劉佳佳

摘要：作為一支重要的社會力量，我國公益廣告的發(fā)展有其特殊的演進路徑，其中，如何處理政府與公益廣告之間的關系，是我國公益廣告發(fā)展中的一個關鍵問題。研究對近30年的公益廣告發(fā)展與政府的關系進行梳理，在對公益廣告的發(fā)展中的多個主體進行描述的基礎上，用歷史分析的方法，從縱向的時間維度，以及橫向的中美公益廣告發(fā)展對比，對影響公益廣告發(fā)展的相關主題，尤其是與政府關系，進行全面的審視。

關鍵詞：公益廣告；政府；關系；演進

公益廣告活動作為一種去商業(yè)化、去功利化的廣告類別，它以服務社會、服務人民為主要目的，自產(chǎn)生之日起就致力于營造良好的社會環(huán)境與文化環(huán)境。鑒于我國的特殊的政治體制與媒體環(huán)境，我國的公益廣告有其特殊的演進路徑，其中，如何處理政府與公益廣告之間的關系，是我國公益廣告發(fā)展中的一個關鍵問題。對公益廣告與政府關系的思索，既存在相當?shù)纳鐣饬x，又有著急迫的時代需求。黨和政府如何逐漸認知公益廣告事業(yè)，企業(yè)如何一步步通過公益廣告和社會營銷在其品牌化和國際化的道路中助力，媒體如何對公益廣告的發(fā)展和自身的投入進行全方位的衡量考評。本研究對近30年來的公益廣告發(fā)展與政府的關系進行梳理，有助于明確我國公益廣告的發(fā)展歷史，認知公益廣告的社會文化影響意義，思考我國公益廣告的發(fā)展路徑。

從現(xiàn)有文獻來看，關于公益廣告發(fā)展與政府關系的研究最早可以追溯至1994年，早期研究多從社會問題和公益廣告的功能出發(fā)，研究政府如何監(jiān)管和引導公益廣告。20年來的相關研究學術文章超過200篇，對其學術脈絡的梳理，可以從研究對象和研究方法上兩個方面進行描述：

從研究的具體對象而言，一是公益廣告的運作過程研究，公益廣告的運作過程研究大致包括兩個方面，一方面，涉及不同公益廣告主題的審視和分析，比如反腐倡廉、消防、艾滋病公益廣告、奧運會等個案，所涉及的案例，絕大多數(shù)為電視公益廣告，其中，有一些文章并未對研究對象做清晰的界定與描述。另一方面，從公益廣告的運作過程進行思考，比如公益廣告的主題定位、設計表現(xiàn)、創(chuàng)意制作、概念隱喻等方面，其中，較為欠缺的是對公益廣告的傳播效果進行長期的跟蹤和監(jiān)測，多數(shù)研究只是從文本的個案角度出發(fā)，稍有遺憾。一位研究者從東莞市入手，對政府電視公益廣告與公眾文明意識行為進行了研究，從政府投入及效果視角探尋公益廣告的運作機制。

研究的具體對象還包括政府對公益廣告監(jiān)管和引導情況及其利弊分析研究。在長期的歷史發(fā)展過程中，不少學者對這方面做了較為深刻和全面的分析與研究。在政府對公益廣告監(jiān)管和引導方面，學者多從管理學、法學、經(jīng)濟學、社會學等視角出發(fā)來審視政府與公益廣告關系，從監(jiān)督和引導兩個方面來審視公益廣告的管理，但多以評述為主，缺乏科學合理的論證。在政府在公益廣告發(fā)展中主導地位的利弊方面，相關分別從利弊角度進行了研究，提出了各自的建議和解決方案，對現(xiàn)有的管理模式進行改革和創(chuàng)新，比如市場化的傳播方案、社會保障和政策激勵機制等方面，言之鑿鑿，但大多缺乏一定的論證過程。

在研究方法上，許多研究者采用文本分析作為主要方法對公益廣告文本進行梳理、歸類和評價，個別研究者使用了定量研究方法，需要提及的是，絕大多數(shù)文章并沒有清楚的交代研究方法，或只以寥寥數(shù)語帶過。

通覽文獻，研究者們的學術背景主要有新聞傳播學、藝術設計學和管理學，他們在研究旨趣與學術訓練等方面的差異性本來有利于公益廣告研究視角的多元性與方法的豐富性，但是，這些研究在整體上表現(xiàn)出研究對象的集中、選題的同質(zhì)化、研究方法的單一等問題。

