張琦+祝天智

[摘 要]隨著城鎮(zhèn)化發(fā)展，征地成為社會發(fā)展過程中的必然環(huán)節(jié)，農(nóng)村征地沖突頻發(fā)且易升級成為影響社會穩(wěn)定的重要因素。參與農(nóng)村征地各主體之間存在利益邊界、權(quán)利和權(quán)力邊界、行動邊界的模糊和交疊，邊界沖突導致農(nóng)村征地沖突升級且難以化解。邊界變化導致農(nóng)村征地博弈局勢高度不穩(wěn)定，邊界沖突導致征地沖突規(guī)模極易擴大，實現(xiàn)征地沖突的去升級化，必須通過邊界重置和鄉(xiāng)村結(jié)構(gòu)關(guān)系的調(diào)整提升征地局勢穩(wěn)定性，加強邊界的規(guī)制能力壓縮征地沖突的規(guī)模等化解路徑。

[關(guān)鍵詞]邊界沖突；農(nóng)村征地；穩(wěn)定性；去升級化

中圖分類號：D922.32 文獻標識碼：A 文章編號：1008-410X（2017）03-0084-07

十八屆三中全會要求“依法維護農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)”、“堅持和完善最嚴格的耕地保護制度”[1]，而征地沖突的不斷發(fā)生嚴重影響了農(nóng)業(yè)發(fā)展和社會和諧穩(wěn)定。始于20世紀90年代的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)及征地制度改革打亂了農(nóng)民與政府之間的多重邊界關(guān)系，引起邊界之間的沖突，造成征地博弈局勢不穩(wěn)定與征地沖突規(guī)模擴大，最終導致征地沖突升級。征地沖突升級是指征地中的政府與農(nóng)民的沖突在強度、廣度和烈度等各個方面都不斷上升或擴大的態(tài)勢。征地沖突升級主要由兩方面導致，一方面是征地博弈局勢的不穩(wěn)定性，另一方面是征地沖突規(guī)模的難以控制。

一、邊界變化與農(nóng)村征地博弈局勢的不穩(wěn)定性

在沖突中沖突雙方之間的關(guān)系、所處場域的變化都可能推動或者抑制沖突局勢的不穩(wěn)定性。征地博弈局勢的不穩(wěn)定性是指地方政府與農(nóng)民在征地過程中面對利益分歧時，推動雙方采取爭斗行為進行博弈的情況。農(nóng)民與政府間多重邊界變化，則是誘發(fā)征地沖突局勢的不穩(wěn)定性的主要原因。

（一）利益邊界變化導致政府與農(nóng)民間約束力遭到破壞

社會約束往往會促使沖突雙方避免使用爭斗策略，轉(zhuǎn)而選擇讓步或者問題解決策略，科塞關(guān)于社會沖突的研究也表明，關(guān)系的緊密程度與沖突的劇烈程度成正比[2]（P65），這也解釋了在同一群體內(nèi)部或者關(guān)系緊密的不同群體之間不容易產(chǎn)生劇烈沖突的原因。社會約束缺乏會導致穩(wěn)定性遭到破壞，隨著農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度和征地制度改革，農(nóng)民與政府間利益邊界變化在兩方面影響了原本的社會約束：農(nóng)民與政府間的依賴關(guān)系改變及地方政府對農(nóng)民群體的約束力被削弱。

1.農(nóng)民與政府間依賴關(guān)系的改變。依賴是沖突雙方最復雜的約束來源，在農(nóng)業(yè)稅取消前，農(nóng)民與政府之間存在著一種特殊的依賴關(guān)系。一方面，由于要收取農(nóng)業(yè)稅和“三提五統(tǒng)”費用，基層政府為了完成稅費指標必須依賴農(nóng)民的配合，往往還需要動用各種人情關(guān)系，因此農(nóng)民間及農(nóng)民與政府間的關(guān)系都非常密切。另一方面，當時基層政府擁有調(diào)整土地的權(quán)力，影響農(nóng)民的土地收益，因此農(nóng)民也傾向于配合基層政府的工作，以便有機會分得更好的土地。農(nóng)民與政府間的依賴關(guān)系在當時有助于促進鄉(xiāng)村社會的穩(wěn)定性，特別是這種依賴是雙向的。農(nóng)業(yè)稅取消后，這種依賴關(guān)系被徹底改變?；鶎诱辉儇撚惺杖《愘M的責任，因此也無需依賴農(nóng)民的配合；農(nóng)地承包關(guān)系長久穩(wěn)定政策的實施以及發(fā)包方在承包期內(nèi)不得調(diào)整承包地的政策要求，使得基層政府事實上不再掌握調(diào)整土地的權(quán)力，因此無法再以此影響農(nóng)民的土地利益，農(nóng)民在這方面對基層政府的依賴關(guān)系也不再存在。自此，農(nóng)民與基層政府對彼此的依賴關(guān)系都大大減弱。

