鄒 愉，朱 清，楊再興(.中國(guó)國(guó)土資源經(jīng)濟(jì)研究院，北京 049；2.中國(guó)地質(zhì)大學(xué)(北京)，北京 00083)

我國(guó)金礦資源開(kāi)發(fā)外資進(jìn)入分析及對(duì)策研究

鄒 愉1,2，朱 清1，楊再興1
(1.中國(guó)國(guó)土資源經(jīng)濟(jì)研究院，北京 101149；2.中國(guó)地質(zhì)大學(xué)(北京)，北京 100083)

改革開(kāi)放以來(lái)，外資開(kāi)始進(jìn)入我國(guó)礦業(yè)領(lǐng)域，對(duì)金礦資源開(kāi)發(fā)管理提出了許多新的要求。本文梳理了外資進(jìn)入我國(guó)金礦資源開(kāi)發(fā)的歷史進(jìn)程，通過(guò)對(duì)外資進(jìn)入金礦資源開(kāi)發(fā)現(xiàn)狀及對(duì)我國(guó)影響的分析，研究提出金礦資源開(kāi)發(fā)外資進(jìn)入管理建議：①持續(xù)開(kāi)展金礦業(yè)權(quán)權(quán)屬調(diào)查監(jiān)測(cè)；②建立外資進(jìn)入金礦資源開(kāi)發(fā)多部門(mén)溝通協(xié)商機(jī)制；③區(qū)別對(duì)待不同時(shí)期進(jìn)入的外資礦業(yè)權(quán)，妥善處理歷史遺留問(wèn)題；④金礦資源堅(jiān)持自主開(kāi)發(fā)原則。

外資；金礦資源；監(jiān)測(cè)；機(jī)制；自主原則

改革開(kāi)放以來(lái)，外資開(kāi)始進(jìn)入我國(guó)礦業(yè)領(lǐng)域，對(duì)金礦資源管理體制和機(jī)制提出了許多新的要求。十八大以來(lái)，中央和相關(guān)部門(mén)進(jìn)一步深化改革開(kāi)放，進(jìn)一步消除了諸多行政壁壘，給予各種所有制市場(chǎng)主體以平等競(jìng)爭(zhēng)地位[1]。金是具有金融屬性的戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源，被《全國(guó)礦產(chǎn)資源規(guī)劃(2016～2020年)》納入24個(gè)戰(zhàn)略性礦種名單。我國(guó)是全球重要的產(chǎn)金大國(guó)，國(guó)內(nèi)需求量不斷上升，如何優(yōu)化金礦資源開(kāi)發(fā)外資管理，維護(hù)黃金國(guó)家戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源權(quán)益顯得尤為重要。

1 外資進(jìn)入我國(guó)金礦資源開(kāi)發(fā)歷史進(jìn)程

回顧外資進(jìn)入我國(guó)金礦資源開(kāi)發(fā)歷史，可以劃分為以下五個(gè)階段。

1.1 禁止進(jìn)入階段(建國(guó)至1995年)

1995年以前。我國(guó)對(duì)金礦資源勘查開(kāi)采管理十分嚴(yán)格，央行實(shí)行統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷政策，禁止外資進(jìn)入金礦資源開(kāi)發(fā)。1998年成立國(guó)家黃金管理局，將金列入保護(hù)性開(kāi)采特定礦種，實(shí)行國(guó)家計(jì)劃性開(kāi)采管理。原地礦部1990年發(fā)布了《關(guān)于嚴(yán)格按國(guó)發(fā)〔1988〕75號(hào)文件規(guī)定頒發(fā)采礦許可證的通知》，加強(qiáng)黃金采礦權(quán)許可證管理。

1.2 封閉到開(kāi)放(1995～2002年)

1995年我國(guó)政府首次頒布《外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄》(以下簡(jiǎn)稱《目錄》)，自此之后，國(guó)家根據(jù)國(guó)際國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展形勢(shì)，每三至五年對(duì)指導(dǎo)目錄進(jìn)行調(diào)整?！赌夸洝废拗瀑F金屬(金、銀、鉑族)礦產(chǎn)開(kāi)采、選礦、冶煉、加工(不允許外商獨(dú)資經(jīng)營(yíng))，實(shí)際是限制黃金開(kāi)采。盡管準(zhǔn)入條件使外資對(duì)金礦開(kāi)發(fā)望而卻步，仍有少數(shù)外資進(jìn)入，實(shí)現(xiàn)了從封閉到開(kāi)放的過(guò)渡。

1.3 鼓勵(lì)階段(2002～2007年)