一、研究設計與分析

本研究使用內(nèi)容分析法的主要目的是對《中國公益廣告年鑒》中所有“綜述與大事記”部分的事件條目進行編碼和歸類，按照年鑒中所記錄的“大事記”，對近30年公益廣告的運作情況，尤其是政府與公益廣告關系做基本的描述。因此，變量確定與編碼工作主要分兩步進行。

首先對所有的695條事件條目的廣告運作主體和公益廣告活動兩個變量進行編碼，兩個變量的界定和編碼類別詳述如下：

其一，廣告運作主體，指事件條目中主語，通常是公益廣告相關活動的發(fā)起方和主要參與者?？煞譃椋海?）政府；（2）媒體，；（3）企業(yè)；（4）廣告公司；（5）廣告協(xié)會等第三方組織；（6）其他（如個人、UGO等）。

其二，公益廣告活動的形式，指公益廣告活動的具體表現(xiàn)類型?？煞譃椋海?）廣告監(jiān)督和管理；（2）廣告創(chuàng)作和播出；（3）廣告比賽等組織活動；（4）廣告評選和獎勵等；（5）廣告學術研究和探討等相關會議。

本研究遵循內(nèi)容分析法中的一般編碼原則，對兩個編碼員進行了編碼培訓，編碼員間新都是在對隨機抽取的20個公益廣告“大事記”條目的預先編碼中檢定的。在正式的編碼過程中，兩個編碼員依照編碼本中的內(nèi)容對所有樣本進行獨立編寫。編碼不一致的情況通過筆者與編碼員之間的討論獲得解決。

例如，“1990年4月20日到21日，中國廣告協(xié)會在北京召開全國廣告業(yè)‘重信譽、創(chuàng)優(yōu)質(zhì)服務活動先進單位表彰大會”，事件中所記錄的廣告運作主體是“中國廣告協(xié)會”即“廣告協(xié)會等第三方組織”，公益廣告活動為廣告評選和獎勵，即“廣告評選和獎勵”。

在所有的695個事件條目中，公益廣告的運作主體方面，出現(xiàn)政府265次（38.1%），媒體189次（27.1%），廣告協(xié)會151次（21.7%），企業(yè)54次（7.8%），其他人和組織 38次（5.4%），廣告公司29次（4.1%），高校13次（1.9%），共計739次，超出總的事件條目44次，說明某些公益廣告活動中有多個主體參與（6.3%）。

在公益廣告活動方面，出現(xiàn)廣告比賽213次（30.6%），廣告創(chuàng)作和播出189次（27.1%），廣告評選和獎勵168次（24.1%），廣告學術研究和研討會議97次（13.9%），廣告監(jiān)督和管理28次（4.0%）。

綜合上述數(shù)據(jù)可以得出，從1986年到2013年的28年時間里，在公益廣告運作主體方面，政府、媒體和廣告協(xié)會是公益廣告的最主要發(fā)起和參與主體，占據(jù)了85%以上，而企業(yè)、廣告公司以及其他個人和組織，占比較少，其中，對企業(yè)參與公益廣告的具體事項分析得出，企業(yè)多與政府一起出現(xiàn)，以冠名的形式參加公益廣告的比賽或征集活動。高校作為公益廣告發(fā)展研究的主陣地的角色影響力不足，缺乏對公益廣告的效果影響研究和合作機制的探討。

在公益廣告活動類別方面，廣告比賽和評選，占據(jù)了一半以上的比例，也可以間接地推論出，許多公益廣告的活動開始于廣告比賽和征集，結束于評選和獲獎，期間缺少廣告作品的投放、廣告效果的監(jiān)測以及相關后續(xù)措施的實施。

交叉分析得出，政府在“廣告比賽”中占據(jù)絕大多數(shù)（94.5%），同時在廣告監(jiān)督和管理中占據(jù)93.2%，媒體在廣告創(chuàng)作和播出占據(jù)多數(shù)份額（89.3%），廣告協(xié)會等組織在廣告評選和獎勵以及廣告學術研究和研討會議方面扮演更多角色（96.3%）。

上述的量化描述可以得到相關的推論思考，中國公益廣告的發(fā)展中，政府、媒體以及政府管理的相關的協(xié)會組織，三方構成了公益廣告發(fā)展的主要力量，具體如下：

1.我國的公益廣告的運行機制主要是由政府以行政指令或倡議的形式發(fā)起，進而由媒體制作和廣告公司制作發(fā)布，少數(shù)公益廣告上會出現(xiàn)企業(yè)的相關信息。公益廣告的主題應該與宏觀社會層面的熱門問題相關，并承載一定的政治宣傳任務。

