孫思敏

福建省城鄉(xiāng)規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院（350001）

村莊多規(guī)合一方法探索
——以晉江市長埔村土地利用與建設(shè)規(guī)劃為例

孫思敏

福建省城鄉(xiāng)規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院（350001）

文章從我國對新型城鎮(zhèn)化建設(shè)提出的要求出發(fā)，討論了傳統(tǒng)村莊規(guī)劃中的某些局限。在規(guī)劃協(xié)調(diào)、底線劃定、空間規(guī)劃與管控措施等方面與多規(guī)合一相結(jié)合，協(xié)調(diào)解決了城鄉(xiāng)規(guī)劃與土地利用規(guī)劃中出現(xiàn)的矛盾。

多規(guī)合一；村莊規(guī)劃；晉江長埔村

2016年2月，《國務(wù)院關(guān)于深入推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的若干意見》（國發(fā)〔2016〕8號）提出，如何推動(dòng)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)向農(nóng)村延伸，帶動(dòng)農(nóng)村一、二、三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，完善土地經(jīng)營權(quán)和宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)機(jī)制。深入推進(jìn)農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)。

土地利用規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃對村莊用地布局和建設(shè)發(fā)展都有所安排，但村莊規(guī)劃在我國規(guī)劃體系中一直是薄弱環(huán)節(jié)，處于比較邊緣的地位。土地利用規(guī)劃建立了國家、省、市、縣、鄉(xiāng)五級規(guī)劃體系，由于村級規(guī)劃體系的缺失，導(dǎo)致了地方農(nóng)村土地利用和管理中出現(xiàn)的問題長期無法解決。在晉江市城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的新時(shí)期，探索落實(shí)村莊合理發(fā)展需求的村級土地利用規(guī)劃非常重要。

目前晉江市總體規(guī)劃層面的多規(guī)合一工作正在開展，將多規(guī)合一工作深度拓展到行政村級范圍。創(chuàng)新規(guī)劃管控內(nèi)容,細(xì)化多規(guī)合一的空間管控體系,是在新階段創(chuàng)新探索深化晉江市多規(guī)合一工作的重要路徑。

1 晉江的土地利用與建設(shè)規(guī)劃

1.1 村莊土地利用與建設(shè)規(guī)劃

村莊土地利用與建設(shè)規(guī)劃內(nèi)容在覆蓋寬度上比傳統(tǒng)村莊規(guī)劃更廣。主要體現(xiàn)在與土地利用總體規(guī)劃及其他各種規(guī)劃的協(xié)調(diào)銜接上。本次村莊規(guī)劃的特點(diǎn)是剛?cè)岵?jì)。剛指的是強(qiáng)制性內(nèi)容落實(shí)到管理上，嚴(yán)格控制土地指標(biāo)，禁止村莊開發(fā)邊界以外的任何土地用做村莊建設(shè)。嚴(yán)格按照規(guī)劃劃定的土地性質(zhì)進(jìn)行開發(fā)建設(shè)。柔指的是在剛性底線劃定的空間內(nèi),村民可以高度自主自治，符合村莊發(fā)展的特點(diǎn)。本次村莊規(guī)劃內(nèi)容是對傳統(tǒng)村莊規(guī)劃的補(bǔ)充，解決了傳統(tǒng)村莊規(guī)劃的局限性。規(guī)劃以土地權(quán)歸屬作為劃分地塊的依據(jù)，明確村莊土地指標(biāo)，便于村莊建設(shè)工作的開展。管理部門財(cái)權(quán)統(tǒng)籌分配，事權(quán)分級下放利于村莊管控。

1.2 工作思路

圖1 村莊規(guī)劃工作思路

本次村莊規(guī)劃運(yùn)用了多規(guī)合一的思維方式來解決村莊存在的問題。在村莊定位方面，通過晉江城市總體規(guī)劃、內(nèi)坑鎮(zhèn)總體規(guī)劃以及長埔村村莊規(guī)劃（2012版），總結(jié)分析得出了長埔村未來的村莊發(fā)展定位；運(yùn)用土地總體規(guī)劃與晉江市多規(guī)合一方法，總結(jié)長埔村的建設(shè)底線與控制要求。其中包括村莊開發(fā)邊界、水體、山林、基本農(nóng)田等各層次的保護(hù)底線，如城市總體規(guī)劃、縣城總體規(guī)劃，相互銜接，保障村莊具體的空間用地布局。

