田必耀

“為長(zhǎng)期堅(jiān)持、全面貫徹、不斷發(fā)展人民代表大會(huì)制度作出新的貢獻(xiàn)。”2017年3月 15日，全國(guó)人大常委會(huì)委員長(zhǎng)張德江在十二屆全國(guó)人大五次會(huì)議閉幕會(huì)上說 ，本屆全國(guó)人大的任期還有一年，我們要切實(shí)擔(dān)負(fù)起代表人民行使國(guó)家權(quán)力的責(zé)任使命，更好發(fā)揮最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)作用。

我們對(duì)堅(jiān)守政體的提法，從延續(xù)多年“堅(jiān)持和完善人民代表大會(huì)制度”，到2013年張德江委員長(zhǎng)提出“把人民代表大會(huì)制度堅(jiān)持好、完善好、發(fā)展好”，這次的提法更加鏗鏘有力：“長(zhǎng)期堅(jiān)持、全面貫徹、不斷發(fā)展人民代表大會(huì)制度。”也就是說，人民代表大會(huì)制度作為根本政治制度，必須堅(jiān)持和貫徹，還需要與時(shí)俱進(jìn)，不斷發(fā)展。

回望2016年以來全國(guó)人大及其常委會(huì)履職印記：授權(quán)改革決定上升為法律、設(shè)區(qū)的市的地方性法規(guī)集中“破繭”、編纂民法典邁出 “第一步”、處理遼寧賄選案的創(chuàng)制性安排、國(guó)家監(jiān)察委試點(diǎn)落地、堅(jiān)持“正確監(jiān)督、有效監(jiān)督”、委員長(zhǎng)參加執(zhí)法檢查并作執(zhí)法檢查報(bào)告、國(guó)務(wù)院副總理回答詢問、追問審計(jì)問題整改、備案審查關(guān)懷公民權(quán)利、國(guó)家層面實(shí)施憲法宣誓，等等，這些發(fā)生在最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的創(chuàng)制和故事，給國(guó)運(yùn)民生以支撐，人大制度以新動(dòng)能，地方人大以示范效應(yīng)。

人大制度又添一個(gè)年輪。從這些創(chuàng)制和故事，可以管窺人大制度發(fā)展的足跡。

憲法的威儀與溫度

無論是憲法宣誓、紀(jì)念國(guó)家憲法日，設(shè)立“五四憲法”歷史資料陳列館，還是對(duì)法規(guī)和司法解釋進(jìn)行備案審查，都是對(duì)憲法精神的詮釋。

2016年2月26日，十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第十九次會(huì)議舉行憲法宣誓儀式。全國(guó)人大常委會(huì)委員長(zhǎng)張德江說，“國(guó)家工作人員在依照法定程序產(chǎn)生后、就職時(shí)，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行憲法宣誓?！薄斑@是實(shí)行憲法宣誓制度后，全國(guó)人大常委會(huì)第一次組織進(jìn)行的憲法宣誓。”

劉源等6名國(guó)家工作人員有幸成為全國(guó)人大常委會(huì)第一批宣誓者，張德江委員長(zhǎng)的監(jiān)誓為憲法宣誓儀式增添了權(quán)威和莊嚴(yán)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2016年，全國(guó)人大常委會(huì)全面貫徹憲法宣誓制度，委員長(zhǎng)會(huì)議先后組織6次憲法宣誓儀式，全國(guó)人大常委會(huì)決定任命的25名國(guó)家工作人員，在就職時(shí)公開進(jìn)行憲法宣誓。

9月18日，國(guó)務(wù)院在中南海首次舉行憲法宣誓儀式，國(guó)務(wù)院總理李克強(qiáng)監(jiān)誓。年初以來，國(guó)務(wù)院任命的38個(gè)組成部門及有關(guān)機(jī)構(gòu)的55名負(fù)責(zé)人依法進(jìn)行憲法宣誓。李克強(qiáng)勉勵(lì)大家履行誓言，恪盡職守，不懈努力。12月26日，最高人民法院舉行新任法官憲法宣誓。最高人民法院院長(zhǎng)周強(qiáng)出席并監(jiān)誓，46名最高人民法院新任法官莊嚴(yán)宣誓，而在1月13日，最高人民法院就舉行了45位新任法官憲法宣誓儀式，周強(qiáng)院長(zhǎng)監(jiān)誓。

與此同時(shí)，地方人大積極踐行憲法宣誓制度。1月12日，河北省委書記趙克志當(dāng)選河北省人大常委會(huì)主任后，他面向國(guó)旗、手按憲法宣誓，成為第一位向憲法宣誓的省級(jí)人大常委會(huì)主任。三天后，福建省人民政府省長(zhǎng)于偉國(guó)成為首位向憲法宣誓就職的省長(zhǎng)。短短的70字誓詞，在舉拳宣誓之間，意味著公開簽署忠于憲法的“契約”。

無論是憲法宣誓，紀(jì)念國(guó)家憲法日，開展法治宣傳教育，還是對(duì)法規(guī)和司法解釋進(jìn)行備案審查，查處衡陽(yáng)破壞選舉案、遼寧拉票賄選案，等等，都是對(duì)憲法精神、憲法權(quán)威、憲法尊嚴(yán)的詮釋。

4月28日，十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第二十次會(huì)議通過關(guān)于開展第七個(gè)五年法治宣傳教育的決議，要求“教育引導(dǎo)一切組織和個(gè)人以憲法為根本活動(dòng)準(zhǔn)則”“在全社會(huì)樹立憲法法律至上、法律面前人人平等、權(quán)由法定、權(quán)依法使等基本法治理念”。 張德江委員長(zhǎng)強(qiáng)調(diào)，抓住領(lǐng)導(dǎo)干部帶頭學(xué)法守法作為關(guān)鍵，堅(jiān)持從青少年抓起。此后，教育部部長(zhǎng)陳寶生表示，已發(fā)布《青少年法治教育大綱》，提出以憲法教育為核心全面推進(jìn)法治教育，從2016年秋季學(xué)期開始，將中小學(xué)的《品德與生活》《品德與社會(huì)》等課程統(tǒng)一改為《道德與法治》。

據(jù)《中國(guó)人大》報(bào)道，2016年全國(guó)人大常委會(huì)法工委對(duì)32 件新制定的行政法規(guī)、司法解釋逐件進(jìn)行審查，對(duì)公民、組織提出的92 件審查建議進(jìn)行研究處理。2017年3月8日，全國(guó)人大常委會(huì)工作報(bào)告顯示，“對(duì)發(fā)現(xiàn)的與法律不一致的問題進(jìn)行監(jiān)督糾正，維護(hù)國(guó)家法制統(tǒng)一”。

近日，新華社記者題為《一輛電動(dòng)自行車牽動(dòng)全國(guó)人大常委會(huì)》的報(bào)道披露了全國(guó)人大常委會(huì)有關(guān)機(jī)構(gòu)尊重公民意見、弘揚(yáng)憲法精神的鮮活實(shí)踐。浙江省杭州市居民潘洪斌騎行的一輛電動(dòng)自行車被杭州交警扣留后，他于2016年4月致信全國(guó)人大常委會(huì)，認(rèn)為交警執(zhí)法的依據(jù)《杭州市道路交通安全管理?xiàng)l例》違反道路交通安全法，“在法外增設(shè)扣留非機(jī)動(dòng)車并托運(yùn)回原籍的行政強(qiáng)制手段”，建議審查撤銷《杭州市道路交通安全管理?xiàng)l例》違反行政強(qiáng)制法設(shè)立的行政強(qiáng)制措施。全國(guó)人大常委會(huì)法工委從善如流，要求杭州市人大常委會(huì)對(duì)《杭州市道路交通安全管理?xiàng)l例》進(jìn)行研究修改，該條例的修改已列入杭州市2017年立法計(jì)劃。潘洪斌的意見再一次激活備案審查這一憲法性制度。

