曲麗媛

摘 要：改革開放以來，我國城鎮(zhèn)化的腳步從未停歇，作為城市化進程的載體——土地，其使用在城鎮(zhèn)化過程中將起到至關重要的作用。1978年后，我國一直實行的是家庭聯(lián)產承包責任制的土地制度，隨著社會經濟的發(fā)展，城鎮(zhèn)化和工業(yè)化的全面推進，其弊端和缺陷已經日益暴露出來。為此，首先介紹我國土地制度的改革歷程，隨后，著重分析研究了我國現(xiàn)行土地制度存在的主要問題，最后為完善我國現(xiàn)行土地制度提出自己的建議。

關鍵詞：城鎮(zhèn)化；農村土地制度；改革

中圖分類號：D9

文獻標識碼：A

doi：10.19311/j.cnki.16723198.2017.14.060

我國是世界上最大的農業(yè)國家，土地不僅是農民們最重要的生產資料，也是我國快速推進城鎮(zhèn)化的載體，會對社會經濟的發(fā)展起到重大的促進作用。土地制度的優(yōu)勢已經成為我國經濟快速發(fā)展賴以生存的根本條件。雖然城鎮(zhèn)化的推進帶來的是城市人口井噴式的增長，大部分人民生活水平提高，城市經濟快速發(fā)展。但與此同時，城鎮(zhèn)化對土地的需求也隨之增加，城鎮(zhèn)人口與農用土地之間的“人地矛盾”由此產生。我國現(xiàn)行的土地制度——家庭聯(lián)產承包責任制在解決“人地矛盾”的過程中，已經出現(xiàn)了地產權模糊不清、土地流轉困難、土地征收不規(guī)范等一系列問題。因此，當前在我國全面推進新型城市化的情況下，要注重農民利益的維護和保障，就要求政府出臺的土地政策能夠實現(xiàn)城市與鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地資源的合理分配，這也是提高我國新型城鎮(zhèn)化水平、改善我國人民生活水準的必要前提。

1 我國土地制度發(fā)展歷程

第一階段（1949年-1953年）：在這一階段，中華人民共和國剛剛成立，經過社會主義初步改造，人民成為土地的主人，政府給人民發(fā)放了土地所有證，每一位人民都獲得了屬于自己的土地，擁有了土地的所用權和使用權，農民們依靠土地滿足日常溫飽和生活需求，農村經濟得到了空前的發(fā)展。土地所有證的出現(xiàn)，使農民們在土地上的一切生產經營活動都具有法律效力。

第二階段（1954年-1978年）：在這一時期，農村的經營生產從上一時期自給自足的小農經濟逐漸發(fā)展成人民公社，土地也由農民自己所有逐漸歸為集體所有，農村的生產由各地區(qū)的人民公社實行統(tǒng)一的生產經營，但這種集體組織進行產出管理并進行平均分配的生產模式并不利于農民勞動積極性的提高，農村經濟也受到了嚴重的阻礙。在這一階段的土地制度并沒有收到預期的效果。由于這一時期農村的土地所有權歸屬于集體組織，農民個人無法決定土地流轉，所以，土地流轉也不可能存在。

第三階段（1978年至今）：在這一時期，經歷了改革開放的新中國，家庭聯(lián)產承包責任制在安徽鳳陽試行成功并獲得認可之后，在我國大規(guī)模的施行。家庭聯(lián)產承包責任制使農民們擁有土地的使用權和承包權，但所有權仍屬于集體，這一階段的農村土地制度改革調動了農民的積極性，解放了農村生產力，推動了我國農業(yè)快速發(fā)展。土地流轉現(xiàn)象也在這一時期開始出現(xiàn)。

在這一時期我國土地制度的發(fā)展又可以分為三步，1978年至1984年是這一時期土地制度改革的第一步，在這將近七年的時間里，家庭聯(lián)產承包責任制普遍在我國農村實行起來，這種需要農民自給自足的土地制度，使得農村各家各戶的糧食產量最后都歸農民自己所有，這再一次激發(fā)起農民們的勞動生產積極性，直接帶來了我國農業(yè)的大發(fā)展。第二步在1984年至2002年，隨著城鎮(zhèn)化的發(fā)展，越來越多的農村勞動力進入城市，勞動力流動加快，土地流轉現(xiàn)象在各地也紛紛出現(xiàn)。2002年至今為第三步，在這一階段各項保證土地流轉健康發(fā)展的法律法規(guī)相繼出臺，全國各地政府都積極推動土地流轉，合作生產經營模式在農村得到廣泛使用，我國的土地制度也逐漸完善。