2.媒體的特殊事業(yè)屬性，成為公益廣告創(chuàng)作和播出中的最主要力量。

3.作為市場經(jīng)濟主要力量的企業(yè)，以及社會傳播過程中關鍵環(huán)節(jié)的UGO組織，在中國公益廣告發(fā)展中的參與程度，與其應承擔的責任不夠匹配，在我國的特殊政治經(jīng)濟環(huán)境下，能否有新的發(fā)展路徑，需要與歷史分析的方法結合思考。

4.1986年至今的公益廣告?zhèn)鞑セ顒拥倪\作機制和傳播效果，與公益廣告發(fā)展成熟的美國進行比較，從經(jīng)濟、社會文化等角度思考可以改進的要素。

二、政府角色思考：監(jiān)管與引導身份的統(tǒng)一性

政府在公益廣告發(fā)展中具有監(jiān)管與引導身份的統(tǒng)一性。但公益廣告相關法規(guī)的制定較為滯后。自1994年新中國成立以來第一部廣告法實施以來，公益廣告作為一個特殊類別的廣告形式，相關的管理法規(guī)也隨之產(chǎn)生。政府對公益廣告監(jiān)管文件，多零散鑒于廣播電視廣告的法律法規(guī)中。直到2014年6月，國家工商總局頒布了《公益廣告促進和管理暫行辦法》，第一次對公益廣告的促進和管理有了法規(guī)層面的文件。

在公益廣告的引導方面，國家工商行政管理（總）局是公益廣告引導的主要力量，在執(zhí)行層面，需要多部門協(xié)同合作完成公益廣告的創(chuàng)作、發(fā)布和監(jiān)管，同時，我國的公益廣告?zhèn)鞑ナ钦蛄凶陨隙碌暮献?。?996年，國家工商管理（總）局分別以“中華好風尚”“自強創(chuàng)輝煌”“樹立新風尚、邁向新世紀”等主題公益廣告宣傳活動，配合其他部門的相關公益活動，構成了國家層面公益廣告?zhèn)鞑サ闹饕疥嚒Ｒ院贾莸貐^(qū)“講文明，樹新風”公益廣告?zhèn)鞑セ顒訛槔！爸v文明，樹新風”由國家相關部位發(fā)起，執(zhí)行落實由各地區(qū)政府及相關部門來完成，最終以各地市的政府文件形式落實到各個播出媒介。正如文件中所言，“全市各級各類媒體、媒介要拿出重要版面、黃金時段和顯著位置，持續(xù)刊播公益廣告，形成傳播先進文化、傳揚新風正氣的強大聲勢”。

三、公益廣告?zhèn)鞑サ纳鐣熑闻c大眾傳播

公益廣告，承載著意識形態(tài)導向的社會責任，反映社會熱點問題，如環(huán)境保護、交通安全、青少年教育、公共道德、希望工程、計劃生育、反對不正之風、救助殘疾人、維護社會治安等。公益廣告通過反映社會熱點問題，吸引人們關注，從而發(fā)揮其功用，促進一些社會問題得到關注和解決。政府主導下的公益廣告的思路，是政府通過媒體來大規(guī)模的發(fā)布公益廣告，解決社會熱點問題。比如，通過社會熱點議程的設置來達到傳播相關知識，集聚社會力量的目標。從近30年的傳播歷史來看，政府主導的公益廣告?zhèn)鞑ト〉昧硕喾綕M意的效果。1992年，中央人民廣播電臺制作播出了第一條公益廣告《我要上學》，配合“希望工程”的實施，拉開了主流媒體介入“希望工程”的序幕，而后1992年開始的“環(huán)保主題”，1996年的“扶貧主題”，1997年，《安徽日報》引領的“下崗再就業(yè)主題”，2000年，北京電視臺首播的“征兵主題”，2001年開始至今的“廉政主題”，而后的預防艾滋病、非典、禽流感、奧運活動等主題中都有突出的表現(xiàn)，將公益廣告的傳播效應發(fā)揮到極致。2004年之后，公益廣告開始成為一種常規(guī)的政府活動組織方式，出現(xiàn)在各個地區(qū)縣市政府及相關機構的活動列表中。例如，創(chuàng)建衛(wèi)生城市、建設新農(nóng)村、野生救援、法律援助、消防、紅十字會等。