2017年3月8日，全國(guó)人大常委會(huì)工作報(bào)告提出，“貫徹黨中央關(guān)于健全人大討論決定重大事項(xiàng)制度、各級(jí)政府重大決策出臺(tái)前向本級(jí)人大報(bào)告的部署要求?！边@一要求遵循黨的十八屆三中全會(huì)決定提出“健全人大討論、決定重大事項(xiàng)制度”的要求，體現(xiàn)了政府對(duì)人大負(fù)責(zé)的憲法要求，對(duì)于推進(jìn)科學(xué)決策、民主決策、依法決策具有重要意義。

1953年12月，毛澤東主席率領(lǐng)憲法起草小組在杭州歷時(shí)77天，主持起草了新中國(guó)第一部憲法（即“五四憲法”）草案初稿。在第三個(gè)國(guó)家憲法日到來之際，“五四憲法”歷史資料陳列館在杭州開館。習(xí)近平總書記對(duì)此作出重要指示：開展憲法宣傳教育是全面依法治國(guó)的重要任務(wù)，要努力為普及憲法知識(shí)、增強(qiáng)憲法意識(shí)、弘揚(yáng)憲法精神、推動(dòng)憲法實(shí)施作出貢獻(xiàn)。

“治國(guó)須有一部大法，我們這次去杭州就是為了集中精力辦好這件治國(guó)安邦的大事?！?3年前，毛澤東主席在啟程赴杭州起草憲法的列車上說。1954年憲法開啟了共和國(guó)依憲治國(guó)的心路歷程，全面依法治國(guó)，首要的是依憲治國(guó)。

不忘制憲初心，才能長(zhǎng)治久安。

授權(quán)改革決定上升為法律

全國(guó)人大常委會(huì)先后將授權(quán)國(guó)務(wù)院在上海、廣東等自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)暫時(shí)調(diào)整有關(guān)法律規(guī)定的改革措施上升為法律，實(shí)現(xiàn)立法與改革決策的“無縫銜接”。

“對(duì)不涉及國(guó)家規(guī)定實(shí)施準(zhǔn)入特別管理措施的，將相關(guān)審批事項(xiàng)改為備案管理；國(guó)家規(guī)定的準(zhǔn)入特別管理措施由國(guó)務(wù)院發(fā)布或者批準(zhǔn)發(fā)布。”2016年9月，十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第二十二次會(huì)議通過了《〈中華人民共和國(guó)外資企業(yè)法〉等4部法律的修正案》，關(guān)于上海、廣東、天津、福建自貿(mào)區(qū)授權(quán)決定的效力相應(yīng)終止。

2013年8月和2014年12月，全國(guó)人大常委會(huì)先后兩次作出關(guān)于授權(quán)國(guó)務(wù)院在上海和廣東、天津、福建自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)以及上海自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)擴(kuò)展區(qū)域暫時(shí)調(diào)整有關(guān)法律規(guī)定的行政審批的決定，對(duì)外資企業(yè)和中外合資、合作經(jīng)營(yíng)企業(yè)設(shè)立等11項(xiàng)行政審批改為“備案管理”，并明確規(guī)定相關(guān)改革措施在“三年內(nèi)試行，對(duì)實(shí)踐證明可行的，應(yīng)當(dāng)修改完善有關(guān)法律”。其中，授權(quán)國(guó)務(wù)院在上海自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)暫時(shí)調(diào)整有關(guān)法律規(guī)定的行政審批的決定在2016年9月到期。2016年3月，全國(guó)人大常委會(huì)工作報(bào)告明確，認(rèn)真審議有關(guān)授權(quán)試點(diǎn)工作情況的中期報(bào)告和到期報(bào)告，依法推動(dòng)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)推廣復(fù)制，適時(shí)修改完善有關(guān)法律。

“此次修改是按照全國(guó)人大常委會(huì)授權(quán)決定規(guī)定的期限和要求進(jìn)行的專題修改，不涉及其他事項(xiàng)?！鄙虅?wù)部部長(zhǎng)高虎城在作外資企業(yè)法等4部法律的修正案草案說明時(shí)指出，經(jīng)有關(guān)方面評(píng)估，兩年多來，在自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)進(jìn)行的有關(guān)試點(diǎn)具備了復(fù)制推廣的條件，修正案草案嚴(yán)格落實(shí)全國(guó)人大常委會(huì)授權(quán)決定的要求，將在自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)試點(diǎn)的改革措施上升為法律。

“依法作出授權(quán)決定、支持相關(guān)改革試點(diǎn)、確保重大改革于法有據(jù)，是本屆全國(guó)人大常委會(huì)工作的一個(gè)突出特點(diǎn)?！睆埖陆瘑T長(zhǎng)在十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第二十二次會(huì)議閉幕式上說。三年多來，常委會(huì)先后作出11個(gè)有關(guān)改革試點(diǎn)的授權(quán)決定，將實(shí)踐證明可行、具備復(fù)制推廣條件的改革舉措上升為法律，體現(xiàn)了在法治下推進(jìn)改革、在改革中完善法治的要求。

“對(duì)犯罪嫌疑人、刑事被告人自愿如實(shí)供述自己的罪行，對(duì)指控的犯罪事實(shí)沒有異議，同意人民檢察院量刑建議并簽署具結(jié)書的案件，可以依法從寬處理?！痹诖舜纬Ｎ瘯?huì)會(huì)議上，為貫徹黨的十八屆四中全會(huì)關(guān)于“完善刑事訴訟中認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度”的要求，提高辦理刑事案件的質(zhì)量與效率，授權(quán)最高人民法院、最高人民檢察院在北京等18個(gè)城市開展刑事案件認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度試點(diǎn)工作，試點(diǎn)期限為二年。同時(shí)，將2014 年6 月授權(quán)“兩高”在部分地區(qū)開展刑事案件速裁程序試點(diǎn)工作，納入認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度試點(diǎn)工作范圍并予以完善，以依法有序推進(jìn)司法改革，落實(shí)寬嚴(yán)相濟(jì)刑事政策，完善刑事訴訟程序。

12月25日，全國(guó)人大常委會(huì)作出了開展國(guó)家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)工作、在部分地區(qū)和部分在京中央機(jī)關(guān)暫時(shí)調(diào)整適用公務(wù)員法有關(guān)規(guī)定、在河北省邯鄲市等12 個(gè)試點(diǎn)城市行政區(qū)域暫時(shí)調(diào)整適用社會(huì)保險(xiǎn)法有關(guān)規(guī)定、關(guān)于軍官制度改革期間暫時(shí)調(diào)整適用相關(guān)法律規(guī)定的決定。2017年3月的全國(guó)人大常委會(huì)工作報(bào)告說，此舉“為依法推進(jìn)公務(wù)員職務(wù)與職級(jí)并行制度試點(diǎn)、生育保險(xiǎn)和基本醫(yī)療保險(xiǎn)合并改革試點(diǎn)、軍官制度改革試點(diǎn)等工作”，保證在法治軌道上推進(jìn)相關(guān)領(lǐng)域改革。

法是治國(guó)重器，良法是善治的前提。全國(guó)人大法律委原主任委員楊景宇在中國(guó)法學(xué)會(huì)學(xué)術(shù)年會(huì)上說，法律法規(guī)的特點(diǎn)是“定”， 改革的特點(diǎn)是“變”，用“定”適應(yīng) “變”，難度可想而知，破解這一難題的做法是：改革以立法為據(jù)，而立法則以實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)為據(jù)，立法要肯定成熟的改革成果；實(shí)踐證明法律法規(guī)不能適應(yīng)改革發(fā)展的實(shí)際要求，甚至形成阻礙的，及時(shí)加以修改或者廢止。