2 新型城鎮(zhèn)化與土地制度的聯(lián)系

2.1 新型城鎮(zhèn)化對我國土地制度的影響

新型城鎮(zhèn)化就是要統(tǒng)籌城鄉(xiāng)協(xié)調發(fā)展，加快城鄉(xiāng)一體化進程，鞏固城鎮(zhèn)之間產業(yè)互聯(lián)互動，節(jié)約各種自然資源，維護人們賴以生存的生態(tài)環(huán)境，以此為基礎實現(xiàn)城市規(guī)模擴大、人民生活水平提高的城鎮(zhèn)化。我國推進新型城鎮(zhèn)化一方面會帶來城鎮(zhèn)經濟的協(xié)調發(fā)展、城市規(guī)模的不斷擴大；另一方面，也會導致城市用地緊張，農耕用地不足等問題。隨著城鎮(zhèn)化的發(fā)展，城市郊區(qū)與周邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)、農村的土地都會被規(guī)劃為城市用地，這就必然導致曾經的農用地、開發(fā)區(qū)用地等土地的性質、用途、價格、使用方式等發(fā)生改變。這也就需要完善現(xiàn)行的土地制度來與新型城鎮(zhèn)化發(fā)展相匹配。

2.2 土地制度對新型城鎮(zhèn)化的影響

新型城鎮(zhèn)化所要達到的目標就在于城市帶動鄉(xiāng)鎮(zhèn)、統(tǒng)籌協(xié)調發(fā)展。而合理的土地制度則能夠促進城市與鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間在土地上的協(xié)調使用，既要推動新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展，又要保證耕地面積充足，使土地資源配置達到最優(yōu)狀態(tài)。所以，土地制度的合理性是新型城鎮(zhèn)化成功推進的必要條件。首先，科學的土地制度能夠實現(xiàn)土地資源協(xié)調分配，合理劃分城市用地和農村用地。新型城鎮(zhèn)化的要求是不僅要擴大城市規(guī)模，還要維持糧食產量，所以科學合理的土地分配有利于我國各項產業(yè)的和諧健康發(fā)展，同時也有利于我國經濟市場正常運行，提高人民生活水平。其次，合理的土地制度有利于城鄉(xiāng)協(xié)調發(fā)展，保障鄉(xiāng)鎮(zhèn)必需用地，城市發(fā)展需要用地，鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展同樣需要土地，要保證鄉(xiāng)鎮(zhèn)用地，才能真正做到土地資源協(xié)調配置。最后，完善的土地制度能夠保證土地合理利用，為改善我國生態(tài)環(huán)境質量，推動我國城鎮(zhèn)化奠定基礎。

3 新型城鎮(zhèn)化進程中我國土地制度存在的問題

3.1 土地產權方面

雖然，土地制度的制定要以土地產權的明確為核心。但我國現(xiàn)行土地制度對土地產權的概念界定依然十分模糊。再者，農民自身缺乏組織性和法律保護意識，這就給許多不法分子提供了“可乘之機”，造成了國有土地、集體土地、農民個人土地之間的互相侵權，每年，有大量的土地被非法買賣、轉讓、抵押，大量的農用耕地被強行占有、改建，嚴重侵犯了農民的利益，土地買賣過程中的偷稅、漏稅現(xiàn)象也屢見不鮮。在城鎮(zhèn)化進程中，因為沒有合理的土地產權制度作保障，政府部門在征用、使用土地方面處于完全強勢的地位，由于土地產權模糊，政府部門一直壟斷著建設用地、商業(yè)用地等的審批和土地用途的更改，這也直接導致農民的土地權利容易受到侵害。

3.2 土地流轉方面

雖然，改革開放以來，經過將近四十年的發(fā)展，我國的土地流轉制度日趨完善，但是，新型城鎮(zhèn)化的推進，促進了我國土地流轉的發(fā)展，同時也使得我國土地流轉制度的許多問題暴露出來。例如農民私自進行土地流轉較多、農民土地權益保護方面的法律意識淡薄、農村市場化程度低等，導致土地流轉過程中農民的利益受到損害的事件時有發(fā)生；當前，隨著城鎮(zhèn)化的推進，大量的農村青壯勞動力都選擇進入城市打工，農村的常住人口大部分是留守老人和青少年，這也就直接導致農村勞動生產力低下，大部分土地存在閑置的情況；另外，鮮有先進科技研究成果進入農村，農村與城市的信息化水平依然有差距，農村生產力水平有限，科技含量較低，難以形成生產規(guī)模，導致越來越多的農民離開農村，到城市尋找較高薪金的工作。

