寧河街道

責(zé)任編輯：張 波