全國(guó)人大常委會(huì)正是通過及時(shí)修改涉及改革的法律，作出有關(guān)改革試點(diǎn)的決定，聽取審議改革試點(diǎn)工作報(bào)告等形式，為“堅(jiān)持立法與改革決策相統(tǒng)一、相銜接，保證改革與法治相輔相成、相互促進(jìn)”交出了答卷。

據(jù)《中國(guó)人大》報(bào)道，從2015 年3 月立法法修改至2016 年12 月底，賦予立法權(quán)的273 個(gè)設(shè)區(qū)的市中，已有268 個(gè)市確定了開始行使地方立法權(quán)的時(shí)間，占到總數(shù)的98%，65% 的市州已經(jīng)有了自己的法規(guī)。已有174 個(gè)市州經(jīng)審議通過并經(jīng)批準(zhǔn)地方性法規(guī)270 件，其中，立法條例124 件，在146 件“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)”事項(xiàng)的法規(guī)中，江蘇、浙江、安徽、山東、湖北、廣東等中東部6省在前領(lǐng)跑，共批準(zhǔn)89 件，占到了61%。隨著立法權(quán)的下放，讓每一部法律法規(guī)都立得住、行得通、真管用的理念正在生根。

編纂民法典邁出“第一步”

民法總則草案是由全國(guó)人大常委會(huì)法工委起草 ，2016 年經(jīng)過三次審議，三次公布審議稿征求民意，邁出了編纂民法典的實(shí)質(zhì)性步伐。

2016年張德江委員長(zhǎng)赴四川開展民法總則草案調(diào)研格外引人注明。公開信息顯示，當(dāng)年張德江委員長(zhǎng)除了赴湖北、內(nèi)蒙古參加執(zhí)法檢查，專門赴地方開展人大工作調(diào)研只有這一次。

民法乃“萬法之母”。按照黨的十八屆四中全會(huì)關(guān)于編纂民法典的任務(wù)要求，編纂民法典被列入了調(diào)整后的第十二屆全國(guó)人大常委會(huì)立法規(guī)劃。如今，編纂民法典邁出了實(shí)質(zhì)性“第一步”。

“民法被稱為社會(huì)生活的百科全書，民法典是民族精神、時(shí)代精神的立法表達(dá)?！?6月27日，十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第二十一次會(huì)議初審《中華人民共和國(guó)民法總則（草案）》，全國(guó)人大常委會(huì)法工委主任李適時(shí)作草案說明時(shí)說。

民法典將由總則編和各分編組成，目前考慮分為合同編、物權(quán)編、侵權(quán)責(zé)任編、婚姻家庭編和繼承編等。編纂民法典是一項(xiàng)艱巨復(fù)雜的系統(tǒng)工程，按照全國(guó)人大常委會(huì)立法“時(shí)間表”，分“兩步走”：第一步，編纂民法典總則編，民法總則草案以1986年制定的民法通則為基礎(chǔ)，按照“提取公因式”的方法，將其他民事法律中具有普遍適用性的規(guī)定寫入草案；第二步，編纂民法典各分編，爭(zhēng)取于2020年3月形成統(tǒng)一的民法典。

7月5日，中國(guó)人大網(wǎng)發(fā)布民法總則草案顯示，草案共186條，分11章，包括基本原則、自然人、法人、非法人組織、民事權(quán)利、民事法律行為、代理、民事責(zé)任、訴訟時(shí)效和除斥期間、期間的計(jì)算、附則。

由民法通則走向民法總則，傳遞出以民為本、立法為民的理念。全國(guó)人大法律委員會(huì)主任委員喬曉陽(yáng)表示，努力把民事權(quán)利的相關(guān)內(nèi)容寫充實(shí)、寫到位，明確了權(quán)利的取得方式，增加了行使權(quán)利不受干涉的內(nèi)容，增加了有關(guān)因征收、征用而獲得補(bǔ)償?shù)臋?quán)利的原則性規(guī)定等。

民法總則草案對(duì)保護(hù)公民的人格尊嚴(yán)、“遺腹子”民事權(quán)利、保障老年人和未成年人的權(quán)益、見義勇為者的損失可得到適當(dāng)補(bǔ)償、完善幼童遭受性侵的訴訟時(shí)效規(guī)則等規(guī)定，回應(yīng)了社會(huì)情勢(shì)之變，讓嚴(yán)肅的法條充滿人文溫度。

“凡涉及胎兒利益保護(hù)的，胎兒視為具有民事權(quán)利能力。”全國(guó)人大常委會(huì)委員云峰在審議時(shí)提出，草案目前規(guī)定的胎兒在遺產(chǎn)繼承、接受贈(zèng)與時(shí)被視為具有民事權(quán)利能力，這著重強(qiáng)調(diào)的是胎兒的財(cái)產(chǎn)權(quán)利，且胎兒的人身權(quán)利更應(yīng)該得到保護(hù)。

10 月10 日，張德江委員長(zhǎng)在北京主持召開民法總則草案座談會(huì)，聽取意見；一個(gè)多月后，他前往四川進(jìn)行立法調(diào)研，堅(jiān)持問法于民，聽取村（居）委會(huì)、企業(yè)負(fù)責(zé)人、法律工作者以及地方人大常委會(huì)負(fù)責(zé)人等對(duì)民法總則草案的意見和建議。張德江指出，民法總則的一個(gè)重要任務(wù)，就是要保護(hù)廣大人民群眾和企業(yè)的產(chǎn)權(quán)等各項(xiàng)權(quán)利，一定要確保質(zhì)量，讓民法典扎根于中國(guó)的社會(huì)土壤，體現(xiàn)中華民族的“精氣神”。此間，全國(guó)人大常委會(huì)副委員長(zhǎng)李建國(guó)分別到寧夏和上海，就民法總則草案進(jìn)行調(diào)研。

立法程序的“新動(dòng)作”，佐證了立法者對(duì)制定民法典的審慎，以往每一部法律草案向社會(huì)兩次公布審議稿，2016 年民法總則草案三次審議，三次向社會(huì)全文公布審議稿，傾聽民意。同時(shí)，民法總則草案是由全國(guó)人大常委會(huì)法工委起草 ，以人大主導(dǎo)立法來狙擊“部門立法”的利益痼疾。

2017年3月4日，在十二屆全國(guó)人大五次會(huì)議新聞發(fā)布會(huì)上，大會(huì)發(fā)言人傅瑩說，限制民事行為能力的時(shí)候，年齡的下限到底是應(yīng)該放到六歲還是十歲，大家的看法也不一樣，經(jīng)過代表們充分地審議、充分地發(fā)表意見，進(jìn)一步完善民法總則。全國(guó)人大會(huì)議期間，全國(guó)人大法律委員會(huì)吸收代表審議意見，對(duì)民法總則草案作出了126處修改，其中，將限制民事行為能力人年齡下限修改為八周歲，用網(wǎng)民的話說：八歲孩子可以“打醬油”了。在紛繁激烈的立法交鋒中，找到了矛盾的“最大公約數(shù)”，體現(xiàn)了一種審慎和妥協(xié)精神。此后，民法總則草案修改稿又根據(jù)代表審議意見，進(jìn)行了“二次修改”，其中，規(guī)定見義勇為一律不擔(dān)責(zé)，刪去了此前“救助人因重大過失造成受助人不應(yīng)有的重大損害的，承擔(dān)適當(dāng)?shù)拿袷仑?zé)任”的規(guī)定，免除見義勇為者的后顧之憂，揮刀自宮“含糊規(guī)定”，表達(dá)了立法的鮮明價(jià)值取向。