2.地方政府對農(nóng)民群體的約束力被削弱。農(nóng)民與基層政府間依賴關(guān)系被徹底改變后，與其說二者關(guān)系是相互疏遠了，不如說基層政府被農(nóng)民“疏遠”更為貼切。在經(jīng)濟層面，基層政府與農(nóng)民之間由農(nóng)業(yè)稅等稅費聯(lián)系起來的利益關(guān)系被切斷，基層政府無法再以此為籌碼對農(nóng)民生活的其他方面進行干預；在政治層面，隨著中央對地方政府規(guī)制力度的不斷加大和法治的推進，地方政府對農(nóng)民的干預權(quán)也越來越弱化，尤其隨著土地“承包權(quán)已經(jīng)非常接近于所有權(quán)”，甚至有學者認為“所有權(quán)已被消滅”[3]，所有權(quán)被虛置使得基層政府無法再通過干預承包地約束農(nóng)民；在文化層面，農(nóng)業(yè)稅全面取消后，基層政府重要財政來源被切斷，財政赤字無從填補，更沒有多余財力提供公共產(chǎn)品和公共服務，農(nóng)民對基層政府認同感空前降低，造成基層政權(quán)進一步“懸浮化”。由此，地方政府對農(nóng)民群體的約束力在各個層面上都被大大削弱。

（二）權(quán)力與權(quán)利邊界調(diào)整與鄉(xiāng)村場域的結(jié)構(gòu)性變化

結(jié)構(gòu)性變化是指沖突一方或另一方在心理、群體作用方式、所處場域發(fā)生的變化，這些變化會影響沖突雙方的戰(zhàn)術(shù)選擇，即影響沖突是否會升級。在農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度變遷下，農(nóng)民與地方政府間權(quán)力與權(quán)利邊界發(fā)生了一系列變化。

另外，在中央政府權(quán)力邊界方面，其行使監(jiān)督權(quán)的內(nèi)容從主要監(jiān)督農(nóng)業(yè)稅收繳情況，轉(zhuǎn)為監(jiān)督土地承包權(quán)是否存在被非法干預、土地市場化流轉(zhuǎn)權(quán)能是否得到有效保障等。農(nóng)民權(quán)利與政府權(quán)力的這些變化引起了國家與鄉(xiāng)村場域關(guān)系的變化，國家對鄉(xiāng)村場域的控制由強變?nèi)?，基層政?quán)變?yōu)椤皯腋⌒汀盵4]政權(quán)，導致鄉(xiāng)村場域發(fā)生結(jié)構(gòu)性變化，加劇了沖突局勢的不穩(wěn)定性。

1.農(nóng)民與政府的內(nèi)外部支持。在沖突過程中，如果沖突雙方都獲得了支持性力量，沖突往往更加劇烈。在征地沖突中，從農(nóng)民角度來看，既有群體內(nèi)部支持，也有外部支持，內(nèi)部支持主要來自沖突精英的力量。在關(guān)于征地沖突的研究中不乏對草根精英的研究，甚至在大型征地沖突不同階段會有不同階段的領(lǐng)袖人物，應星在《大河移民上訪的故事》中就有過相關(guān)論述，這些領(lǐng)袖人物的共同特點是他們能夠清晰準確地表達農(nóng)民群體的利益訴求，而且能夠加強農(nóng)民群體的認同感或者失望感，因此在沖突中扮演著重要角色。當精英人物被推舉出來后，沖突的發(fā)展一方面在某種程度上看似更加有序，但另一方面實際上整個農(nóng)民群體更加傾向于不妥協(xié)。在群體自我關(guān)注高的情況下，更不容易妥協(xié)，德魯克曼發(fā)現(xiàn)“被選為代表的談判者更不愿意進行讓步”[5]（P54），沖突領(lǐng)袖以代表身份與政府進行談判的情況下，會存在對群體結(jié)果的更為強烈的關(guān)注，正是在這一點上沖突更易升級。

