張利強(qiáng)/江蘇省委辦公廳

現(xiàn)行貸款制度下解決農(nóng)民貸款問題的路徑和對策

張利強(qiáng)/江蘇省委辦公廳

農(nóng)民貸款難、貸款貴，是一個(gè)老大難問題。為解決這一難題，從中央到地方采取了一系列的政策舉措，中央連續(xù)下發(fā)的1號文件幾乎都提出加大農(nóng)村金融改革創(chuàng)新力度。從目前農(nóng)村金融改革創(chuàng)新的實(shí)踐看，大致可以分為兩條路徑：一個(gè)是在依托現(xiàn)有的銀行金融體系，通過解決農(nóng)村貸款缺乏抵押、擔(dān)保的問題來解決；另一個(gè)是依靠農(nóng)村草根金融特別是合作金融的發(fā)展，通過農(nóng)村新生金融組織來解決。通過這兩條路徑在實(shí)踐中發(fā)展的比較分析，在現(xiàn)行貸款制度下，農(nóng)村貸款問題最終將依托正規(guī)金融機(jī)構(gòu)的金融創(chuàng)新加以解決，而這又有賴于農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的深化和政府的政策支持。

一、現(xiàn)行貸款制度下農(nóng)民貸款難的產(chǎn)生原因

農(nóng)村的資金需求大致可以分為三類，解決的路徑也有所不同：一是農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施類資金需求，包括農(nóng)村道路、水利、電力、通信和城鎮(zhèn)化建設(shè)等，一般由財(cái)政和金融共同解決； 二是公共服務(wù)類資金需求，包括教育、醫(yī)療、文化等公共設(shè)施，農(nóng)業(yè)科技推廣，農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)保障和農(nóng)村社會(huì)保障，一般由財(cái)政資金為主來解決；三是生產(chǎn)經(jīng)營類資金需求，包括中小企業(yè)、農(nóng)民及農(nóng)民合作組織等資金需求，一般由金融機(jī)構(gòu)來解決。其中農(nóng)民及農(nóng)民合作組織的貸款難問題一直十分突出，是農(nóng)村金融的基礎(chǔ)部分，也是農(nóng)村金融體系中最薄弱的環(huán)節(jié)。在現(xiàn)行貸款制度下，產(chǎn)生農(nóng)民貸款難的原因主要有以下三個(gè)方面：

一是農(nóng)村金融供給不足?，F(xiàn)有農(nóng)村金融組織資源供給不足。國有銀行在商業(yè)化改造過程中，從縣鄉(xiāng)撤減機(jī)構(gòu)、收縮業(yè)務(wù)，農(nóng)村整體資金供應(yīng)能力下降，已經(jīng)基本喪失了信貸支農(nóng)功能。農(nóng)業(yè)銀行商業(yè)化改造后已基本脫農(nóng)，農(nóng)村信用社商業(yè)化改革后“非農(nóng)化”特征明顯，農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行政策性支農(nóng)作用弱化。中國銀監(jiān)會(huì)數(shù)據(jù)顯示，1993年國有五大商業(yè)銀行農(nóng)村營業(yè)網(wǎng)點(diǎn)超過13萬家，而2013年只剩不到6萬家，20年減少了54%。截至2014年末，農(nóng)村貸款額、農(nóng)林牧漁業(yè)貸款額、農(nóng)戶貸款額以及全口徑的涉農(nóng)貸款額在5年內(nèi)均較同期有所提高，但是占各項(xiàng)貸款的比重分別僅為23.2%、4.0%、6.4%和28.1%，農(nóng)林牧漁業(yè)貸款和農(nóng)戶貸款占比嚴(yán)重偏低。供給不足的深層次原因在于，農(nóng)業(yè)項(xiàng)目經(jīng)營周期長、利潤低、抵御風(fēng)險(xiǎn)能力差，加上貸款規(guī)模小、經(jīng)營成本高，銀行缺乏內(nèi)在動(dòng)力。