作為科學(xué)立法、民主立法的“作品”，民法總則以2782票贊成獲得通過，僅有30票反對(duì)，21票棄權(quán)。民法總則的呱呱落地，為民法典各分編的誕生提供了遵循和指向。

“民法總則是編纂民法典的開篇之作，在民法典中起統(tǒng)領(lǐng)性作用?！睆埖陆瘑T長(zhǎng)在本次全國(guó)人大會(huì)議閉幕會(huì)上說，民法總則為編纂民法典奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)，要確保到2020年形成一部具有中國(guó)特色、體現(xiàn)時(shí)代精神、反映人民意愿的民法典。

處理遼寧賄選案的創(chuàng)制性安排

遼寧賄選案導(dǎo)致首個(gè)省級(jí)人大常委會(huì)因不足法定人數(shù)無法履行職責(zé)，為及時(shí)妥善處理這一史無前例的特殊問題，全國(guó)人大常委會(huì)根據(jù)憲法精神和有關(guān)法律原則，決定成立遼寧省十二屆人大七次會(huì)議籌備組，作出創(chuàng)制性法律安排。

2016年9月13日，十二屆全國(guó)人大常委會(huì)舉行第二十三次會(huì)議。這次會(huì)議與第二十二次會(huì)議僅相隔10天，而法律規(guī)定全國(guó)人大常委會(huì)會(huì)議一般每?jī)蓚€(gè)月舉行一次。這次會(huì)期僅一天的臨時(shí)會(huì)議，議題就是貫徹黨中央關(guān)于查處遼寧拉票賄選案的決策部署，對(duì)處理遼寧賄選案作出創(chuàng)制性安排。

2013年1月，遼寧省十二屆人大一次會(huì)議選舉十二屆全國(guó)人大代表過程中，有45名當(dāng)選的全國(guó)人大代表拉票賄選；619名遼寧省第十二屆人大代表有523名涉及此案。媒體統(tǒng)計(jì)，這些涉及賄選的代表中，“至少有6人是副省級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部，多名正廳級(jí)干部，還有數(shù)十位省內(nèi)著名企業(yè)家”。

“遼寧拉票賄選案是新中國(guó)成立以來查處的第一起發(fā)生在省級(jí)層面、嚴(yán)重違反黨紀(jì)國(guó)法、嚴(yán)重違反政治紀(jì)律和政治規(guī)矩、嚴(yán)重違反組織紀(jì)律和換屆紀(jì)律、嚴(yán)重破壞人大選舉制度的重大案件?！睆埖陆瘑T長(zhǎng)用“四個(gè)嚴(yán)重”來表述遼寧拉票賄選案，是對(duì)我國(guó)人民代表大會(huì)制度的挑戰(zhàn)，是對(duì)社會(huì)主義民主政治的挑戰(zhàn)，是對(duì)國(guó)家法律和黨的紀(jì)律的挑戰(zhàn)，觸碰了中國(guó)特色社會(huì)主義制度底線和中國(guó)共產(chǎn)黨執(zhí)政底線。

全國(guó)人大常委會(huì)法工委主任李適時(shí)在最近一期《中國(guó)人大》發(fā)表署名文章中透露，全國(guó)人大常委會(huì)法工委“就妥善處理新中國(guó)成立以來第一起一個(gè)省級(jí)人大常委會(huì)因不足法定人數(shù)無法履行職責(zé)的問題，慎重權(quán)衡不同方案，穩(wěn)妥設(shè)計(jì)機(jī)構(gòu)職責(zé)，作出創(chuàng)制性法律安排”，為全國(guó)人大常委會(huì)根據(jù)憲法精神和有關(guān)法律原則審議通過關(guān)于成立遼寧省第十二屆人民代表大會(huì)第七次會(huì)議籌備組的決定，積極做好相關(guān)工作。

“一個(gè)省級(jí)人大常委會(huì)出現(xiàn)這種情況，新中國(guó)歷史上還沒有過，需要根據(jù)我國(guó)憲法和有關(guān)法律精神作出創(chuàng)制性安排?！比珖?guó)人大常委會(huì)副委員長(zhǎng)李建國(guó)向常委會(huì)作決定草案說明時(shí)說，對(duì)于非正常換屆特殊情況，實(shí)踐中則采取由上一級(jí)人大常委會(huì)作出決定，成立籌備性機(jī)構(gòu)，代行法定機(jī)關(guān)職權(quán)的做法。此前2013年處理湖南衡陽(yáng)破壞選舉案時(shí)，經(jīng)反復(fù)研究并報(bào)黨中央同意，由湖南省人大常委會(huì)通過關(guān)于成立衡陽(yáng)市十四屆人大三次會(huì)議籌備組的決定，規(guī)定籌備組負(fù)責(zé)籌備有關(guān)事宜，籌備組按照授權(quán)完成了各項(xiàng)職責(zé)后予以解散。

當(dāng)天，全國(guó)人大常委會(huì)審議通過了關(guān)于遼寧省人民代表大會(huì)選舉產(chǎn)生的部分第十二屆全國(guó)人大代表當(dāng)選無效的報(bào)告，依法確定45名拉票賄選的全國(guó)人大代表當(dāng)選無效；審議通過了關(guān)于成立遼寧省第十二屆人民代表大會(huì)第七次會(huì)議籌備組的決定。決定賦予籌備組四項(xiàng)職責(zé)：對(duì)遼寧省十二屆人大代表資格終止的情況予以備案、公告；根據(jù)代表資格審查委員會(huì)的報(bào)告，對(duì)補(bǔ)選代表確認(rèn)代表的資格或者確定代表的當(dāng)選無效，并公布補(bǔ)選的代表名單；召集遼寧省十二屆人大七次會(huì)議；需要由籌備組負(fù)責(zé)的其他事項(xiàng)。

十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第二十三次會(huì)議閉幕當(dāng)晚，遼寧省委書記專題會(huì)議召開；一周后，全省警示教育大會(huì)在沈陽(yáng)召開，省委書記、省人大常委會(huì)主任李希在講話中指出，要深刻反思遼寧拉票賄選案造成的嚴(yán)重危害，切實(shí)采取有效措施，徹底肅清案件帶來的不良影響。

遼寧用一個(gè)月時(shí)間，完成了省十二屆人大代表的“大換血”。

9月17日，遼寧省十二屆人大七次會(huì)議籌備組發(fā)布公告：523名涉及賄選的省人大代表已經(jīng)全部辭職或被罷免，其中108人的遼寧省第十二屆人大常委會(huì)組成人員職務(wù)、人大專委會(huì)組成人員職務(wù)相應(yīng)終止。

按照選舉法規(guī)定，涉案的遼寧省人大代表的代表資格終止后，其中的省人大常委會(huì)組成人員、專門委員會(huì)成員的職務(wù)依法相應(yīng)終止。遼寧省十二屆人大常委會(huì)共有組成人員62名，其中有38名因代表資格終止，其常委會(huì)組成人員的職務(wù)相應(yīng)終止。按照地方組織法規(guī)定，遼寧省人大常委會(huì)因組成人員已不足半數(shù)，無法召開常委會(huì)會(huì)議履行職責(zé)。

此時(shí)，遼寧省人大常委會(huì)、專委會(huì)處于權(quán)力“真空期”，按照全國(guó)人大常委會(huì)的決定，由籌備組代行部分職權(quán)。按照這一創(chuàng)制，遼寧省人大常委會(huì)作出關(guān)于成立鞍山市第十五屆人民代表大會(huì)第七次會(huì)議籌備組的決定，授權(quán)籌備組代行鞍山市人大常委會(huì)部分職權(quán)，保障鞍山拉票賄選案查處的后續(xù)處理工作依法有序進(jìn)行。有專家表示，成立籌備組這一做法應(yīng)為今后修改地方組織法、選舉法所吸收。