農(nóng)民群體的外部支持來自于對發(fā)生在各地的征地沖突的模仿行為。大量類似抗爭行為的存在會對農(nóng)民產(chǎn)生影響，因此全國范圍內(nèi)征地沖突的頻繁發(fā)生及征地沖突螺旋升級的普遍化會為特定地區(qū)的征地沖突提供強大的精神支持，極易破壞局勢的穩(wěn)定性。

地方政府的外部支持主要來自用地單位。用地單位與農(nóng)民在土地出讓價格、用地單位土地使用權(quán)與農(nóng)民承包經(jīng)營權(quán)、占地方式等方面都存在著普遍沖突，因此地方政府傾向于與用地單位結(jié)成同盟共同對抗農(nóng)民群體，這一有力外部支持的參與無疑促進了局勢的不穩(wěn)定。

2.鄉(xiāng)村權(quán)威多元化。在國家法律和各級政權(quán)權(quán)威之外，隨著國家對鄉(xiāng)村社會控制的弱化以及基層政權(quán)的“懸浮化”，固有的鄉(xiāng)村家族勢力對鄉(xiāng)村場域的控制力增強；農(nóng)地承包期的延長和農(nóng)地市場化流轉(zhuǎn)的推進，以及農(nóng)地產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營的發(fā)展，使得農(nóng)民承包經(jīng)營土地收入愈加可觀，出現(xiàn)了一批鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)家為代表的新型群體；過去在國家嚴格控制下受到打壓的鄉(xiāng)村灰色勢力也加入征地沖突中成為一股不可小覷的力量。農(nóng)民群體的這一變化實際上是在農(nóng)民群體內(nèi)形成了多股強勢力量，在征地沖突過程中，強勢力量群體不僅會強化整體群體目標，而且還會形成各個亞群體目標，亞群體目標的實現(xiàn)往往以整體目標的實現(xiàn)為前提，因此多元權(quán)威的出現(xiàn)也會促進不穩(wěn)定性，導致沖突升級。

3.非正式治理廣泛存在。鄉(xiāng)村場域多元權(quán)威的出現(xiàn)必然伴隨著多元權(quán)威的多元利益，為了追逐各自利益目標，各利益群體行為選擇往往根據(jù)各自優(yōu)勢。例如，農(nóng)村的家族勢力與整個農(nóng)村的關(guān)系都非常緊密，但在面對己方利益的時候會傾向于使用強勢決定原則；鄉(xiāng)村企業(yè)家不僅有自己的人情關(guān)系，而且在經(jīng)濟上占有很大優(yōu)勢；鄉(xiāng)村灰色勢力往往與農(nóng)民和政府雙方都有聯(lián)系，善于使用灰色手段，極易引發(fā)暴力沖突。因此，由于非正式治理廣泛存在，一方面農(nóng)民與地方政府之間沖突容易升級，另一方面當各個亞群體追逐各自利益時，也極易引發(fā)征地沖突中的農(nóng)民內(nèi)部沖突，導致沖突更加難以化解。

二、邊界沖突與農(nóng)村征地沖突規(guī)模的難以控制

農(nóng)地產(chǎn)權(quán)與征地制度改革引起農(nóng)民與政府間邊界變化并導致邊界沖突，利益邊界模糊引發(fā)利益分歧，權(quán)力與權(quán)利邊界沖突導致農(nóng)民維權(quán)意愿堅決，行動邊界沖突引發(fā)暴力沖突，這三個方面共同導致征地沖突規(guī)模的擴大化。