二是農(nóng)民貸款途徑不暢。現(xiàn)行金融貸款制度下，農(nóng)民獲取貸款大致有擔(dān)保貸款、聯(lián)保貸款、抵押貸款、信用貸款等方式。擔(dān)保、聯(lián)保、信用貸款的額度都有比較嚴(yán)格的限制，大多屬于小額貸款，大額貸款只能靠抵押。在農(nóng)村，普通的單個(gè)農(nóng)戶很少有貸款需求，臨時(shí)的資金需求一般都是通過向親朋好友借錢解決，主要用于消費(fèi)；真正有資金需求的是農(nóng)村的專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作組織等，需求額多為幾萬元、十幾萬元和幾十萬元，更多需要通過銀行貸款來滿足，主要用于生產(chǎn)經(jīng)營。但是實(shí)踐中，通過擔(dān)保、聯(lián)保、信用貸款不僅額度小而且程序復(fù)雜，一般很難獲得。而通過抵押獲得貸款，面臨的問題更多，抵押貸款在現(xiàn)行體制下對農(nóng)民來說申請比較難，一定意義上說，農(nóng)民貸款難，主要難在缺乏有效抵押擔(dān)保物。

三是政策環(huán)境支撐不力。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)受自然風(fēng)險(xiǎn)和市場風(fēng)險(xiǎn)雙重影響，具有很大的不確定性，產(chǎn)業(yè)的弱質(zhì)性必然會(huì)導(dǎo)致涉農(nóng)信貸存在較大的風(fēng)險(xiǎn)，而相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制和信用擔(dān)保體系尚未有效建立。由于農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)賠付率高、回報(bào)率低以及缺乏有力的政策支持，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)品種和覆蓋面相對有限，加劇了農(nóng)村金融供給緊張的狀況?，F(xiàn)行農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度下，土地、林地、水域等產(chǎn)權(quán)的流轉(zhuǎn)和交易問題沒有得到根本解決，阻礙了農(nóng)民通過財(cái)產(chǎn)權(quán)利獲得貸款。農(nóng)村金融鼓勵(lì)支持政策體系不健全，有些方面還沒有真正落到實(shí)處。同時(shí)社會(huì)信用體系還不完善，逃廢債現(xiàn)象在一些地方仍然存在，影響了商業(yè)銀行在農(nóng)村設(shè)立分支機(jī)構(gòu)、開展業(yè)務(wù)的意愿。

二、現(xiàn)行貸款制度下商業(yè)與合作金融發(fā)展情況比較

就世界范圍來看，金融體系可以分為商業(yè)金融、政策金融、合作金融三類。商業(yè)金融是以股東收益最大化為目標(biāo)開展金融活動(dòng)，在我國形成了比較完整的體系；政策金融是為國家或大型團(tuán)體中長期投資項(xiàng)目提供資金支持的金融活動(dòng)，對解決農(nóng)民貸款難的問題作用十分有限；合作金融興起于農(nóng)村，按照合作制原則形成的金融體系，在我國發(fā)展仍屬于初步階段。

