黃釗

福建省城鄉(xiāng)規(guī)劃設(shè)計研究院（350008）

教育設(shè)施生均校園用地指標研究初探
——以晉江市域教育專項規(guī)劃為例

黃釗

福建省城鄉(xiāng)規(guī)劃設(shè)計研究院（350008）

學(xué)校的規(guī)模直接影響辦學(xué)效果和教育質(zhì)量，學(xué)校規(guī)模的大小首先要確定與學(xué)校規(guī)模相適宜的生均指標，在比較現(xiàn)行標準規(guī)范的生均校園用地面積指標的基礎(chǔ)上，結(jié)合晉江城市發(fā)展特點和教育現(xiàn)狀情況，制定適合晉江市教育設(shè)施規(guī)劃建設(shè)的生均校園用地指標體系，以全面指導(dǎo)晉江教育規(guī)劃布局。

生均校園用地面積；教育專項；晉江

0 引言

教育設(shè)施作為公共服務(wù)設(shè)施的重要組成部分，也是近些年人民群眾關(guān)注的焦點。隨著城市的快速發(fā)展，建設(shè)用地資源日趨緊張，如何使教育用地既要滿足基本功能需要，又要滿足節(jié)約用地的基本國策；如何統(tǒng)籌配置教育用地，既要防止教育用地在現(xiàn)實的博弈中流失，又要使有限的資源充分發(fā)揮最大的效益；如何應(yīng)對全面放開二胎、異地高考等政策層面帶來的學(xué)生數(shù)量不確定性，從而影響學(xué)校用地總量預(yù)測等成為規(guī)劃工作者面臨的難題。文章是在編制《晉江市域中小學(xué)、幼兒園教育布局專項規(guī)劃》的基礎(chǔ)上，從與規(guī)劃相關(guān)的服務(wù)半徑、千人指標、生均指標等諸多指標中選取生均校園用地指標作為基礎(chǔ)指標，以期通過制定科學(xué)合理的生均校園用地面積，約束管控教育設(shè)施用地良性發(fā)展。但在規(guī)劃編制過程中，對比現(xiàn)行標準規(guī)范，發(fā)現(xiàn)存在諸多差異。文章以晉江市為例本著合理優(yōu)化存量，科學(xué)預(yù)留增量的原則，探究適宜晉江市教育設(shè)施發(fā)展的生均校園用地指標標準，引導(dǎo)晉江市教育資源合理配置。

1 研究技術(shù)路線

通過國家和地方相關(guān)標準規(guī)范匯總，研究現(xiàn)行標準規(guī)范，分析差異，剖析存在的問題，借鑒案例研究，結(jié)合晉江城市發(fā)展和教育現(xiàn)狀特征，確立適宜晉江的生均校園用地指標。

圖1 技術(shù)路線圖

2 現(xiàn)行標準規(guī)范研究

目前教育設(shè)施涉及的標準規(guī)范從層級上看，主要包括國家和地方標準規(guī)范。從制定的隸屬部門上看，主要是規(guī)劃建設(shè)和教育部門。教育部門主要著眼于教學(xué)質(zhì)量，不在本文所研究范圍。這里重點從規(guī)劃建設(shè)角度分析研究現(xiàn)行標準規(guī)范。

2.1 現(xiàn)行標準規(guī)范

2.1.1 國家相關(guān)標準規(guī)范

《城市居住區(qū)規(guī)劃設(shè)計》（GB 50180-93 2016年版）；《城市公共設(shè)施規(guī)劃規(guī)范》（GB 50442-2008）；《托兒所、幼兒園建筑設(shè)計規(guī)范》（JGJ 39-87）；《城市幼兒園建筑面積定額（試行）》（教基字108號）；《中小學(xué)設(shè)計規(guī)范》（GB 50099-2011）；《城市普通中小學(xué)校校舍建設(shè)標準》（建標【2002】102號）；《城鎮(zhèn)普通中小學(xué)校建設(shè)標準》（建標【2002】102號）；《農(nóng)村普通中小學(xué)建設(shè)標準》（建標109-2008）。