（一）利益邊界模糊引發(fā)利益分歧

隨著農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度改革和征地制度改革，地方政府與農(nóng)民之間的利益邊界在征地補償款與土地增值收益分配方面變得模糊。首先，在征地補償款方面，地方政府的補償方案是根據(jù)國家法律規(guī)定按土地原用途前三年平均產(chǎn)值最高不超過三十倍的數(shù)額對被征地農(nóng)民進行補償；而被征地農(nóng)民認為，征地補償數(shù)額應符合政策中要求保證被征地農(nóng)民保持被征地前生活水平的相關(guān)規(guī)定，且應按照土地市場化后以價格形式進行補償。其次，在土地增值收益方面，地方政府認為土地歸國家所有，土地增值收益也應歸國家所有；但在被征地農(nóng)民看來，不論是從政策要求“提高農(nóng)民在土地增值收益中的分配比例”角度，還是從農(nóng)地產(chǎn)權(quán)改革后承包權(quán)權(quán)能的完整化角度，都應分享更多的土地增值收益。此種利益分歧實際上在兩種情況下擴大了征地沖突規(guī)模。

1.被征地農(nóng)民期望值的提高。一方面，隨著農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度改革，農(nóng)民的土地承包權(quán)權(quán)能前所未有地擴大，甚至有學者認為承包權(quán)已十分接近于所有權(quán)，因此農(nóng)民不可避免地產(chǎn)生土地私有的想象，而一旦認為土地私有化，農(nóng)民對所承包土地的期望值必然相較以往大大提高。另一方面，隨著農(nóng)地市場化改革以及國家政策關(guān)于征地補償及土地增值收益相關(guān)規(guī)定的提出，農(nóng)民對于從承包地上產(chǎn)生的各種收益的期待值更高，具體來說，農(nóng)業(yè)稅取消后，農(nóng)民承包土地所得收益即為凈收益，加之土地市場化改革后賦予農(nóng)民的一系列權(quán)能，使得農(nóng)民經(jīng)營土地邏輯不斷向市場化邏輯靠攏，因此被征地農(nóng)民必然會將征地補償以及被征地后可能分得的土地增值收益與自身經(jīng)營土地可能產(chǎn)生的市場化收益以及土地市場價格相比較，期望值由此提高。

2.地方政府征地愿望水平的提高。地方政府征地愿望水平提高主要有兩方面原因。一是地方政府征地需求更加強烈。在農(nóng)地制度改革前，尤其是農(nóng)業(yè)稅取消前，基層政府財政收入有兩個重要來源，通過頻繁調(diào)整土地謀取一定利益和收取農(nóng)業(yè)稅以及其他土地費用，這不僅是完成當時國家要求的收取農(nóng)業(yè)稅的任務，也是基層政府填補財政赤字，進一步提供公共基礎設施建設等的重要途徑。農(nóng)業(yè)稅取消后，不僅這些途徑被切斷，而且面臨更加嚴峻的經(jīng)濟增長壓力，征地就成為后農(nóng)業(yè)稅時代地方政府財政增長的主要途徑，因此地方政府征地需求日益強烈。二是地方政府在征地過程中的執(zhí)行權(quán)上占有優(yōu)勢。從地方政府與中央政府的關(guān)系看，雖然中央政府不斷規(guī)范地方政府征地行為，加強對地方政府征地行為的監(jiān)督，但中央政府在數(shù)量上處于絕對弱勢，監(jiān)督成本高昂，且地方政府上下級之間往往存在錯綜復雜的利益關(guān)系，兩者傾向于結(jié)成利益同盟，因此地方政府在執(zhí)行過程中仍然占有優(yōu)勢。從地方政府與被征地農(nóng)民的關(guān)系看，地方政府享有絕對信息優(yōu)勢，從征地前的規(guī)劃到征地補償?shù)膮f(xié)商，被征地農(nóng)民在知情權(quán)與參與權(quán)上無疑仍然處于弱勢。