2002年，《目錄》對(duì)金的勘查開(kāi)采活動(dòng)進(jìn)行了大幅修改，不僅鼓勵(lì)外商以合作、合資的形式進(jìn)行金的勘查、開(kāi)采、選礦還在低品位、難選冶金礦的開(kāi)發(fā)上，在西部地區(qū)外資還可以獨(dú)資形式冶煉金礦，并享受相關(guān)的稅收減免等優(yōu)惠政策[2]，吸引外資參與西部大開(kāi)發(fā)。2002年11月，中國(guó)政府先后取消了包括黃金企業(yè)引進(jìn)外資合作開(kāi)發(fā)國(guó)內(nèi)黃金礦資源項(xiàng)目建議書(shū)審查等16項(xiàng)審批手續(xù)。2003年12月23日，國(guó)務(wù)院新聞辦發(fā)布的《中國(guó)的礦產(chǎn)資源政策》白皮書(shū)，在白皮書(shū)中明確指出，鼓勵(lì)開(kāi)展金、銀、鉑族金屬等礦產(chǎn)資源的商業(yè)性勘查。中國(guó)政府明確表示，堅(jiān)持?jǐn)U大對(duì)外開(kāi)放與合作，改善投資環(huán)境，鼓勵(lì)和吸引國(guó)外投資者勘查開(kāi)發(fā)中國(guó)礦產(chǎn)資源，尤其是低品位、難選冶金礦的開(kāi)發(fā)[3]。

1.4 逐步縮減，投入穩(wěn)定階段(2007～2015年)

2007年，《目錄》進(jìn)行調(diào)整，從鼓勵(lì)類項(xiàng)目中刪去低品位、難選冶金礦的開(kāi)采、選礦以及冶煉等貴金屬資源開(kāi)發(fā)項(xiàng)目，列入限制類項(xiàng)目。2014年《外商投資項(xiàng)目核準(zhǔn)和備案管理辦法》發(fā)布，外商在中國(guó)境內(nèi)從事礦產(chǎn)資源開(kāi)采活動(dòng)，需要設(shè)立采礦企業(yè)。其投資項(xiàng)目申請(qǐng)需經(jīng)發(fā)改委核準(zhǔn)和商務(wù)部審批，工商行政管理機(jī)關(guān)注冊(cè)登記，向國(guó)土資源部門(mén)申請(qǐng)采礦權(quán)，探礦權(quán)還需軍事部門(mén)批準(zhǔn)。由于投資體制的重大改革，外商投資企業(yè)在立項(xiàng)審批方面大為簡(jiǎn)化，不僅改審批制為核準(zhǔn)制，且將原來(lái)審批外商投資項(xiàng)目建議書(shū)和可行性報(bào)告改為只核準(zhǔn)項(xiàng)目申請(qǐng)報(bào)告。

1.5 準(zhǔn)入放松階段(2016年至今)

《國(guó)務(wù)院關(guān)于取消13項(xiàng)國(guó)務(wù)院部門(mén)行政許可事項(xiàng)的決定》發(fā)布，工業(yè)和信息化部取消開(kāi)采黃金礦產(chǎn)資質(zhì)認(rèn)定。廢除了《國(guó)務(wù)院關(guān)于對(duì)黃金礦產(chǎn)實(shí)行保護(hù)性開(kāi)采的通知》，黃金退出保護(hù)性開(kāi)采管理。2017年1月，《國(guó)外院關(guān)于擴(kuò)大對(duì)外開(kāi)放積極利用外資若干措施的通知》出臺(tái)，進(jìn)一步積極利用外資，提出放寬采礦業(yè)領(lǐng)域外資準(zhǔn)入限制。雖沒(méi)有明確指出放寬對(duì)金開(kāi)發(fā)項(xiàng)目的限制，但正逐步營(yíng)造優(yōu)良外商投資環(huán)境。

從近30年歷史來(lái)看，外資進(jìn)入金礦資源開(kāi)發(fā)經(jīng)歷了禁止、開(kāi)放、鼓勵(lì)、限制、放松的變化歷程。

2 外資進(jìn)入我國(guó)金礦資源開(kāi)發(fā)現(xiàn)狀

調(diào)查結(jié)果*數(shù)據(jù)來(lái)自國(guó)土資源系統(tǒng)和國(guó)家工商總局調(diào)研數(shù)據(jù)的整理和統(tǒng)計(jì)。顯示，截至2015年底，99個(gè)礦業(yè)權(quán)人涉及外資進(jìn)入情況，約占金礦業(yè)權(quán)人總數(shù)的2%。