2.1.2 地方相關(guān)標準規(guī)范

《福建省控制性詳細規(guī)劃編制導(dǎo)則（試行）》修編（2017年版）；《福建省義務(wù)教育校舍建設(shè)標準（試行）》（閩教發(fā)【2007】113號）；《福建省教育用地控制指標（試行）》（閩國土資綜【2007】316號）；《福建省示范小學(xué)評估辦法和評估標準》（閩教基【2004】44號）；《福建省普通初中示范學(xué)校評估辦法和評估標準》（閩教基【2003】91號）；《福建省達標高中評估辦法和評估標準（試行）》（閩教基【2007】42號）；《泉州市城市規(guī)劃管理技術(shù)規(guī)定》（2013年修訂版）。

2.1.3 現(xiàn)行標準規(guī)范分析（見表1）

2.2 現(xiàn)行標準規(guī)范存在問題

2.2.1 不相協(xié)調(diào)，存在矛盾

教育和規(guī)劃建設(shè)部門制定的標準規(guī)范出發(fā)點、要求和內(nèi)容均不同，規(guī)劃建設(shè)部門制定的標準本著合理利用土地、優(yōu)化整合存量，科學(xué)規(guī)劃增量的原則，而教育部門制定的標準側(cè)重于教育質(zhì)量，必然產(chǎn)生不相協(xié)調(diào)性。

表1 現(xiàn)行標準規(guī)范有關(guān)幼兒園生均校園用地指標對比情況

表2 現(xiàn)行標準規(guī)范有關(guān)小學(xué)生均校園用地指標對比情況

表3 現(xiàn)行標準規(guī)范有關(guān)初中生均校園用地指標對比情況

表4 現(xiàn)行標準規(guī)范有關(guān)高中生均校園用地指標對比情況

2.2 現(xiàn)行標準規(guī)范存在問題

2.2.1 不相協(xié)調(diào)，存在矛盾

教育和規(guī)劃建設(shè)部門制定的標準規(guī)范出發(fā)點、要求和內(nèi)容均不同，規(guī)劃建設(shè)部門制定的標準本著合理利用土地、優(yōu)化整合存量、科學(xué)規(guī)劃增量的原則，而教育部門制定的標準側(cè)重于教育質(zhì)量。

同一系統(tǒng)的標準規(guī)范也由于編制和針對范圍不同，也存在不相匹配現(xiàn)象，從而產(chǎn)生多種標準并行指導(dǎo)規(guī)劃現(xiàn)象，減弱管控嚴肅性。例如《農(nóng)村普通中小學(xué)校建設(shè)標準》是針對農(nóng)村地區(qū)，相對用地充足，從生均用地標準取值較高，而《福建省教育用地控制指標（試行）》則主要是為實現(xiàn)教育用地的集約利用和優(yōu)化配置，而且規(guī)定“控制指標中的人均用地標準為最高限額，在項目設(shè)計、審批時只能減少，不得突破”，就出現(xiàn)了后者的生均校園用地上限指標還低于或等于前者的下限指標。

我國城鄉(xiāng)教育發(fā)展的不均衡性也加劇了城市和農(nóng)村的現(xiàn)行標準規(guī)范指標出現(xiàn)差異性。由于農(nóng)村人口向城市轉(zhuǎn)移，農(nóng)村生源減少，造成現(xiàn)狀生均校園用地指標偏大；城市競爭激烈，優(yōu)質(zhì)教育資源匱乏，迫于現(xiàn)實，學(xué)校班額及班生規(guī)模往往超過標準規(guī)模，造成生均校園用地面積偏小，由于指標基準不同，因此存在差異性。

2.2.2 適用性不強，指導(dǎo)規(guī)劃管控能力不足

教育設(shè)施的配置是否合理與生源規(guī)模的預(yù)測有重要的關(guān)系。規(guī)劃雖然具有前瞻性，但是很難做到準確無誤的精準預(yù)測，人口和生源規(guī)模的不確定性必然影響標準規(guī)范的制定，人口規(guī)模理想與實際的差距帶來教育設(shè)施供需不匹配現(xiàn)象，也直接影響生均校園用地指標?，F(xiàn)行的標準規(guī)范制定年限較早，現(xiàn)階段人們對教育設(shè)施的需求也逐漸從量的需求轉(zhuǎn)為質(zhì)的需求，早期的指標約束難以滿足現(xiàn)階段教育設(shè)施發(fā)展需要，管控能力不足。