（二）權(quán)力與權(quán)利邊界沖突導致農(nóng)民維權(quán)意愿堅決

一方面，隨著征地改革對規(guī)范征地程序、提高征地補償標準的不斷嘗試，以及農(nóng)民權(quán)利意識的不斷提高，農(nóng)民對在征地過程的各個階段中所應享有的權(quán)利關(guān)注越來越多；另一方面，雖然中央政府不斷加大規(guī)范地方政府征地過程的措施力度，但地方政府憑借數(shù)量上的優(yōu)勢以及違規(guī)成本的低廉，違法違規(guī)征地行為屢禁不止。在此強烈對比之下，農(nóng)民維權(quán)意愿更加堅決且難以改變，導致沖突規(guī)模擴大。

1.承包權(quán)涉及的土地利益是農(nóng)民重要利益。在沖突過程中如果激起沖突一方愿望的主要原因是重要的利益，愿望就會更加堅決且難以改變，沖突一方傾向于選擇爭斗而非問題解決戰(zhàn)術(shù)，導致沖突規(guī)模擴大。在農(nóng)業(yè)稅取消前的相當一段時間，由于沉重的農(nóng)業(yè)稅再加上各種雜費，土地對農(nóng)民的效用不斷遞減。農(nóng)業(yè)稅取消后，土地對農(nóng)民的意義產(chǎn)生了翻天覆地的變化。隨著農(nóng)地承包權(quán)權(quán)能不斷完善，尤其是承包權(quán)不僅被賦予抵押、擔保權(quán)能，而且可以進行股份化，農(nóng)民更加關(guān)注土地長期收益，因此在征地過程中農(nóng)民維護自身權(quán)益的決心也更加強烈。

2.明確的中央政策和媒體的強烈宣傳，為農(nóng)民維權(quán)提供了強力理論資源，大大提高其利益預期和成功預期。在實體權(quán)利方面，我國政策明確規(guī)定，我國征收土地原則之一是保證失地農(nóng)民生活水平不下降，提高農(nóng)民在土地增值收益分配中的比重。因此，農(nóng)民自認為理應獲得更多的補償。在程序性權(quán)益方面，農(nóng)民主要維護的是其知情權(quán)和參與權(quán)。我國法律規(guī)定征地實行兩公告一聽證制度，設置了諸多對地方政府的嚴厲規(guī)制制度，這些都為農(nóng)民提供了抗爭的政治和法律武器。

（三）行動邊界交疊與征地沖突暴力化

農(nóng)地產(chǎn)權(quán)改革和征地制度改革后，鄉(xiāng)村場域發(fā)生了新的變化：一是農(nóng)地所有權(quán)被虛置，基層政權(quán)“懸浮化”，農(nóng)民與基層組織間的關(guān)系前所未有的疏遠；二是隨著承包權(quán)權(quán)能的完整和承包權(quán)地位的提升，農(nóng)地市場化流轉(zhuǎn)的推進，農(nóng)民土地權(quán)益得到保障、土地收益提高，鄉(xiāng)村權(quán)威呈現(xiàn)多元化。在新的鄉(xiāng)村場域特點下，鄉(xiāng)村權(quán)威呈現(xiàn)多元化特點，權(quán)威多元化意味著利益多元化，為了實現(xiàn)特定利益，權(quán)威各方傾向于選擇多元行動規(guī)則。土地使用規(guī)則不是統(tǒng)一的，“而是對包含不同原則的地權(quán)規(guī)則進行選擇”[6]，即根據(jù)當前利益的需求對規(guī)則進行選擇性使用。多元行動規(guī)則的交疊，尤其是非正式規(guī)則的使用極易導致征地沖突朝暴力化方向發(fā)展。

1.同胞剝奪。同胞剝奪指的是在集體層面上產(chǎn)生的相對剝奪感，與之相對的自我剝奪則是在個體層面上產(chǎn)生的相對剝奪感，同胞剝奪是群際偏見和政治暴力的主要根源。例如，在烏坎事件中，作為當時沖突過程中領(lǐng)袖之一的薛某在被捕幾天后于看守所去世，且身上有被打傷的痕跡，薛某家人和烏坎村村民都要求政府給出合理解釋未果，因此薛某原因不明的去世被看成是對烏坎村村民整體的加害行為，并感到群體受到攻擊就是個體價值受到攻擊，由此產(chǎn)生的沮喪感和憤怒感會極大地促進人們采取爭斗行為，而后村民與政府間的對峙升級正是這種同胞剝奪的結(jié)果。同胞剝奪極易導致沖突升級。