2 晉江市內(nèi)坑鎮(zhèn)長埔村土地利用與建設(shè)規(guī)劃

長埔村位于晉江市西北部。東鄰內(nèi)坑鎮(zhèn)砌坑工業(yè)區(qū)，西與南安官橋鎮(zhèn)交界，南與葛洲村相接,北靠近324國道，交通便利，屬于城邊村。

2.1 多規(guī)合一視角下長埔村的問題

1）村莊建設(shè)較為粗放，閑置用地隨處可見。

2）村民違章建筑現(xiàn)象普遍,侵占耕地情況嚴(yán)重。

3）現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)空間和生活空間無明顯分隔，交界處亂象環(huán)生，嚴(yán)重環(huán)境污染。

2.2 規(guī)劃協(xié)調(diào)合一

2.21 定位協(xié)調(diào)

《晉江市城市總體規(guī)劃（2010-2030）》、《晉江市內(nèi)坑鎮(zhèn)總體規(guī)劃（2010-2030）》和《晉江市內(nèi)坑鎮(zhèn)長埔村村莊規(guī)劃》對長埔村的發(fā)展定位各不相同。出現(xiàn)這種情況的原因是各規(guī)劃的出發(fā)點(diǎn)不一致，對村莊未來發(fā)展的認(rèn)識不一致。我們在規(guī)劃過程中在充分了解村莊的發(fā)展現(xiàn)狀,明確村民的發(fā)展需求，落實(shí)上位規(guī)劃的合理發(fā)展意圖的基礎(chǔ)上，對村莊的未來發(fā)展方向做出判斷，確定村莊的發(fā)展定位為以生產(chǎn)倉儲(chǔ)和居住功能為主的宜居型新型農(nóng)村社區(qū)。

2.2.2 規(guī)模協(xié)調(diào)

考慮到村莊規(guī)劃和土地規(guī)劃對建設(shè)用地規(guī)模的約束性不同，目前長埔村的建設(shè)用地使用比較粗放，原則上以土地規(guī)劃確定的建設(shè)用地規(guī)模來約束村莊的建設(shè)規(guī)劃，如果但若村莊發(fā)展有特殊要求確需要調(diào)整用地規(guī)模的,可根據(jù)實(shí)際情況適當(dāng)調(diào)整。因此，規(guī)劃2020年的建設(shè)用地規(guī)模按照《晉江市土地利用規(guī)劃（2006-2020）》確定的建設(shè)用地指標(biāo)90.55公頃予以落實(shí),并且根據(jù)村莊的實(shí)際發(fā)展需求,合理確定。

2.2.3 布局協(xié)調(diào)

根據(jù)《晉江市多規(guī)合一編制工作》，長埔村范圍內(nèi)涉及的控制線有建設(shè)用地規(guī)?？刂凭€、基本農(nóng)田控制線和產(chǎn)業(yè)區(qū)塊控制線，不涉及生態(tài)控制線。村莊空間布局規(guī)劃以底線控制、生態(tài)優(yōu)先、合理布局、適度發(fā)展為原則。以當(dāng)前村莊規(guī)劃空間布局為基礎(chǔ)，尊重傳統(tǒng)文化，凸顯村莊特色。在充分協(xié)調(diào)村莊規(guī)劃與土規(guī)差異的基礎(chǔ)上，從村莊發(fā)展現(xiàn)狀出發(fā)，充分考慮村莊的實(shí)際發(fā)展需求和村民的發(fā)展意愿，統(tǒng)籌生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間，在原有村莊規(guī)劃空間布局的基礎(chǔ)上進(jìn)行合理優(yōu)化。