1848年，德國成立世界上第一家合作金融組織——拉夫森信用合作社。經(jīng)歷了近170年的發(fā)展，合作金融已成為世界金融體系的重要組成部分。我國對發(fā)展合作金融的探索也一直沒有停止過，但成效比較有限。作為農(nóng)村金融服務(wù)的重要力量，近年來農(nóng)村信用社改革“去合作化”傾向明顯，改革的主要方向是股份制，合作制的性質(zhì)日益減弱。雖然國家先后出臺政策，支持農(nóng)村資金互助社、扶貧資金互助社等合作金融發(fā)展，但收效甚微。目前農(nóng)村合作金融的發(fā)展主要有三種形式：一是農(nóng)村資金互助社。2007年銀監(jiān)會(huì)正式發(fā)布《農(nóng)村資金互助社管理暫行規(guī)定》，到2011年全國共批準(zhǔn)成立49家，主要集中在中西部省份。2012年銀監(jiān)會(huì)暫緩審批，農(nóng)村資金互助社發(fā)展處于停滯狀態(tài)。江蘇省經(jīng)地方有關(guān)部門審批成立或未經(jīng)審批成立的農(nóng)民資金互助合作組織，2014年底全省共有749家，但由于內(nèi)部管理不規(guī)范、外部監(jiān)管不到位，存在較大的金融風(fēng)險(xiǎn)隱患。目前各地已暫停新設(shè)審批，開展清理整頓。二是扶貧資金互助社。這是國家扶貧部門在貧困村設(shè)立的，互助資金主要由財(cái)政扶貧資金和村民自籌資金構(gòu)成，在村內(nèi)扶貧對象之間開展資金互助，解決生產(chǎn)資金問題。全國約設(shè)立了2.3萬個(gè)，互助金總額60.06億元；江蘇省設(shè)立了201個(gè)，互助金總額10564萬元。這類互助社覆蓋的范圍小，對解決農(nóng)民貸款難發(fā)揮的作用還十分有限。三是農(nóng)民專業(yè)合作社內(nèi)部信用合作試點(diǎn)。這種形式通常以行政村為地域范圍，采取股金與互助金形式，集中社員的閑置資金，設(shè)定一定的費(fèi)率，為社員提供融資服務(wù)。目前試點(diǎn)范圍還比較小，影響有限。全省共有38個(gè)合作社（成員數(shù)4417戶）開展內(nèi)部信用合作試點(diǎn)，入股資金僅4465.2萬元，累計(jì)發(fā)放貸款9600.7萬元。

合作金融之所以發(fā)展緩慢，原因是多方面的。從根本上說，我國缺乏合作的人文基礎(chǔ)和教育理念，法治又不夠完備，合作金融發(fā)展的條件尚不成熟。合作制是合作金融的靈魂?，F(xiàn)有的正規(guī)合作金融組織，大多難以有效地按照合作制原則進(jìn)行決策和經(jīng)營。雖然一些地方民間存在合作金融的形式，但經(jīng)營很不規(guī)范，游離于正規(guī)金融之外，背離了合作金融互助合作的的基本屬性，存在很大的金融風(fēng)險(xiǎn)。可以說，現(xiàn)行的合作金融已經(jīng)發(fā)生了異化。

與農(nóng)村合作金融發(fā)展步履維艱形成鮮明對比的是，近年來，在中央持續(xù)加大金融支持“三農(nóng)”的政策推動(dòng)下，商業(yè)銀行金融體系服務(wù)“三農(nóng)”的供給和能力顯著提升，在解決農(nóng)民貸款問題上有了一些突破性的舉措。就江蘇來說，突出表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：一是農(nóng)村金融組織體系不斷健全。積極引導(dǎo)各類金融資源向農(nóng)村延伸覆蓋，目前全省銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)農(nóng)村地區(qū)網(wǎng)點(diǎn)達(dá)6723家，較2010年末增長18.7%；已組建村鎮(zhèn)銀行72家，設(shè)立分支機(jī)構(gòu)108家，實(shí)現(xiàn)了縣域全覆蓋；成立農(nóng)村小額貸款公司501家，全部設(shè)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)和涉農(nóng)街道，建制鄉(xiāng)鎮(zhèn)覆蓋面達(dá)到60%左右；農(nóng)村金融綜合服務(wù)站行政村實(shí)現(xiàn)全覆蓋。二是信貸支農(nóng)投放持續(xù)增加。通過定向降準(zhǔn)、再貸款投放管理、信貸政策導(dǎo)向評估等措施，引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)加大支農(nóng)力度。截至2015年末，全省金融機(jī)構(gòu)本外幣涉農(nóng)貸款余額為2.62萬億元，占各項(xiàng)貸款的32.27%。三是新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體金融支持力度加大。2013年起，人民銀行南京分行推動(dòng)農(nóng)發(fā)行、農(nóng)行、郵儲(chǔ)銀行、農(nóng)商行（農(nóng)信社）等主要涉農(nóng)金融機(jī)構(gòu)，落實(shí)家庭農(nóng)場等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體金融服務(wù)試點(diǎn)工作主辦行制度。2014年底，省農(nóng)委、金融辦等部門聯(lián)合出臺《關(guān)于金融扶持家庭農(nóng)場發(fā)展的意見》，推動(dòng)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體融資。截至2015年末，全省共有各類新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體有貸戶3.2萬戶，貸款余額565.18億元。四是加快農(nóng)村金融產(chǎn)品和服務(wù)方式創(chuàng)新。通過部門聯(lián)動(dòng)，推動(dòng)金融創(chuàng)新，目前全省已推出了120余種特色農(nóng)村金融產(chǎn)品和服務(wù)模式。特別是2015年開展的農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)、農(nóng)房使用權(quán)抵押貸款試點(diǎn)，截至2015年末，全省共有36個(gè)縣（市、區(qū)）開辦了農(nóng)村承包土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款，覆蓋所有地級市，10個(gè)縣（市、區(qū)）開辦了農(nóng)房使用權(quán)抵押貸款；“兩權(quán)”抵押貸款累放1.8萬筆，金額62.3億元。