2.威脅戰(zhàn)術(shù)——非正式規(guī)則的使用。為了實現(xiàn)一定利益目標，農(nóng)民與政府雙方在沖突過程中還會在非正式規(guī)則下使用威脅戰(zhàn)術(shù)，包括“韌武器”[7]的使用、鄉(xiāng)村強勢群體的加入以及灰色勢力的加入。使用威脅戰(zhàn)術(shù)的優(yōu)點在于沖突一方可能無需付出任何代價就可以贏得對方的讓步，尤其是在一方所做威脅足以讓對方信服的前提下，但威脅戰(zhàn)術(shù)引發(fā)的問題也更嚴重?；疑珓萘Φ募尤霕O易引發(fā)沖突暴力升級并導致沖突僵化，灰色勢力加入本身在某些情況下就是為了對抗“韌武器”和鄉(xiāng)村強勢群體的力量，因此非正式規(guī)則的使用無論其合法程度如何，都極易導致沖突暴力化。

三、邊界重置與征地沖突去升級化

（一）調(diào)整鄉(xiāng)村結(jié)構(gòu)關(guān)系與征地博弈局勢的穩(wěn)固

農(nóng)民與政府間約束力的破壞以及各項改革后鄉(xiāng)村場域出現(xiàn)的一系列結(jié)構(gòu)性變化，共同導致了征地沖突中局勢的不穩(wěn)定性，因此，為了推動沖突中局勢的穩(wěn)定性可以從兩方面入手。一是合理設定農(nóng)民和政府角色，重塑沖突雙方間的約束關(guān)系以促進穩(wěn)定性；二是通過規(guī)范參與沖突過程的各主體行為，避免暴力行為的出現(xiàn)。

1.合理設定農(nóng)民、政府角色與約束關(guān)系的重塑。要改變當前地方政府與農(nóng)民關(guān)系松弛的現(xiàn)狀，必須在舊有約束關(guān)系被打破的基礎上，重新設定農(nóng)民與政府角色，重塑雙方良性的約束關(guān)系。其一，合理界定土地所有權(quán)，完善土地承包權(quán)，使農(nóng)民成為享有充分權(quán)利的土地承包經(jīng)營者，將政府角色轉(zhuǎn)變?yōu)檗r(nóng)民行使承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)過程中的監(jiān)督者。當前我國土地承包是承包權(quán)愈加完善，農(nóng)民承包經(jīng)營土地的權(quán)能更加豐富，作為土地所有權(quán)主體的基層組織汲取能力減弱、所有權(quán)在承包期內(nèi)對承包權(quán)的干預被取消，一旦征地行為發(fā)生，基層組織試圖通過征地各個環(huán)節(jié)謀取利益，造成對農(nóng)民利益的損害。這實際上是二者角色在產(chǎn)權(quán)改革后沒有及時調(diào)整導致的。因此，隨著承包經(jīng)營權(quán)的擴充，作為承包經(jīng)營權(quán)主體的農(nóng)民角色范圍也應擴充，其不僅是承包經(jīng)營權(quán)能的行使者，征地過程中征地規(guī)劃、征地補償都與其關(guān)系更為密切，被征地農(nóng)民應該成為參與征地過程的談判者，以及征地補償?shù)淖钪饕邮苷?；基層政府作為所有?quán)主體其權(quán)利范圍縮小，相應角色也必須取消，否則必然導致沖突，其作為代表農(nóng)民群體與征地政府談判者角色，以及代表農(nóng)民群體接受補償再進行分配的角色都應取消，將相應權(quán)利讓渡給被征地農(nóng)民，而作為所有權(quán)主體其在將來扮演的重要角色應是對承包經(jīng)營主體行為的監(jiān)督者，包括對其經(jīng)營土地、流轉(zhuǎn)土地行為的監(jiān)督，對被征地農(nóng)民在參與征地過程中行為是否損害其他農(nóng)民以及村集體利益的監(jiān)督等。其二，農(nóng)地非農(nóng)化市場建立后，農(nóng)民和用地單位成為土地交易的直接參與者，政府的中間人角色應轉(zhuǎn)變?yōu)閷ν恋亟灰纂p方行為的監(jiān)督者，對雙方交易行為是否合法，交易程序是否公開透明進行充分監(jiān)督，保障農(nóng)地非農(nóng)化市場健全、有效運轉(zhuǎn)。這種角色轉(zhuǎn)變不僅使雙方覺得更加清晰，而且是在產(chǎn)權(quán)改革后在農(nóng)民與基層組織間建立了一種新的約束關(guān)系，能夠推動局勢的穩(wěn)定性。