2.3 規(guī)劃底線與控制

村莊在謀求發(fā)展的同時(shí)必需強(qiáng)化底線控制，避免過度開發(fā)對生態(tài)環(huán)境、歷史文化的破壞，為村民營造良好的生產(chǎn)、生活空間。規(guī)劃長埔村的發(fā)展底線包括村莊開發(fā)邊界和基本農(nóng)田保護(hù)線。在充分評估村莊文化特色、自然資源、和基礎(chǔ)設(shè)施的基礎(chǔ)上，利用多規(guī)合一方案控制劃定發(fā)展底線，保障生態(tài)、生產(chǎn)、生活的安全和諧。

村莊開發(fā)邊界劃定，主要參照土地利用總體規(guī)劃（2006-2020）以及2015年入庫的居民點(diǎn)建設(shè)用地現(xiàn)狀，原則上固化既有建設(shè)用地，并適當(dāng)增加確定的近期建設(shè)用地作為村莊開發(fā)邊界上限，扣除村莊騰挪土地指標(biāo)以及占用基本農(nóng)田內(nèi)的違章建筑用地。基本農(nóng)田保護(hù)線劃定，主要按照土地利用總體規(guī)劃（2006-2020）確定的基本農(nóng)田指標(biāo)，對侵占基本農(nóng)田的違章建筑用地進(jìn)行清退。

2.4 村莊空間用地布局

基于長埔村地理位置及人文自然資源優(yōu)勢，探索農(nóng)村居住模式與產(chǎn)業(yè)模式，規(guī)劃將長埔村劃分成一心兩帶兩區(qū)。一心：以村委會(huì)為中心，保留村莊老人活動(dòng)中心、宗祠、寺廟等公共空間，形成具有當(dāng)?shù)厝宋奶厣墓卜?wù)核心。兩帶：分別為整治長埔溪流域，豐富沿岸景觀，打造完整的濱水景觀、分隔生產(chǎn)與生活空間的防護(hù)綠地及街頭綠地形成的綠化休閑帶。兩區(qū)：分別為產(chǎn)業(yè)區(qū)和生態(tài)住宅區(qū)。產(chǎn)業(yè)區(qū)規(guī)劃進(jìn)行就地產(chǎn)業(yè)升級，優(yōu)化現(xiàn)有工作環(huán)境，打造具有鄉(xiāng)村風(fēng)格的現(xiàn)代化工業(yè)區(qū)。生態(tài)住宅區(qū)依托公共服務(wù)核心及濱水景觀，以居住為主的生態(tài)住區(qū)。

圖3 用地布局圖

2.4.1 產(chǎn)業(yè)空間

一產(chǎn)，引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型，改變原有農(nóng)業(yè)小規(guī)模種植和生產(chǎn)的模式，向農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)專業(yè)化、特色化經(jīng)營轉(zhuǎn)型。農(nóng)業(yè)空間分布在長埔村南面和東面。嚴(yán)格控制農(nóng)業(yè)管理用房的規(guī)模，建筑整體風(fēng)貌要與周邊農(nóng)業(yè)景觀相協(xié)調(diào)。

二產(chǎn)，鼓勵(lì)其產(chǎn)業(yè)的提升與轉(zhuǎn)型，主動(dòng)承接官橋和內(nèi)坑周邊相關(guān)企業(yè)的輻射。工業(yè)空間主要分布于長埔村西面和南面。嚴(yán)格控制產(chǎn)業(yè)用地，不得侵占規(guī)劃劃定的產(chǎn)業(yè)用地以外的任何用地。產(chǎn)能更新過程中，應(yīng)嚴(yán)格按照晉江市相關(guān)要求，確定產(chǎn)業(yè)門檻，減少環(huán)境污染。對現(xiàn)有廠房進(jìn)行合理整改，美化工業(yè)環(huán)境，提升產(chǎn)業(yè)空間的整體形象。

三產(chǎn)，服務(wù)空間結(jié)合一產(chǎn)、二產(chǎn)配套設(shè)置。利用長埔村便利的高鐵、公路交通和村莊景觀優(yōu)勢，開發(fā)村旅游線。通過適度的環(huán)境改善和建筑整治，引入規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化的旅游經(jīng)營理念，形成產(chǎn)業(yè)型村莊旅游示范區(qū)。