綜上所述，可以得出這樣的結(jié)論，在現(xiàn)行體制下，在現(xiàn)階段，依托我國較為完善的商業(yè)金融體系，通過持續(xù)創(chuàng)新農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度和金融產(chǎn)品，完全可以很好地解決農(nóng)民貸款難的問題。

三、現(xiàn)行貸款制度下解決農(nóng)民貸款問題的對策建議

在現(xiàn)行貸款制度下解決農(nóng)民的貸款問題，涉及農(nóng)村金融制度、農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度、農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度等多方面改革，需要加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，作出系統(tǒng)安排。具體來說，可以從以下幾個(gè)方面下功夫：

1、持續(xù)推進(jìn)農(nóng)村金融服務(wù)創(chuàng)新。重點(diǎn)從三方面加大推進(jìn)力度。一是國家層面應(yīng)制定出臺縣域內(nèi)金融機(jī)構(gòu)支持農(nóng)村發(fā)展的具體政策，適當(dāng)增加縣域基礎(chǔ)網(wǎng)點(diǎn)數(shù)量，明確新增存款用于農(nóng)村的比例，并給予適當(dāng)?shù)亩愂蘸屠史龀?。二是鼓?lì)金融機(jī)構(gòu)根據(jù)農(nóng)民金融需求期限短、頻率高、數(shù)額小等特點(diǎn)，創(chuàng)新貸款品種和運(yùn)行機(jī)制，靈活設(shè)置不同的利率、期限和還款方式。三是建立健全農(nóng)戶貸款抵押和擔(dān)保機(jī)制，實(shí)行多種擔(dān)保辦法，探索實(shí)行動(dòng)產(chǎn)抵押、倉單質(zhì)押、權(quán)益質(zhì)押等擔(dān)保形式。在總結(jié)試點(diǎn)工作經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，推進(jìn)農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)和農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)。

2、大力發(fā)展農(nóng)村新型金融組織。金融機(jī)構(gòu)的多元化歷來被視作金融業(yè)發(fā)達(dá)的重要尺度。應(yīng)繼續(xù)推動(dòng)村鎮(zhèn)銀行、小額貸款公司和資金互助社等農(nóng)村新型金融組織加快發(fā)展，構(gòu)建貼近“三農(nóng)”的多樣化的金融機(jī)構(gòu)。通過豐富農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)種類，增加農(nóng)村金融供給，完善農(nóng)村金融服務(wù)體系，提升金融服務(wù)質(zhì)量。