與此同時，國家為主導的公益廣告發(fā)展在取得相當成就的同時，也存在一些缺失。從國家政府層面來看，在國家工商總局及中央文明辦等組織下，各個機關、媒體、企業(yè)、行業(yè)組織參與公益廣告的頻次增加。公益廣告活動從早期的不定期舉辦，到2008年之后的每年定期舉辦，作品水平不斷提高，更多的名人開始積極投身公益廣告，主題也日益豐富，尤其體現(xiàn)在地方政府層面的傳播內(nèi)容上。相關的缺失體現(xiàn)在兩個方面，其一，公益廣告比賽的重復性太高。比如很多地市都舉辦相關的公益廣告比賽，很多時候都是面向全國，但主題不夠明確，導致數(shù)量和規(guī)模很大，但質(zhì)量和效率不夠。其二，公益廣告的持續(xù)力不夠。公益廣告的大賽相對十分豐富，但是缺乏對公益廣告全鏈條的研究和思考，對于公益廣告的傳播效果及修正機制的長時間跟蹤調(diào)查也不夠重視，對于很多公益主題而言，例如校園廉潔、節(jié)約用水、低碳、戒煙等主題，著重從態(tài)度和行動層面來影響大眾，而有些主題，例如法制宣傳、預防甲流、傳統(tǒng)節(jié)日教育等，則是著重與信息的記憶和理解，從消費者認知過程來看，信息的記憶、理解、態(tài)度的改變及行為意向的達成，這些都屬于較為復雜深入的心理效果傳達，絕大多數(shù)時候，不可能僅僅通過一次公益活動就能實現(xiàn)。

四、媒體與企業(yè)：事業(yè)屬性的獨特性

媒體的特殊事業(yè)屬性是中國公益廣告發(fā)展中的獨特一面。以我國公益廣告發(fā)展中的幾個重要節(jié)點為例，《節(jié)約用水》廣告于1986年由貴陽電視臺發(fā)布。廣告的發(fā)布主體是貴陽市節(jié)水辦公室和貴陽電視臺。1987年，中國第一個電視公益廣告欄目《廣而告之》誕生，作為國家級媒體的中央電視臺開始承擔國家層面的公益廣告?zhèn)鞑サ南嚓P任務。以中央電視臺廣告部在《廣而告之》開播之處明確提出：“它通過提醒、批評、規(guī)勸，想廣大人民群眾傳播各種有益于社會進步的思想、行為方式和道德準則，以改變?nèi)藗兊膬r值觀和道德觀，達到培育良好社會風氣，促進社會文明與進步的目的?！痹谘胍暤囊I下，1988年到1994年之間，北京、上海、江蘇、湖南、河南、山東等省級電視臺都相繼開辦了公益廣告欄目，1995年11月為止，中國大陸已有27家電視臺開辦類似節(jié)目。在公益廣告發(fā)展的早期，由于社會經(jīng)濟發(fā)展水平、企業(yè)營銷意識等多方面原因的制約，公益廣告發(fā)展需要媒體的大量介入，在當時的社會經(jīng)濟背景下，是一種不得而為的發(fā)展路徑。媒介資源的國有化也是中國公益廣告發(fā)展中，政府作為強勢力量介入的重要原因。例如，2008年青島舉辦了北京奧運會的帆船比賽，青島市下發(fā)《切實做好2008年奧運帆船賽環(huán)境宣傳及氛圍營造工作的統(tǒng)治》，青島戶外廣告無條件服務奧運帆船賽公益宣傳。

1993年，是公益廣告和政府關系開始變化的一個重要時間點，中國公益廣告的發(fā)展已經(jīng)逐漸向企業(yè)轉(zhuǎn)移，體現(xiàn)在央視的《廣而告之》的企業(yè)署名，以及改革開放以來制造業(yè)能力飽和之后的市場競爭加劇的經(jīng)濟現(xiàn)實，讓企業(yè)開始大規(guī)模的使用公益廣告這一傳播工具。以《廣而告之》的企業(yè)署名為例，通過與企業(yè)合作創(chuàng)作公益廣告，中央電視臺克服了單純由媒體投資創(chuàng)作公益廣告資金不足的瓶頸問題，在一定程度上緩解了公益廣告作品匱乏和公益廣告內(nèi)容與表現(xiàn)形式單一等問題。孔府家酒、海爾集團、聯(lián)想集團等企業(yè)開始以承擔廣告制作費的方式加盟《廣而告之》，企業(yè)的參與為公益廣告注入了活力，為公益廣告的長遠發(fā)展提供了支撐。