2.2.3 彈性不足，可操作性不強

教育設(shè)施受益的群體存在于各個區(qū)域，我國幅員遼闊，不同區(qū)域的經(jīng)濟水平、城市特點、人口結(jié)構(gòu)和教育需求存在差異性，現(xiàn)行標準規(guī)范忽視了這一點，用同一種標準來指導(dǎo)規(guī)劃建設(shè)存在局限性。再加之大多標準對各類指標均采用定額指標控制，此種控制方式較為理想化，彈性不足，可操作性不強。

3 晉江城市特點及教育現(xiàn)狀

晉江市作為一個縣級市，經(jīng)濟常年居于全國百強縣前列。過去的晉江以傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)為主，靠民營經(jīng)濟起家，市域包含6個街道，13個鎮(zhèn)，鎮(zhèn)鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)突出，呈現(xiàn)“一鎮(zhèn)一品”景象，經(jīng)濟實力均衡。產(chǎn)業(yè)帶動人口，人口集聚并非像其他城市集中于中心城區(qū)，中心城市極化效應(yīng)薄弱?，F(xiàn)在的晉江新型工業(yè)化與城鎮(zhèn)化同步發(fā)展，產(chǎn)業(yè)提升，城建提速，但是第二產(chǎn)業(yè)的主導(dǎo)作用依然突出，現(xiàn)階段產(chǎn)業(yè)依然以勞動密集型為主。龐大的第二產(chǎn)業(yè)主要依托大量流動人口，晉江市域的人口結(jié)構(gòu)中戶籍與流動人口比例為1：1，自然增長率相對穩(wěn)定，機械增長成為人口變動的主要因素。晉江的流動人口又呈現(xiàn)出數(shù)量多、流動大、年輕化、分散廣、趨穩(wěn)定的特征。分析近十年的人口數(shù)據(jù)，晉江人口保持增長趨勢，但增長幅度有所減緩。未來的晉江作為海西經(jīng)濟區(qū)現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)中心環(huán)泉州灣濱海型生態(tài)城市，引導(dǎo)工業(yè)由分散向園區(qū)集中，人口由農(nóng)村向中心轉(zhuǎn)移的城鄉(xiāng)一體化發(fā)展格局。

晉江城市發(fā)展和人口結(jié)構(gòu)特點必然對晉江的教育設(shè)施布局產(chǎn)生重要影響。晉江作為一個流動人口大市，接納了全省六分之一的外來工子弟，在全省率先取消外來工子弟借讀費，出臺諸多政策公平接納外來工子弟。在這樣的政策背景下，晉江教育規(guī)劃除了要解決全國教育相似的需求外，更重要的是解決公平接納外來工子弟的特殊需求，針對學(xué)生的流動性和不確定性提出應(yīng)對策略。晉江教育設(shè)施現(xiàn)狀呈現(xiàn)特殊特點，外來人口年輕化，生源集中在幼兒園和小學(xué)，造成此部分設(shè)施供不應(yīng)求，而中學(xué)階段生源趨于穩(wěn)定，用地寬裕。晉江各鎮(zhèn)經(jīng)濟實力雄厚，呈現(xiàn)諸侯經(jīng)濟現(xiàn)象，人口受產(chǎn)業(yè)分布影響，生均條件城鄉(xiāng)差異不明顯，校際差異明顯，生均用地面積最低的青陽街道僅6.78m2/人，最高的紫帽鎮(zhèn)達33.59m2/人。

4 相關(guān)案例借鑒

除了國家和地方標準規(guī)范對教育設(shè)施建設(shè)進行了標準化規(guī)定外，我國許多省、市也針對各自城市發(fā)展水平和教育需求等因素制定了教育設(shè)施建設(shè)標準，這些標準均明確了生均校園用地指標，列舉見表5。

從這些省、市指標來看，學(xué)校規(guī)?？趶揭泊嬖诓町?。從方法上看，大部分省、市均考慮了彈性指標，采用區(qū)間值法。從指標數(shù)值看，越是經(jīng)濟發(fā)達省市，生均校園用地指標越小。