3、加強(qiáng)對農(nóng)村金融的政策支持。國家層面應(yīng)重點(diǎn)研究三個(gè)方面的政策。一是放寬農(nóng)村地區(qū)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入政策，鼓勵(lì)各類資本到農(nóng)村地區(qū)新設(shè)主要為當(dāng)?shù)剞r(nóng)戶提供金融服務(wù)的銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)。二是對所有銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)一視同仁，按照涉農(nóng)貸款額度給予相應(yīng)部分免征營業(yè)稅、降準(zhǔn)等方面的政策支持。三是鼓勵(lì)政府出資的各類信用擔(dān)保機(jī)構(gòu)積極拓展符合農(nóng)村特點(diǎn)的擔(dān)保業(yè)務(wù)，有條件的地方設(shè)立農(nóng)業(yè)擔(dān)保機(jī)構(gòu)，鼓勵(lì)現(xiàn)有商業(yè)性擔(dān)保機(jī)構(gòu)開展農(nóng)村擔(dān)保業(yè)務(wù)。

4、扎實(shí)推進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革。這是解決農(nóng)民缺乏有效抵押擔(dān)保物的主要途徑?？梢詮娜齻€(gè)方面推進(jìn)：一是抓緊推動(dòng)農(nóng)村集體土地所有權(quán)、農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)、集體建設(shè)使用權(quán)確權(quán)登記頒證，盡快實(shí)現(xiàn)農(nóng)村宅基地及房屋的統(tǒng)一發(fā)證。二是抓緊推動(dòng)城中村、城郊村、園區(qū)村，撤村建居或撤并村，經(jīng)營性凈資產(chǎn)達(dá)到一定規(guī)模的村，全面開展股份合作制改革，將集體資產(chǎn)量化到人、固化到戶。三是抓緊推動(dòng)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場建設(shè)，引導(dǎo)各類產(chǎn)權(quán)進(jìn)場交易，在此基礎(chǔ)上逐步拓展法律咨詢、產(chǎn)權(quán)評估、融資擔(dān)保等功能，探索實(shí)現(xiàn)農(nóng)民對農(nóng)村集體資產(chǎn)股份的抵押、擔(dān)保權(quán)能。

5、提高農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的保障水平。

由于農(nóng)業(yè)主要面臨自然風(fēng)險(xiǎn)和市場風(fēng)險(xiǎn)，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)從制度設(shè)計(jì)上就應(yīng)當(dāng)對分散這兩種風(fēng)險(xiǎn)作出合理的安排，而這種安排應(yīng)以出險(xiǎn)后農(nóng)民收入得到有效保障為最高標(biāo)準(zhǔn)。當(dāng)前應(yīng)主要推動(dòng)三個(gè)方面的工作：一是在鞏固和發(fā)展主要種養(yǎng)業(yè)保險(xiǎn)的基礎(chǔ)上，加快發(fā)展高效農(nóng)業(yè)、設(shè)施農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)和多種經(jīng)營保險(xiǎn)等方面保險(xiǎn)，使農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)覆蓋到農(nóng)業(yè)生產(chǎn)各方面、全過程。二是積極創(chuàng)新農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)品種，探索開展農(nóng)產(chǎn)品成本價(jià)格保險(xiǎn)等新險(xiǎn)種，在做好分散自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)的同時(shí)，更好地避免市場價(jià)格波動(dòng)等新型風(fēng)險(xiǎn)，保障農(nóng)民的合理收入。三是按照國家的農(nóng)業(yè)政策目標(biāo)和保障農(nóng)民收入的需要，加大對農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的政策支持，分品種分檔次給予財(cái)政保費(fèi)補(bǔ)貼并逐步提高保障水平，完善商業(yè)保險(xiǎn)、再保險(xiǎn)和政府巨災(zāi)保險(xiǎn)準(zhǔn)備金相結(jié)合的大災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制，建立政策性農(nóng)業(yè)再保險(xiǎn)體系?！?/p>