“籌備組圓滿完成職責(zé)使命?！?017年1月19日，遼寧省人大常委會(huì)副主任周忠軒在遼寧省第十二屆人大八次會(huì)議上說，確認(rèn)各市補(bǔ)選的447名省人大代表合法有效并完成省十二屆人大七次會(huì)議的召集工作，補(bǔ)選31名省人大常委會(huì)委員，通過84名省人大專門委員會(huì)組成人員名單。

遼寧省人大常委會(huì)工作報(bào)告提出，“認(rèn)真做好人大換屆選舉工作，凈化和修復(fù)政治生態(tài)?！薄巴晟拼肀O(jiān)督管理。”“落實(shí)省人大代表向原選舉單位述職辦法，繼續(xù)推進(jìn)代表述職工作。”

“民主選舉人大代表，是人民代表大會(huì)制度的基礎(chǔ)。要認(rèn)真反思總結(jié)遼寧拉票賄選案、衡陽(yáng)破壞選舉案的深刻教訓(xùn)，絕不允許把權(quán)錢交易那一套帶到選舉中來，絕不允許以任何形式破壞社會(huì)主義民主法治。” 張德江說，從2016年開始，各級(jí)人大將陸續(xù)迎來新一輪換屆選舉，要堅(jiān)決打擊、果斷查處不正之風(fēng)和拉票賄選等違法行為，堅(jiān)持“零容忍”，發(fā)現(xiàn)一起、查處一起、問責(zé)一起，絕不姑息遷就、絕不法外開恩，確保換屆選舉風(fēng)清氣正。

2017年3月，全國(guó)人大常委會(huì)工作報(bào)告指出，依紀(jì)依法查處遼寧拉票賄選案，充分體現(xiàn)了黨中央全面依法治國(guó)、全面從嚴(yán)治黨的鮮明態(tài)度和堅(jiān)定決心，決不允許以任何形式破壞社會(huì)主義民主法治，并要求“深刻汲取遼寧拉票賄選案的教訓(xùn)，嚴(yán)密防范措施，嚴(yán)明紀(jì)律規(guī)矩，確保換屆工作正確方向，確保選舉工作弊絕風(fēng)清”。

地方各級(jí)人大已經(jīng)完成或正在進(jìn)行的換屆選舉，以“風(fēng)清弊絕”作為標(biāo)尺，選舉之“嚴(yán)”未曾有過。

國(guó)家監(jiān)察體制試點(diǎn)改革“開題”

全國(guó)人大常委會(huì)作出在北京市、山西省、浙江省開展國(guó)家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)工作的決定。深化國(guó)家監(jiān)察體制改革是對(duì)人民代表大會(huì)制度的豐富和發(fā)展。

2017年1月18日，山西省人大會(huì)議選舉任建華為省監(jiān)察委員會(huì)主任。1月20日，北京市、浙江省人大會(huì)議分別選舉張碩輔、任澤民為監(jiān)察委員會(huì)主任。這三位省級(jí)監(jiān)察委員會(huì)主任同時(shí)擔(dān)任該?。ㄊ校┪Ｎ⑹〖o(jì)委書記。

北京市、山西省、浙江省人大會(huì)議閉幕的當(dāng)天下午，都不約而同舉行人大常委會(huì)會(huì)議，根據(jù)監(jiān)察委員會(huì)主任的提名，任命監(jiān)察委員會(huì)副主任、委員。至此，北京市、山西省、浙江省監(jiān)察委員會(huì)的班子組建完畢，國(guó)家監(jiān)察體制改革先行先試邁出了實(shí)質(zhì)性步伐。19日上午，山西省監(jiān)察委員會(huì)正式掛牌，這是中國(guó)第一個(gè)正式掛牌的省級(jí)監(jiān)察委員會(huì)。

2016年12月25日，十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第二十五次會(huì)議表決通過了關(guān)于在北京市、山西省、浙江省開展國(guó)家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)工作的決定。決定明確，“在北京市、山西省、浙江省及所轄縣、市、市轄區(qū)設(shè)立監(jiān)察委員會(huì)，行使監(jiān)察職權(quán)?！睆埖陆瘑T長(zhǎng)在常委會(huì)會(huì)議上說，按照重大改革于法有據(jù)的要求，決定明確了試點(diǎn)工作涉及的最主要、最基本的制度，為試點(diǎn)工作提供了法治保障。

此前，中紀(jì)委書記王岐山在北京、山西、浙江就開展國(guó)家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)工作調(diào)研時(shí)指出，監(jiān)察委員會(huì)實(shí)質(zhì)上是反腐敗機(jī)構(gòu)，監(jiān)察體制改革的任務(wù)是加強(qiáng)黨對(duì)反腐敗工作的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，整合行政監(jiān)察、預(yù)防腐敗和檢察機(jī)關(guān)查處貪污賄賂、失職瀆職以及預(yù)防職務(wù)犯罪等工作力量，成立監(jiān)察委員會(huì)，作為監(jiān)督執(zhí)法機(jī)關(guān)與紀(jì)委合署辦公，實(shí)現(xiàn)對(duì)所有行使公權(quán)力的公職人員監(jiān)察全覆蓋。

按照中央紀(jì)委安排，試點(diǎn)地區(qū)在2017年6月底完成市、縣兩級(jí)監(jiān)察委員會(huì)組建工作。隨著三省市試點(diǎn)開啟，國(guó)家監(jiān)察體制面上的改革也箭在弦上。1月19日，王岐山在十八屆中央紀(jì)委七次全會(huì)上指出“抓緊籌備組建國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)，編制‘三定規(guī)定”，為十三屆全國(guó)人大一次會(huì)議審議通過國(guó)家監(jiān)察法、設(shè)立國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)、產(chǎn)生國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)組成人員，做好組織機(jī)構(gòu)、干部人事、法律法規(guī)準(zhǔn)備。

國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)被視為整合反腐敗資源的深改大動(dòng)作。中央辦公廳印發(fā)開展國(guó)家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)的方案明確，監(jiān)察體制改革是“事關(guān)全局的重大政治改革”。在全國(guó)人大法律委員會(huì)主任委員喬曉陽(yáng)看來，“深化國(guó)家監(jiān)察體制改革，構(gòu)建集中統(tǒng)一、權(quán)威高效的監(jiān)察體系，是事關(guān)全局的重大政治體制改革，是對(duì)人民代表大會(huì)制度的豐富和發(fā)展?！?/p>

從公開的信息可以看出，監(jiān)察委員會(huì)位高權(quán)重。2016年10月，黨的十八屆六中全會(huì)公報(bào)指出：“各級(jí)黨委應(yīng)當(dāng)支持和保證同級(jí)人大、政府、監(jiān)察機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)等對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)及公職人員依法進(jìn)行監(jiān)督?！边@將監(jiān)察機(jī)關(guān)與“一府兩院”首次并列，并排在司法機(jī)關(guān)的前面。試點(diǎn)地區(qū)監(jiān)察委員會(huì)由本級(jí)人大產(chǎn)生，監(jiān)察委員會(huì)主任由本級(jí)人大選舉產(chǎn)生。監(jiān)察委員會(huì)成為由人大產(chǎn)生，對(duì)人大負(fù)責(zé)，受人大監(jiān)督的“第二國(guó)家機(jī)關(guān)”。有專家稱，“一府兩院”將改稱為“一府一委兩院”，這是“位高”。至于“權(quán)重”，試點(diǎn)地區(qū)監(jiān)察委員會(huì)“對(duì)本地區(qū)所有行使公權(quán)力的公職人員依法實(shí)施監(jiān)察”，可以采取談話、訊問、搜查等12項(xiàng)措施，履行監(jiān)督、調(diào)查、處置三大職責(zé)，猶如香港的“廉政公署”。2017年1月9日，監(jiān)察部副部長(zhǎng)肖培在國(guó)務(wù)院新聞辦公室舉行的發(fā)布會(huì)上表示，國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)的監(jiān)察范圍有六大類人員：國(guó)家公職人員、授權(quán)行使公共事務(wù)職權(quán)的公務(wù)人員、國(guó)企管理人員、公辦事業(yè)單位管理人員、群眾和自治組織中的管理人員、其他依法行使公共職務(wù)的人員。也就是說，連村（居）委會(huì)負(fù)責(zé)人也不能例外。國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)的監(jiān)察范圍之寬泛，彰顯其“權(quán)力之重”。