表5 相關(guān)省、市生均校園用地指標對比情況

5 適宜性指標建立

綜上所述，這里在深入解剖現(xiàn)行標準規(guī)范適宜性及存在問題，研究城市發(fā)展特點、分析教育設(shè)施配置現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上,考慮集約用地和晉江實際情況，兼顧舊城和新區(qū)建設(shè)，借鑒其他省、市經(jīng)驗，制定區(qū)間彈性標準，動態(tài)管控生均校園用地指標。

鑒于中心城區(qū)用地局促，空間拓展有限，可采用下限指標約束教育用地，以保證日常正常學(xué)習(xí)、生活需要。而新區(qū)由于開發(fā)建設(shè)時間相對較短，用地面積較寬裕，可以采用上限指標規(guī)劃建設(shè)。動態(tài)控制是將教育設(shè)施規(guī)劃指標分為新舊區(qū)、近遠期兩套指標管控，通過此方式應(yīng)對教育設(shè)施發(fā)展趨勢變化較快，預(yù)測性不足的狀態(tài)，先對近期發(fā)展進行剛性要求，強制按下限標準規(guī)劃建設(shè)，遠期及新建設(shè)施實施高標準。

以小學(xué)部分為例，晉江市全市小學(xué)平均生均校園用地面積18.58m2/人，六個街道平均生均校園用地面積為13m2/人，其他鎮(zhèn)平均為20.9m2/人。用地情況最為緊張和充裕的分別是青陽街道和紫帽鎮(zhèn)，生均校園用地面積平均分別為8m2/人和34m2/人。在舊城低限指標選取時，借鑒福州和廈門的低限值，分別是8m2/人和10m2/人，結(jié)合晉江現(xiàn)狀低限8m2/人，取平均值為9m2/人。新區(qū)的低限指標選取則參照現(xiàn)行標準規(guī)范中的低限指標15m2/人，結(jié)合晉江兩輔城平均值16.3m2/人，取平均值16m2/人作為新區(qū)低限指標。高限指標則總結(jié)現(xiàn)行各標準規(guī)范取現(xiàn)行標準規(guī)范中的不同學(xué)校規(guī)模的上限指標作為晉江小學(xué)高限指標。新區(qū)30班以上規(guī)模小學(xué)的上限指標取現(xiàn)行標準規(guī)范中24班規(guī)模的上限指標。

其他部分教育設(shè)施方法同上,分別制定幼兒園、初中、高中部分生均校園用地面積，制定標準見表6-9。

表6 幼兒園生均校園用地面積建議標準

表7 小學(xué)生均校園用地面積建議標準

表8 初中生均校園用地面積建議標準

由于晉江高中學(xué)?，F(xiàn)狀校園用地寬裕，生源趨于穩(wěn)定，因此對高中生均校園用地標準不區(qū)分新舊區(qū)。

表9 高中生均校園用地面積建議標準

6 結(jié)語

指標選擇是否科學(xué)是檢驗規(guī)劃是否具有可操作性的重要標準，然而現(xiàn)行標準規(guī)范缺少系統(tǒng)性和全面性，控制簡單粗放，針對性不強，難以適應(yīng)晉江教育設(shè)施規(guī)劃建設(shè)。根據(jù)晉江城市發(fā)展特點和教育設(shè)施需求，有針對性地調(diào)整了現(xiàn)行標準規(guī)范中的生均指標，加強生均指標的動態(tài)控制和彈性調(diào)整，兼顧近遠期和新舊城的現(xiàn)實發(fā)展情況，較現(xiàn)行的標準規(guī)范更加合理地對空間進行了約束，使得用地面積控制更加系統(tǒng)周全，更強調(diào)實際操作性，有利于指導(dǎo)晉江教育設(shè)施規(guī)劃執(zhí)行。

[1]吳欣.西北地區(qū)東部縣城公益性公共設(shè)施適宜性規(guī)劃指標體系研究[D]西安建筑科技大學(xué)，2013.

[2]耿申.學(xué)校適宜規(guī)模及相關(guān)設(shè)施標準[J].教育科學(xué)研究，2003（5）：52-56.

[3]王亞鈞，程海青.北京城市公共服務(wù)設(shè)施節(jié)約用地標準研究[J].北京規(guī)劃建設(shè)，2008（3）：16-21.