但多種原因?qū)е缕髽I(yè)在公益廣告發(fā)展中的角色受到削弱，2001年，哈藥集團制藥六廠在中央電視臺和絕大多數(shù)省市級電視臺全天候播出系列公益廣告，才重新回歸視野。除了哈藥集團制藥六廠之外，海爾集團、蒙牛集團、中國移動等企業(yè)也熱心參與公益廣告的創(chuàng)作和發(fā)布，農(nóng)夫山泉策劃的“一分錢一個心愿，一分錢一分力量”活動支持奧運會，百事投資公司“大地之愛，母親水窖”的公益捐贈活動，獲得了一致好評。

廣告作為一種依附性的活動，必須找到相關的投資實體，但是，在早期的公益廣告發(fā)展中，政府與媒體的話語權遠大于市場經(jīng)濟主體的企業(yè)群體，公益廣告拍賣即是一個典型的“政府主導公益廣告”思維的產(chǎn)物。1995年，企業(yè)的參與促使公益廣告的數(shù)量增加、題材拓寬，形式多樣化，公益廣告拍賣成為社會議論的熱點話題，在杭州舉行的公益廣告拍賣會上，一件題為“保護水資源”的報紙廣告，以16.8萬的成交額由浙江金義集團拍得，此舉開創(chuàng)了公益廣告拍賣的先河。隨后，北京舉辦了全國首屆光彩事業(yè)公益廣告拍賣會，1996年，大連電視臺舉辦公益廣告拍賣活動，企業(yè)高價拍賣公益廣告作品成了當時的熱門話題。

總結

對近30年來公益廣告發(fā)展與政府關系的梳理，公益廣告在兩條脈絡的交織中前行。一方面，是政府主導下的公益廣告的思路，是政府通過媒體來大規(guī)模的發(fā)布公益廣告，解決社會熱點問題。另一方面，是市場化趨勢中參與主體缺失導致的種種問題，如缺乏良性循環(huán)的資金保障體系、創(chuàng)意水平不足、缺乏規(guī)范的運作機制、理論研究滯后等等。未來公益廣告發(fā)展與政府的關系，也應該辯證的二分法來看，但深層次的關鍵問題是政府在公益廣告發(fā)展中的角色扮演問題，以及權力管轄的“度”的問題。

一方面，在我國特殊的語境背景下，政府應該主動承擔公共服務廣告和大部分公共廣告任務。我國目前的公益廣告機制中的核心和主導力量無疑是政府，但在政府的行政指導下，缺乏切實負責公益廣告的實施和執(zhí)行的管理主體，很多情況下，媒體或相關政府的職能部門被迫承擔公益廣告的組織職能，造成公益廣告管理的虛化。政府應成立相對穩(wěn)定的機構，長期的關注和解決社會問題。政府發(fā)起話題，充分的理解運作機制中的各方群體的需求，建立長期的機制。并不是公益廣告創(chuàng)意完畢，或者公益廣告播出完畢，就已經(jīng)完成了政府和社會所賦予的人物。國家在某些公共事件面前如何運用公益廣告，是公益廣告發(fā)展過程中遇到的新課題。以2008年為例，國際金融危機、國內(nèi)南方雨雪冰凍災害、西藏打砸搶燒事件、汶川地震等重大突發(fā)事件，使我國面臨著嚴峻的挑戰(zhàn)，復雜的因素的共同作用，使得黨中央需要帶領廣大干部群眾萬眾一心、團結奮斗、沉著應對，保持了改革發(fā)展穩(wěn)定的大局。

另一方面，政府在某些公益廣告領域應該適度放權，適度引導，以構建良好的公益廣告發(fā)展環(huán)境為己任。以互聯(lián)網(wǎng)為代表的新興媒介的沖擊，很大程度上削弱了傳統(tǒng)媒體的強勢作用，媒體在公益廣告中的地位已經(jīng)發(fā)生了變化，在廣告公司、媒介和企業(yè)三方關系中，企業(yè)逐漸占據(jù)了強勢的位置。企業(yè)應該成為未來公益廣告發(fā)展的起點和主導力量。公益廣告的運作主體毫無疑問應該是企業(yè)，而問題是如何將市場經(jīng)濟邏輯下的企業(yè)思維，與社會傳播層面的公益廣告邏輯相統(tǒng)一。企業(yè)結合消費者的心理需求和社會話題，發(fā)起相關的公益廣告主題，繼而有政府有關組織和部門確定，媒體和廣告公司參與創(chuàng)意制作和發(fā)布。廣告公司甚至可以從公益廣告的最初階段開始介入，幫助企業(yè)分析自身品牌形象與社會公眾交流等信息資料，來選取相關主題。