2.4.2 生活空間

生活空間集中分布于村莊東南面，包括村民住宅區(qū)、村莊公共服務(wù)設(shè)施、村莊基礎(chǔ)設(shè)施、村莊道路和村莊環(huán)境。長埔村現(xiàn)有公共服務(wù)設(shè)施完善，因此在生活空間方面，規(guī)劃重點(diǎn)應(yīng)關(guān)注以下內(nèi)容：

在村民住宅方面，規(guī)劃合理控制戶籍人口新增宅基地建設(shè)需求，同時(shí)推行一戶一居的多層住宅形式，滿足非戶籍常住人口的住房需求。對符合一戶一居要求的住宅給予保留，不符合要求的住宅進(jìn)行嚴(yán)格整改，無法整改或閑置用地進(jìn)行復(fù)墾復(fù)綠，轉(zhuǎn)化為耕地或村公共綠地。村莊基礎(chǔ)設(shè)施方面，主要是完善環(huán)衛(wèi)設(shè)施和污水處理設(shè)施。村莊道路建設(shè)方面，分整治道路和新建道路兩種類型。針對現(xiàn)有環(huán)村路部分路段及宅間路路幅寬度狹窄，存在安全隱患的問題，予拓寬和疏通。保證路面寬度不小于5 m。新建道路按照道路等級控制路幅寬度，一般不小于6 m。村莊環(huán)境提升方面，分環(huán)境景觀和建筑風(fēng)貌兩部分內(nèi)容。環(huán)境景觀，主要利用村莊現(xiàn)有的景觀進(jìn)行規(guī)劃設(shè)計(jì)，形成兩帶兩點(diǎn)的景觀系統(tǒng)。兩帶：由防護(hù)綠地及街頭綠地形成的綠化休閑帶和由長埔溪沿岸景觀形成的濱水景觀帶。兩點(diǎn)：綠化景觀點(diǎn)和特色景觀點(diǎn)。建筑風(fēng)貌，主要是對住宅建筑的外立面進(jìn)行整改，要求體現(xiàn)長埔村的鄉(xiāng)村特色。對擁有文化歷史價(jià)值的建筑進(jìn)行保留和維護(hù)。

2.4.3 用地布局

根據(jù)《晉江村莊規(guī)劃編制指導(dǎo)意見》中的用地分類，長埔村用地構(gòu)成主要包括農(nóng)用地、農(nóng)村居民用地和其他用地。其中農(nóng)村居民用地包括村民住宅用地、村莊混合式住宅用地、村莊公共服務(wù)用地、村莊產(chǎn)業(yè)用地及村莊基礎(chǔ)設(shè)施用地。

2.5 保障措施

為了保障村莊土地利用與建設(shè)規(guī)劃更有效的實(shí)行，提出以下兩點(diǎn)保障措施：首先，開展地籍和房屋調(diào)查，建立不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記信息管理系統(tǒng)，推進(jìn)農(nóng)村宅基地及其房屋統(tǒng)一登記。其次，農(nóng)村宅基地制度改革，建立依法公平、自愿有償退出的宅基地制度。

3 結(jié)語

隨著晉江市村莊多規(guī)合一試點(diǎn)工作的展開，越來越多的城市問題與城鄉(xiāng)銜接問題將慢慢浮出。這也對新時(shí)期的規(guī)劃提出了新的要求，如何協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)規(guī)劃與土地利用規(guī)劃間的矛盾，讓農(nóng)村土地物盡其用。文章利用多規(guī)合一方案在一定程度上協(xié)調(diào)與解決了出現(xiàn)的問題。

[1]福建省城鄉(xiāng)規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院.晉江市村莊規(guī)劃編制指導(dǎo)意見.2017.4.

[2]劉曉.三規(guī)合一工作方法與相關(guān)技術(shù)探討[M].上海：上海同濟(jì)城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院.2014.11.