2017年3月4日，對(duì)于媒體和公眾關(guān)注的國(guó)家監(jiān)察體制改革所涉及的立法問題，十二屆全國(guó)人大五次會(huì)議發(fā)言人傅瑩表示，“把行政監(jiān)察法修改為國(guó)家監(jiān)察法的工作已經(jīng)開始，今年應(yīng)該可以提交給人大常委會(huì)審議。”這是推進(jìn)反腐敗立法的實(shí)質(zhì)性舉措，實(shí)現(xiàn)用法治思維和法治方式開展國(guó)家監(jiān)察、懲治腐敗。

全國(guó)人大常委會(huì)工作報(bào)告在安排2017年工作時(shí)明確，“貫徹落實(shí)黨中央關(guān)于深化國(guó)家監(jiān)察體制改革的決策部署，將行政監(jiān)察法修改為國(guó)家監(jiān)察法，為構(gòu)建集中統(tǒng)一、權(quán)威高效的國(guó)家監(jiān)察體系提供法治保障?！?/p>

中國(guó)政法大學(xué)副校長(zhǎng)馬懷德認(rèn)為，設(shè)立一個(gè)與國(guó)務(wù)院平行、獨(dú)立于政府機(jī)構(gòu)之外的監(jiān)察機(jī)關(guān)，涉及憲法依據(jù)問題。湖南大學(xué)法學(xué)院教授肖巧平告訴記者，全面推進(jìn)監(jiān)察體制改革，需要修改憲法，監(jiān)察委員會(huì)才能大行其道。

“修改憲法是國(guó)家的大事，要在黨中央的領(lǐng)導(dǎo)下，依照憲法規(guī)定的程序進(jìn)行，有關(guān)這方面的信息我們也會(huì)及時(shí)地向社會(huì)公布。”傅瑩在此次新聞發(fā)布會(huì)上回答了記者關(guān)于國(guó)家監(jiān)察體制改革“是否有修改憲法的考慮”。

人大監(jiān)督的新標(biāo)尺

食品安全法執(zhí)法檢查“六步曲”的監(jiān)督鏈條，首次“年檢”環(huán)保報(bào)告，聽取審議執(zhí)法檢查反饋報(bào)告，副總理回答專題詢問，追問審計(jì)整改常態(tài)化，等等，這些監(jiān)督方式方法創(chuàng)新與完善彰顯“正確監(jiān)督、有效監(jiān)督”的理念。

執(zhí)法檢查的“全流程監(jiān)督”

2016年3月4日，在十二屆全國(guó)人大四次會(huì)議的新聞發(fā)布會(huì)上，大會(huì)新聞發(fā)言人傅瑩引述張德江委員長(zhǎng)關(guān)于執(zhí)法檢查“六個(gè)環(huán)節(jié)”的要求：執(zhí)法檢查形成選題、進(jìn)行檢查、向人大常委會(huì)報(bào)告、專題詢問、解決問題、聽反饋報(bào)告“六步曲”等創(chuàng)新，形成了環(huán)環(huán)相扣的有效監(jiān)督鏈條。

早在2014年，張德江就加強(qiáng)和改進(jìn)執(zhí)法檢查工作提出，“完善組織方式和檢查形式，增強(qiáng)執(zhí)法檢查的權(quán)威性、針對(duì)性和實(shí)效?！?016年4月，張德江委員長(zhǎng)在全國(guó)人大常委會(huì)會(huì)議上說，近年來，我們?cè)诳偨Y(jié)經(jīng)驗(yàn)、創(chuàng)新實(shí)踐的基礎(chǔ)上，探索出了一套較為完整的執(zhí)法檢查工作體系，主要包括環(huán)環(huán)相扣的六個(gè)環(huán)節(jié)。

“為人大監(jiān)督工作提供了一次全要素、全流程監(jiān)督的范本，成為人大監(jiān)督的新標(biāo)尺?！薄吨袊?guó)人大》總編輯汪鐵民說，梳理2016 年人大監(jiān)督工作，給人印象最深刻的當(dāng)屬食品安全法執(zhí)法檢查。整個(gè)過程綜合運(yùn)用執(zhí)法檢查、聽取和審議報(bào)告、專題詢問等多種監(jiān)督形式，打出了監(jiān)督“組合拳”。始于發(fā)現(xiàn)問題，止于解決問題，這樣就形成了一個(gè)完整的監(jiān)督流程。

2015年10月1日，新修訂食品安全法正式施行。就在這部被稱為“史上最嚴(yán)食品安全法”實(shí)施僅半年之際，全國(guó)人大常委會(huì)就對(duì)其實(shí)施情況進(jìn)行了執(zhí)法檢查。這是自2009 年食品安全法施行以來，全國(guó)人大常委會(huì)對(duì)該法開展的第三次執(zhí)法檢查。張德江指出，“能不能讓人民群眾吃得安全放心，是全國(guó)人大常委會(huì)始終高度重視的問題?！薄皥?zhí)法檢查是人大監(jiān)督的法定形式和重要途徑，也是人大推動(dòng)法律貫徹實(shí)施、推進(jìn)法治國(guó)家建設(shè)的主要抓手?！?/p>

延續(xù)2015年開創(chuàng)的委員長(zhǎng)擔(dān)任執(zhí)法檢查組組長(zhǎng)，并向常委會(huì)作執(zhí)法檢查報(bào)告的務(wù)實(shí)做法，張德江委員長(zhǎng)在2016年繼續(xù)擔(dān)任食品安全法執(zhí)法檢查組組長(zhǎng)，帶隊(duì)赴湖北省、內(nèi)蒙古自治區(qū)進(jìn)行實(shí)地檢查，堅(jiān)持親力親為向常委會(huì)會(huì)議報(bào)告執(zhí)法檢查情況。同時(shí)，主持召開執(zhí)法檢查組兩次全體會(huì)議，還主持常委會(huì)聯(lián)組會(huì)議開展專題詢問。

從執(zhí)法檢查數(shù)量來看，2013年、2014年，全國(guó)人大常委會(huì)分別對(duì)4部法律實(shí)施情況開展監(jiān)督檢查；2015年、2016年，分別對(duì)6部法律實(shí)施情況開展執(zhí)法檢查，其中，2016年開展了對(duì)食品安全法、水法、促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化法、環(huán)境保護(hù)法、安全生產(chǎn)法、道路交通安全法的執(zhí)法檢查。全國(guó)人大常委會(huì)在履行立法職能的同時(shí)，集中監(jiān)督資源，強(qiáng)化跟蹤，用新機(jī)制，把執(zhí)法檢查這一主要的監(jiān)督方式演繹得落地有聲、富有實(shí)效。

首次“年檢”環(huán)保報(bào)告

2016年 4月，十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第二十次會(huì)議首次聽取并審議了國(guó)務(wù)院關(guān)于2015年度環(huán)境狀況和環(huán)境保護(hù)目標(biāo)完成情況的報(bào)告。