2.規(guī)范征地參與各主體行為避免暴力化。隨著鄉(xiāng)村權(quán)威多元化特點的出現(xiàn)，尤其是灰色勢力參與到鄉(xiāng)村場域活動中來，暴力化成為影響局勢穩(wěn)定和沖突升級的重要原因，為了盡量減小暴力沖突對征地過程的影響，可以從兩方面著手。

其一，必須規(guī)范參與征地過程各主體的行為。我國的征地制度改革已經(jīng)開始縮小征地范圍的嘗試，這是觸及征地問題本質(zhì)的探索，也將成為未來的發(fā)展方向。在未來的農(nóng)地非農(nóng)用征收過程中，非公益用地由農(nóng)民與用地單位依照相應程序及法律進行土地交易，公益用地采用協(xié)議征購為主、強制征收為輔的方式進行，政府不再壟斷整個征地過程，另外可以通過對政府提取土地增值收益方式的配套改革。由此，征地利益與政府之間關(guān)系的改變將徹底改變政府行為，也將使政府與用地單位之間的利益剝離，避免二者結(jié)盟共同謀取利益。針對用地單位和農(nóng)民，對前者要加強監(jiān)管，培養(yǎng)其守法經(jīng)營意識，對其違法行為加大打擊力度；對后者，要加強法制思想教育的宣傳力度，培養(yǎng)其合法行使各項權(quán)利的能力，積極參與到政治生活中去。其二，必須加大對灰色勢力及以灰色勢力為手段進行博弈的打擊力度。加強打擊力度會讓參與主體對違法成本產(chǎn)生清晰的認知，彌補單純進行法制教育引導的空缺，有效減少違法行為。

（二）利益及權(quán)利邊界重置與征地沖突規(guī)模的壓縮

1.市場型征地制度的建立與利益邊界清晰化。在產(chǎn)權(quán)制度和征地制度改革后，一方面農(nóng)民對土地的長久規(guī)劃及“土地私有化”的想象使其對土地收益投入更大關(guān)注，權(quán)利意識的提高及國家征地保護政策的提出為農(nóng)民維護征地利益提供了依據(jù)，另一方面“土地財政”迫使政府想方設法通過征地謀利益求發(fā)展。在現(xiàn)有的計劃型征地制度下，政府在整個征地過程中處于壟斷地位，必然導致沖突規(guī)模的擴大，因此要去升級化，必須重新進行制度設計，建立與市場化產(chǎn)權(quán)制度相適應的市場型征地制度。市場型征地制度，即縮小征地范圍，非公益用地完全進行市場化供給，農(nóng)民與用地單位作為參與主體依照法定程序進行土地交易，這種方式可以將政府從土地交易中分離，讓農(nóng)民與用地單位直接協(xié)商，保障雙方利益；同時避免土地價格畸形，保障土地資源得到有效利用。對公益用地，建立協(xié)議征購為主、強制征購為輔的征地制度，最大程度保障農(nóng)民利益和土地資源有效利用。為了市場化征地制度有效運行，必須建立相應的監(jiān)督和協(xié)調(diào)機制，對農(nóng)民和用地單位的土地交易行為、公益用地政府征地行為進行監(jiān)督，并在農(nóng)民與用地單位就土地交易過程出現(xiàn)矛盾或者公益性用地征地過程中產(chǎn)生分歧時啟用協(xié)調(diào)化解機制。市場型征地制度的建立能夠使征地制度與產(chǎn)權(quán)制度相適應，明晰各主體利益邊界，有效避免由利益分歧引發(fā)的沖突規(guī)模擴大，