2.1 外資進(jìn)入我國(guó)金礦資源開(kāi)發(fā)的模式

外資進(jìn)入中國(guó)礦業(yè)的管道大致透過(guò)契約進(jìn)入或投資進(jìn)入來(lái)完成的，一般分為中外合作、中外合資和外資獨(dú)資三種模式。99個(gè)礦業(yè)權(quán)人中，中外合資經(jīng)營(yíng)企業(yè)最多，占比58%。其中，外方股東為臺(tái)港澳資的45個(gè)，外方股東為域外國(guó)家資本的12個(gè)。中外合作經(jīng)營(yíng)企業(yè)次之，占比29%，其中，外方股東為臺(tái)港澳資的15個(gè)，域外國(guó)家資本的14個(gè)。域外國(guó)家主要包括美國(guó)、澳大利亞、加拿大、日本、新加坡等國(guó)。獨(dú)資企業(yè)13個(gè)，數(shù)量最少，占比13%。全部為臺(tái)港澳資本。這種企業(yè)形式的股權(quán)完全屬于外國(guó)投資者，因而外國(guó)投資者愿意采用更加先進(jìn)的技術(shù)和設(shè)備，帶來(lái)一些通過(guò)合資形式也難以引進(jìn)的技術(shù)，同時(shí)，有助于在國(guó)家不投入大量配套資金的情況下擴(kuò)大就業(yè)，增加稅收[4]。

2.2 涉及外資的金礦業(yè)權(quán)人時(shí)空分布

從涉及外資的金礦業(yè)權(quán)人成立時(shí)間上來(lái)看，99家涉及外資礦業(yè)權(quán)人企業(yè)中，最早成立于1987年，最晚成立于2013年，成立數(shù)量最多的是2004年，其次是2007年。從變化趨勢(shì)上看，印證了我國(guó)黃金外資準(zhǔn)入政策的變化。2000年以前，成立的外資企業(yè)較少。2001～2004年急劇增長(zhǎng)，并達(dá)到最高峰。2007年以后，金礦的外資勘查開(kāi)采進(jìn)入限制性開(kāi)采階段。

從空間上來(lái)看，涉及外資的金礦業(yè)權(quán)人主要分布在西部，99個(gè)含有外資的企業(yè)主要分布在西部地區(qū)，共57個(gè)，占總數(shù)的58%；東部、中部地區(qū)企業(yè)數(shù)目相近，為22個(gè)和20個(gè)，分別占總數(shù)的22%和20%。一方面，西部金礦時(shí)空分布上具有顯著的集中性、分帶性特征。因此，相較于東部與中部地區(qū)，西部地區(qū)得天獨(dú)厚的資源優(yōu)勢(shì)為金礦的開(kāi)采提供了有利的保障。另一方面，這種空間分布情況說(shuō)明2004年修訂的《外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄》中的鼓勵(lì)項(xiàng)目以及稅收優(yōu)惠政策，對(duì)吸引外商投資發(fā)揮了重要作用。

圖1 涉及外資的金礦業(yè)權(quán)人不同時(shí)期成立數(shù)量

3 外資進(jìn)入對(duì)我國(guó)金礦資源開(kāi)發(fā)影響分析

近30年的外資引入為我國(guó)金礦資源的開(kāi)發(fā)提供了資金和技術(shù)支撐，同時(shí)也帶來(lái)了管理上的難題。

3.1 促進(jìn)我國(guó)西部金礦資源開(kāi)發(fā)利用水平的提高

在西部大開(kāi)發(fā)階段，我國(guó)國(guó)有地勘基金投入不足，地勘企業(yè)和礦山開(kāi)采企業(yè)資金嚴(yán)重匱乏，難以維持資源勘查開(kāi)采活動(dòng)，技術(shù)力量也較為薄弱。中方以勘查和開(kāi)采許可證作價(jià)入股，外方以資金和技術(shù)入股的形式進(jìn)行合作開(kāi)發(fā)，克服資金和技術(shù)問(wèn)題，促進(jìn)我國(guó)西部金礦資源開(kāi)發(fā)利用水平的提高，帶動(dòng)地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，促進(jìn)人口就業(yè)，服務(wù)西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

3.2 帶來(lái)先進(jìn)現(xiàn)代化企業(yè)管理理念，促進(jìn)我國(guó)黃金行業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)