3.3 土地征收方面

由于土地征收直接影響著農民的切身利益，因此一直受到政府和農民們的密切關注。作為土地制度中的重要部分，我國現(xiàn)行土地制度中對土地征收的規(guī)定還不夠完善，地方政府暗箱操作，擅自更改土地利用方式的現(xiàn)象頻繁發(fā)生；一些官員為了增加政績，加快晉升，不顧當?shù)赝恋乩靡?guī)劃，不聽取百姓意愿，盲目進行城市化建設，亂征地、亂占地、把農民手中的耕地田變?yōu)樯虡I(yè)用地進行房地產開發(fā)，農民的利益在城市發(fā)展面前被輕視，甚至無視，城鄉(xiāng)協(xié)調發(fā)展怎能實現(xiàn)？還有一些地方政府，刻意壓低、扣發(fā)農民土地征收補貼，使農民在既失去了賴以生存的土地，又沒有得到應得的經濟補助，每年因為征地補助發(fā)放不到位所引發(fā)的農民對政府不滿的事件也時有發(fā)生。

4 新型城鎮(zhèn)化進程中土地制度改革的建議

4.1 健全現(xiàn)行土地產權制度

健全我國現(xiàn)行土地產權制度，首先要明確農村土地的所有權在村農民手中，要明確農民和集體的概念；其次要對農村土地的各項信息進行細致認真的統(tǒng)計調查整理，例如土地區(qū)位、土地面積、土地質量、土地利用方式等情況都要進行詳細記載，方便各種用途的土地能夠進行確權登記；最后，可以探索尋求科學的農村股權分紅方法，在保證農村土地集體所有的基礎上，將集體土地所有權細化到各個村民小組，使每一位村民能夠對按照股權進行分紅，使農民對自己的財產行使相應的權利。

4.2 完善土地征收制度

完善土地征收制度，首先，政府要從自身做起，合理按照規(guī)劃征收農用土地，盡量減少征用土地面積，維護農民的正當合法權益，嚴禁再次出現(xiàn)政府壟斷土地征收的局面，避免因征地而產生人民與政府之間的隔閡；其次，也要充分發(fā)揮市場在土地資源配置中的作用，允許達到市場準入標準的農民們的私營土地產業(yè)進入土地市場；最后，政府要明確征收土地的最終目的還是要為人民服務，要盡量避免過于主觀的土地征收，土地征收監(jiān)管機構也要嚴格把控政府征收土地的流程和后續(xù)使用情況。政府還應適當增加征收土地補償款，努力維護農民們的合法權益。

4.3 優(yōu)化相關制度改革

4.3.1 優(yōu)化我國現(xiàn)行戶籍制度

首先，城鎮(zhèn)化的推進必然帶來城市人口的逐漸增多，農村人口的減少，要盡快取消城市、農村戶口的區(qū)分，讓城市居民和農村居民享有平等的公民權利，消除人口轉移在戶籍方面的難點。其次，要適當放寬與人口轉移有關的各項規(guī)定，以方便農民到城市居住。最后，戶籍制度的改革要與醫(yī)療、教育等各項民生制度協(xié)調統(tǒng)一進行，推動我國新型城鎮(zhèn)化建設的快速發(fā)展。

4.3.2 完善社會保障制度

首先，隨著新型城鎮(zhèn)化的日益發(fā)展，我國要盡快出臺統(tǒng)一的全國城鄉(xiāng)社會保障體系，以完善我國社會保障制度，同時也可以為進入城市生活的農民消除農民內心的不穩(wěn)定因素，降低他們對農地保障的依賴。其次，在農民在進入城市生活之后，要繼續(xù)落實農民們在農村的固有資產還可以為他們發(fā)揮抵押和保障等功能，落實對進城農民們的醫(yī)療、養(yǎng)老等方面的保障。最后，要盡快建立和完善有關農民的有效培訓機制，加大對農民的教育培訓力度，提高農民在城市中的生存能力和競爭能力。

參考文獻

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