2.產(chǎn)權(quán)重新界定與權(quán)利邊界清晰化。產(chǎn)權(quán)制度改革帶來的農(nóng)民土地承包權(quán)能擴大、基層組織土地所有權(quán)部分權(quán)能的實際萎縮，與征地過程中雙方權(quán)利行使產(chǎn)生矛盾，導致權(quán)利錯位引發(fā)所有權(quán)主體對承包權(quán)主體利益的實際損害，需要對產(chǎn)權(quán)進行重新界定，賦予所有權(quán)和承包權(quán)主體在征地過程中與市場化產(chǎn)權(quán)制度相符合的權(quán)能。首先，重新界定所有權(quán)，需要基于產(chǎn)權(quán)市場化改革后所有權(quán)權(quán)能萎縮的現(xiàn)狀以及征地制度改革的未來發(fā)展的需要。由于農(nóng)地承包期“長久穩(wěn)定”政策實施，承包地在第二輪承包期滿后進行調(diào)整的可能性并不大，征地行為對被征地農(nóng)民的利益影響最大，所有權(quán)主體在征地過程中代表農(nóng)民與政府進行談判、接受補償款并進行分配顯然不合理，且極易引發(fā)農(nóng)民群體內(nèi)部沖突，將這部分權(quán)利讓渡給被征地農(nóng)民，所有權(quán)主體僅保留其作為所有者應享有的補償權(quán)，既劃清了權(quán)利邊界，又保證了利益完整。其次，進一步完善承包權(quán)。基于所有權(quán)的重新調(diào)整，為了被征地農(nóng)民以及其他利益相關(guān)農(nóng)民在征地過程中能夠更好地行使權(quán)利，必須在現(xiàn)有權(quán)能的基礎上，加入真實而有保障的知情權(quán)、參與權(quán)、補償獲取權(quán)、糾紛解決選擇權(quán)等內(nèi)容。我國征地制度改革為了保證農(nóng)民相關(guān)權(quán)利也進行了一些嘗試，包括兩公告一聽證制度、確認土地調(diào)查結(jié)果、確認征地報批材料等，但實際實施情況堪憂。為保證征地過程中農(nóng)民權(quán)利，必須以法律形式將這部分權(quán)能加入承包權(quán)。

3.征地程序的重塑與沖突化解機制的重建。導致沖突升級難以化解的一個重要原因是，沖突升級往往呈螺旋式，要真正實現(xiàn)沖突去升級化必須重建有效的沖突化解機制，這樣才能避免前一次升級的規(guī)模及結(jié)構(gòu)性變化再次引發(fā)后續(xù)沖突升級。其一，征收過程的重塑，賦予農(nóng)民與政府平等參與征地過程的權(quán)利，特別是保障農(nóng)民參與征地過程的程序性權(quán)利，保證信息對稱、平等協(xié)商；同時引入第三方作為調(diào)解者參與征地過程。中立第三方的參與有助于沖突的化解，在征地過程產(chǎn)生糾紛時引入第三方化解機制有利于避免沖突升級。其二，土地增值收益方式的重置。要從根本上避免征地后沖突再次升級，就必須改變當前征地過程中各主體的短視行為，將土地增值收益分配從各主體分別分配多少更為合理轉(zhuǎn)變?yōu)榘春畏N方式分配更為公平。最好的方式就是以收稅的方式分配土地增值收益，一方面可以避免短視行為，保護土地資源，維護社會公平，另一方面可以避免征地結(jié)束后因土地增值收益分配再次產(chǎn)生分歧、沖突再次升級。其三，農(nóng)民話語權(quán)的重構(gòu)。話語權(quán)作為一種資源，具有資源的普遍屬性——有限性，作為享有話語權(quán)的兩大主體之一的政府如果在征地過程中壟斷了話語權(quán)，必定導致農(nóng)民話語權(quán)被剝奪?！爸闄?quán)是話語權(quán)利系統(tǒng)的起點，參與權(quán)是話語權(quán)利系統(tǒng)的核心，表達和監(jiān)督權(quán)是參與的具體表現(xiàn)形式”[8]。因此，知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)要作為征地過程中農(nóng)民話語權(quán)建立的重點，只有在此基礎上進行的公共活動才可能最終達成共識。

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責任編輯：王 篆