外資企業(yè)帶來(lái)的國(guó)際先進(jìn)技術(shù)和礦山管理方法、管理模式和區(qū)發(fā)展理念，提高了我國(guó)管理人員和技術(shù)人員的素質(zhì)水平,客觀上促進(jìn)了我國(guó)現(xiàn)代企業(yè)制度的建立，促使國(guó)內(nèi)的生產(chǎn)方式由粗放型向集約型轉(zhuǎn)變，加強(qiáng)了我國(guó)企業(yè)及產(chǎn)品在國(guó)際市場(chǎng)上的競(jìng)爭(zhēng)力等[5]。

3.3 部分金礦控制權(quán)喪失

21世紀(jì)初，由于選礦冶煉技術(shù)生產(chǎn)工藝和技術(shù)水平較落后，礦山企業(yè)急于獲得開(kāi)發(fā)資金和技術(shù)，西南地區(qū)部分金礦礦山被澳大利亞、加拿大等外資企業(yè)以低價(jià)獲得了礦山的控股權(quán)，造成金礦控制權(quán)的喪失。在世界經(jīng)濟(jì)不景氣，我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時(shí)期，金礦資源的金融戰(zhàn)略意義更顯突出，亟需加強(qiáng)金礦資源開(kāi)發(fā)過(guò)程中國(guó)有資源權(quán)益的評(píng)估。

3.4 外資進(jìn)入的歷史進(jìn)程中出現(xiàn)礦業(yè)管理新問(wèn)題

金作為高風(fēng)險(xiǎn)礦產(chǎn)，許多金礦業(yè)權(quán)是以協(xié)議審批或申請(qǐng)?jiān)谙确绞匠鲎尩?，引發(fā)礦產(chǎn)資源有償使用的問(wèn)題[1]。對(duì)于外資準(zhǔn)入禁止、限制和鼓勵(lì)不同階段進(jìn)入的金礦業(yè)權(quán)，如何區(qū)別對(duì)待和完成礦業(yè)權(quán)延續(xù)、擴(kuò)界等行政審批手續(xù)，也考驗(yàn)政府部門(mén)的管理能力。

4 外資進(jìn)入金礦資源開(kāi)發(fā)的對(duì)策建議

4.1 持續(xù)開(kāi)展金礦業(yè)權(quán)權(quán)屬調(diào)查監(jiān)測(cè)

近年來(lái)，世界經(jīng)濟(jì)不振，礦業(yè)陷入低迷，各國(guó)為了吸引外商投資，逐漸放松對(duì)礦業(yè)領(lǐng)域的政府監(jiān)管力度，但是在戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)領(lǐng)域，各國(guó)仍然十分重視資源的供給和保障能力。開(kāi)展金礦業(yè)權(quán)權(quán)屬調(diào)查監(jiān)測(cè)，定期對(duì)金礦資源供給能力、開(kāi)采能力和規(guī)模、礦業(yè)權(quán)人信息、外資進(jìn)入等進(jìn)行監(jiān)測(cè)和定期評(píng)估，更好的保障國(guó)家戰(zhàn)略資源權(quán)益和供給安全。

4.2 建立外資進(jìn)入金礦資源開(kāi)發(fā)多部門(mén)溝通協(xié)商機(jī)制

外資進(jìn)入金礦資源開(kāi)發(fā)利用涉及到外資準(zhǔn)入政策、核準(zhǔn)權(quán)限管理、企業(yè)審批管理、礦業(yè)權(quán)管理等諸多管理領(lǐng)域，涉及到國(guó)家工商行政管理總局、國(guó)家發(fā)改委、商務(wù)部、軍事部門(mén)、國(guó)土資源部等相關(guān)部門(mén)，需共同溝通協(xié)商，不斷規(guī)范外資準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，細(xì)化準(zhǔn)入細(xì)則，制定出行之有效，具有可操作性的管理辦法，不斷優(yōu)化外商投資環(huán)境。

4.3 妥善處理歷史遺留問(wèn)題

不同時(shí)期外資進(jìn)入的金礦業(yè)權(quán)采取有針對(duì)性的處理辦法，合理辦理金礦業(yè)權(quán)延續(xù)、擴(kuò)界等行政審批手續(xù)。對(duì)資準(zhǔn)入收緊過(guò)程中進(jìn)入的礦業(yè)權(quán)要區(qū)別對(duì)待；對(duì)鼓勵(lì)階段進(jìn)來(lái)的礦業(yè)權(quán)，要依法保障合法權(quán)益；對(duì)限制階段進(jìn)來(lái)的外資礦業(yè)權(quán)，要按照限制辦法進(jìn)行管理。建議不同的部門(mén)之間協(xié)同聯(lián)合辦理，不斷優(yōu)化礦業(yè)權(quán)管理服務(wù)。