張德江委員長(zhǎng)指出，聽取審議國(guó)務(wù)院關(guān)于2015年度環(huán)保報(bào)告，這是根據(jù)新修訂的環(huán)境保護(hù)法的規(guī)定，首次聽取審議這方面年度工作情況報(bào)告，今后要形成制度化安排?？h級(jí)以上地方各級(jí)政府也要依照環(huán)境保護(hù)法第二十七條的規(guī)定，向本級(jí)人大或者人大常委會(huì)報(bào)告年度環(huán)境狀況和環(huán)境保護(hù)目標(biāo)完成情況，自覺接受人大和人民群眾的監(jiān)督。

據(jù)統(tǒng)計(jì)，有20個(gè)?。▍^(qū)、市）人大常委會(huì)依法聽取和審議了省級(jí)政府關(guān)于環(huán)境質(zhì)量狀況和環(huán)境保護(hù)目標(biāo)完成情況的報(bào)告，還有11個(gè)省份未按照環(huán)保法要求報(bào)告。據(jù)《南方都市報(bào)》報(bào)道，未作報(bào)告的省份存在對(duì)法律規(guī)定不知情、對(duì)報(bào)告具體形式以及內(nèi)容理解存在偏差等問題。

執(zhí)法檢查“回頭看”

2016年，全國(guó)人大常委會(huì)聽取和審議了老年人權(quán)益保障法、食品安全法執(zhí)法檢查報(bào)告和審議意見情況的反饋報(bào)告。而在2015年，全國(guó)人大常委會(huì)跟蹤監(jiān)督大氣污染防治法檢查報(bào)告和審議意見處理情況，聽取和審議了國(guó)務(wù)院關(guān)于研究處理的反饋報(bào)告。此舉被稱為“全國(guó)人大常委會(huì)完善監(jiān)督工作方式、增強(qiáng)監(jiān)督實(shí)效的一次新嘗試” 。

2016 年5 月至7 月，全國(guó)人大內(nèi)司委負(fù)責(zé)人赴有關(guān)部委和地方調(diào)研，了解老年人權(quán)益保障法執(zhí)法檢查報(bào)告和審議意見落實(shí)情況。8月底，十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第二十二次會(huì)議聽取國(guó)務(wù)院研究處理執(zhí)法檢查報(bào)告和審議意見情況的反饋報(bào)告。

12 月，國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理總局局長(zhǎng)畢井泉受國(guó)務(wù)院委托，向十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第二十五次會(huì)議作《國(guó)務(wù)院關(guān)于研究處理食品安全法執(zhí)法檢查報(bào)告及審議意見情況的反饋報(bào)告》。據(jù)最近一期《中國(guó)人大》雜志報(bào)道，沈躍躍副委員長(zhǎng)在審議時(shí)評(píng)價(jià)，反饋報(bào)告從12 個(gè)方面系統(tǒng)地、全面地介紹了整改落實(shí)情況，可以看到國(guó)務(wù)院及有關(guān)部門高度重視整改，而常委會(huì)聽取反饋報(bào)告“充分體現(xiàn)了全國(guó)人大常委會(huì)抓監(jiān)督工作一抓到底的釘釘子精神和務(wù)實(shí)作風(fēng)”。

全國(guó)人大常委會(huì)執(zhí)法檢查報(bào)告及審議意見交辦半年內(nèi)，聽取和審議反饋報(bào)告的做法，既吸收了地方人大的監(jiān)督經(jīng)驗(yàn)，又有持續(xù)發(fā)力的新機(jī)制。在不少地方，尤其是省級(jí)人大常委會(huì)對(duì)執(zhí)法檢查報(bào)告及其審議意見在交由“一府兩院”研究處理后，整改落實(shí)情況僅限于書面反饋，有的甚至沒有“下文”。全國(guó)人大常委會(huì)的反饋報(bào)告機(jī)制無疑具有重大示范意義。

國(guó)務(wù)院副總理回答專題詢問

據(jù)統(tǒng)計(jì)，自2010 年以來，全國(guó)人大常委會(huì)開展了21次專題詢問，其中，十二屆全國(guó)人大常委會(huì)每年開展3次專題詢問。

“一定要防止流于形式、防止走過場(chǎng)?！?013年8月，十二屆全國(guó)人大常委會(huì)首場(chǎng)專題詢問結(jié)束后，張德江要求從專題詢問的組織方式和程序入手，加強(qiáng)跟蹤監(jiān)督，提高專題詢問的實(shí)效。

如今，專題詢問正在逼近這一目標(biāo)。2015年4月，全國(guó)人大常委會(huì)辦公廳出臺(tái)《關(guān)于改進(jìn)完善專題詢問工作的若干意見》提出，每年安排1到2位國(guó)務(wù)院副總理或國(guó)務(wù)委員到會(huì)聽取審議意見、回答詢問。

2016 年，全國(guó)人大常委會(huì)結(jié)合聽取和審議食品安全法、環(huán)境保護(hù)法、安全生產(chǎn)法和道路交通安全法執(zhí)法檢查報(bào)告，以聯(lián)組會(huì)議形式開展3次專題詢問。全國(guó)人大常委會(huì)委員長(zhǎng)張德江出席每次專題詢問，國(guó)務(wù)院副總理汪洋、國(guó)務(wù)委員王勇到會(huì)應(yīng)詢。

7月2日，十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第二十一次會(huì)議舉行聯(lián)組會(huì)議結(jié)合審議食品安全法執(zhí)法檢查報(bào)告進(jìn)行專題詢問，張德江委員長(zhǎng)主持聯(lián)組會(huì)議，13 位全國(guó)人大常委會(huì)副委員長(zhǎng)全部到場(chǎng)，國(guó)務(wù)院副總理汪洋回答了周其鳳委員的詢問。

跟蹤監(jiān)督審計(jì)整改

2016 年6 月，全國(guó)人大常委會(huì)審議了《國(guó)務(wù)院關(guān)于2015 年度中央預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支的審計(jì)工作報(bào)告》。緊隨其后，李克強(qiáng)總理主持召開國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議專題研究部署整改工作，要求以整改審計(jì)查出的問題倒逼改革，針對(duì)一些年年審、年年存在的“頑疾”，抓住體制機(jī)制深化改革，從根子上解決問題。

12 月23 日，十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第二十五次會(huì)議聽取了國(guó)務(wù)院關(guān)于審計(jì)查出問題整改情況的報(bào)告。報(bào)告顯示，整改問題資金1605 億元，處理處分3229 人次，制定完善制度2116 項(xiàng)。

“聽取審議審計(jì)查出問題整改情況的報(bào)告，已經(jīng)成為全國(guó)人大常委會(huì)加強(qiáng)跟蹤監(jiān)督、增強(qiáng)監(jiān)督實(shí)效的一項(xiàng)制度性安排。”張德江委員長(zhǎng)說，整改成效比往年有較大改進(jìn)，審計(jì)查出的問題大部分得到糾正，整改工作長(zhǎng)效機(jī)制正在逐步建立。

2015年全國(guó)人大常委會(huì)第一次聽取和審議審計(jì)整改情況報(bào)告，并開展專題詢問后，給地方人大以示范。湖南、河北、青海、安徽、湖北、黑龍江等省人大常委會(huì)通過了關(guān)于實(shí)施審計(jì)查出問題整改情況報(bào)告制度的決定，并規(guī)定省人大常委會(huì)對(duì)審計(jì)查出問題整改情況報(bào)告進(jìn)行滿意度測(cè)評(píng)，致力破解“屢審屢犯”困局。