4.4 金礦資源開(kāi)發(fā)堅(jiān)持自主原則

外資進(jìn)入中國(guó)金資源開(kāi)發(fā)領(lǐng)域，為我國(guó)帶來(lái)了先進(jìn)的國(guó)際工藝技術(shù)和管理模式，帶動(dòng)我國(guó)工藝設(shè)備的更新?lián)Q代，培養(yǎng)國(guó)際化人才隊(duì)伍，提升企業(yè)管理水平。我國(guó)部分金礦企業(yè)經(jīng)過(guò)多年發(fā)展，資金實(shí)力和技術(shù)水平足以支撐和國(guó)際礦業(yè)公司進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)。2016年9月，中國(guó)黃金成功收購(gòu)埃爾拉多黃金公司的錦豐金礦，不僅獲得了優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)，而且為開(kāi)拓國(guó)際市場(chǎng)奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。對(duì)于金戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源，我們需要對(duì)國(guó)內(nèi)礦山分布、礦產(chǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)域安排和總量統(tǒng)籌，更好地將國(guó)內(nèi)礦產(chǎn)資源有效地轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)，優(yōu)化國(guó)內(nèi)勘查開(kāi)發(fā)市場(chǎng)[6]。我們要堅(jiān)持自主開(kāi)發(fā)原則，統(tǒng)籌規(guī)劃，提高產(chǎn)業(yè)集中度，提升黃金行業(yè)整體競(jìng)爭(zhēng)力，實(shí)現(xiàn)資源的高效開(kāi)發(fā)利用，維護(hù)和實(shí)現(xiàn)國(guó)家戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源權(quán)益。

[1] 朱清，王聯(lián)軍，鄒愉，等.優(yōu)化金礦勘查開(kāi)發(fā)外資準(zhǔn)入管理[N].中國(guó)黃金報(bào)，2017-02-28(5).

[2] 叢鶴.中國(guó)金礦的風(fēng)風(fēng)雨雨[N].地質(zhì)勘查導(dǎo)報(bào)，2008-05-13(3)

[3] 張平安，王淑玲，崔榮國(guó).中國(guó)貴金屬投資環(huán)境及政策[J].中國(guó)礦業(yè)，2007，16(4)：14-16.

[4] 外商投資企業(yè)主要特征和種類包括哪些[EB/OL] .(2010-03-29) [2017-03-23].http://blog.sina.com.cn/s/blog_d718803a0102v4dl.html.

[5] 劉敬慧，欒光旭.利用外資與我國(guó)的經(jīng)濟(jì)安全[J].商業(yè)研究，2000，42(5)：659-662.

[6] 朱清.礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)布局及其制度優(yōu)化[J].中國(guó)國(guó)土資源經(jīng)濟(jì)，2016(1):46-50.

Study on the entry of foreign capital into China’s gold resources development and countermeasures

ZOU Yu1,2，ZHU Qing1，YANG Zaixing1

(1.Chinese Academy of Land & Resource Economics，Beijing 101149，China；2.China University of Geosciences(Beijing)，Beijing 100083，China)

Since the reform and opening-up，foreign capitals flowing in Chinese mineral industry has brought forward to a lot of new requirements for gold resource development.This article has summarized the historical process of foreign capitals’ entry into Chinese gold resources development.Through analyzing the current status of foreign capitals’ entry and influences on China，the paper has propose suggestions on managing the entry of foreign capitals in gold resources development：Continuously carrying out investigation and monitoring of gold mining rights ownership；Establishing multi-sector communication and negotiation mechanism of foreign capitals’ entry in gold resources development；Differently treating foreign capital mining rights in different entry periods，and appropriately deal with problems left over by history；Adhering to gold resources independent development principles.

foreign capital；gold resource；monitor；mechanism；independent development principle

2017-03-25 責(zé)任編輯：趙奎濤

中國(guó)地質(zhì)調(diào)查局項(xiàng)目“全國(guó)礦產(chǎn)資源勘查開(kāi)采監(jiān)測(cè)與管理技術(shù)支撐”資助(編號(hào)：DD20160091)

鄒愉(1984-)，男，中國(guó)國(guó)土資源經(jīng)濟(jì)研究院與中國(guó)地質(zhì)大學(xué)(北京)聯(lián)合培養(yǎng)博士后，主要從事礦產(chǎn)資源經(jīng)濟(jì)與管理研究，E-mail：zouyu-0504@163.com。

F407.1

A

1004-4051(2017)06-0068-03