“正確監(jiān)督、有效監(jiān)督”新實(shí)踐

全國(guó)人大常委會(huì)關(guān)于“正確監(jiān)督、有效監(jiān)督”理念和實(shí)踐越來越清晰。同時(shí)，對(duì)于地方敢于監(jiān)督和善于監(jiān)督的有效做法和經(jīng)驗(yàn)，積極關(guān)注、推動(dòng)復(fù)制。

2017年3月，張德江委員長(zhǎng)在全國(guó)人大常委會(huì)工作報(bào)告中指出，“十二屆全國(guó)人大常委會(huì)切實(shí)把憲法法律賦予的監(jiān)督權(quán)用起來，把實(shí)行正確監(jiān)督、有效監(jiān)督作為開展監(jiān)督工作的基本遵循，不斷深化對(duì)人大監(jiān)督工作定位和規(guī)律的認(rèn)識(shí)?！?/p>

記者發(fā)現(xiàn)，2013年履新以來，全國(guó)人大常委會(huì)關(guān)于“正確監(jiān)督、有效監(jiān)督”理念和實(shí)踐越來越清晰。

2013年，張德江委員長(zhǎng)對(duì)新一屆全國(guó)人大及其常委會(huì)監(jiān)督工作提出新要求：人大監(jiān)督要選擇好角度、掌握好尺度、把握好力度。2014年3月，在常委會(huì)報(bào)告中明確提出，人大及其常委會(huì)要忠實(shí)履行憲法和法律賦予的職責(zé)，既敢于監(jiān)督又善于監(jiān)督。

2015年，張德江委員長(zhǎng)明確提出“正確監(jiān)督、有效監(jiān)督”。張德江委員長(zhǎng)在河南省開展職業(yè)教育法執(zhí)法檢查時(shí)強(qiáng)調(diào)“要加大監(jiān)督力度，嚴(yán)格執(zhí)法檢查，實(shí)行正確監(jiān)督、有效監(jiān)督，讓法律規(guī)定得到全面落實(shí)”，要堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、堅(jiān)持依法行使職權(quán)、堅(jiān)持問題導(dǎo)向、監(jiān)督與支持相統(tǒng)一四項(xiàng)原則。當(dāng)年，全國(guó)人大常委會(huì)跟蹤監(jiān)督上一年大氣污染防治法檢查報(bào)告和審議意見處理情況，聽取和審議了國(guó)務(wù)院關(guān)于研究處理的反饋報(bào)告。張德江委員長(zhǎng)說，這是全國(guó)人大常委會(huì)完善監(jiān)督工作方式、增強(qiáng)監(jiān)督實(shí)效的一次新嘗試。

“依法行使監(jiān)督職權(quán)，實(shí)行正確監(jiān)督、有效監(jiān)督?！?016 年3月，張德江委員長(zhǎng)在向十二屆全國(guó)人大四次會(huì)議作常委會(huì)工作報(bào)告時(shí)說。報(bào)告指出，人大及其常委會(huì)監(jiān)督“一府兩院”的工作和實(shí)施有關(guān)法律情況，是人民代表大會(huì)制度的內(nèi)在要求和制度安排，體現(xiàn)了國(guó)家一切權(quán)力屬于人民的憲法原則。

在2017年的全國(guó)人大會(huì)議上，張德江委員長(zhǎng)首次系統(tǒng)地闡釋了“正確監(jiān)督、有效監(jiān)督”，是把憲法和法律賦予的監(jiān)督權(quán)用起來的認(rèn)識(shí)論、實(shí)踐論。他在常委會(huì)工作報(bào)告中指出，實(shí)行正確監(jiān)督，關(guān)鍵是始終堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，堅(jiān)持全國(guó)一盤棋，嚴(yán)格按照法定職權(quán)和法定程序進(jìn)行監(jiān)督，既敢于監(jiān)督又善于監(jiān)督，正確處理監(jiān)督與支持的關(guān)系，促進(jìn)“一府兩院”依法行政、公正司法，形成加強(qiáng)和改進(jìn)工作的合力。實(shí)行有效監(jiān)督，關(guān)鍵是緊緊圍繞黨和國(guó)家工作大局，堅(jiān)持問題導(dǎo)向，找準(zhǔn)加強(qiáng)監(jiān)督工作的著力點(diǎn)， 完善監(jiān)督工作方式方法， 跟蹤問效、 一抓到底， 推動(dòng)解決人大代表、人民群眾普遍關(guān)心的熱點(diǎn)難點(diǎn)問題，讓人民群眾有更多獲得感。此般對(duì)人大監(jiān)督“坐標(biāo)”和運(yùn)行規(guī)律的闡述，為人大監(jiān)督提供了重要遵循。

與此同時(shí)，對(duì)于地方敢于監(jiān)督和善于監(jiān)督的有效做法和經(jīng)驗(yàn)，張德江委員長(zhǎng)積極關(guān)注、推動(dòng)復(fù)制。2016年，張德江委員長(zhǎng)就《浙江人大》反映浙江省云和縣對(duì)財(cái)政存量資金進(jìn)行特定問題調(diào)查的新聞報(bào)道《喚醒沉睡的力量》作出了重要批示，要求全國(guó)人大財(cái)經(jīng)委、預(yù)算工委組成聯(lián)合調(diào)研組了解該縣采取特定問題調(diào)查這一監(jiān)督形式的情況。2015年10月14日，全國(guó)人大常委會(huì)預(yù)算工委副主任蘇軍率調(diào)研組到云和縣就“云和人大特定問題調(diào)查”開展專題調(diào)研，認(rèn)為特定問題調(diào)查形式產(chǎn)生的積極效應(yīng)，在全省乃至全國(guó)都具有深遠(yuǎn)意義，成為豐富基層政權(quán)建設(shè)的重要經(jīng)驗(yàn)。

早在2003年，時(shí)任中共中央政治局委員、廣東省委書記的張德江提出“財(cái)政部門要與人大財(cái)經(jīng)委員會(huì)聯(lián)網(wǎng)，每一筆財(cái)政支出都要讓人大知道”。其后，廣東省、四川省人大等嘗試探索運(yùn)行預(yù)算在線監(jiān)督系統(tǒng)。十年磨一劍，預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督終于進(jìn)入最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的決策視野。2013年4月，張德江委員長(zhǎng)履新后，在廣東調(diào)研時(shí)“察看了廣東省人大常委會(huì)國(guó)庫(kù)集中支付系統(tǒng)聯(lián)網(wǎng)運(yùn)行情況”。此后，全國(guó)人大常委會(huì)有關(guān)機(jī)構(gòu)對(duì)廣東省人大預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督開展了密集調(diào)研。一度存在爭(zhēng)議、低調(diào)運(yùn)行的預(yù)算“在線監(jiān)督”的前景漸漸明朗。這次，全國(guó)人大常委會(huì)工作報(bào)告提出“推進(jìn)預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督工作”。3月10日，在十二屆全國(guó)人大五次會(huì)議的記者會(huì)上，全國(guó)人大常委會(huì)預(yù)算工作委員會(huì)副主任劉修文說，全國(guó)人大常委會(huì)高度重視預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督工作，這是人大推動(dòng)監(jiān)督工作與時(shí)俱進(jìn)、創(chuàng)新發(fā)展的一個(gè)重要抓手。

從張德江委員長(zhǎng)批示云和縣特定問題調(diào)查做法和推進(jìn)預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督工作，可以看到全國(guó)人大和地方人大監(jiān)督正在“一盤棋”上布局謀篇，上下聯(lián)動(dòng)，共同發(fā)力，這是“正確監(jiān)督、有效監(jiān)督”的題中之義。

（作者系湖南省人大常委會(huì)《人民之友》雜志社主編）