段靖　馬燕玲

摘要：隨著農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口數(shù)量的不斷增加，巨額的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化成本已經(jīng)成為制約市民化進程的主要因素，不容忽視。從社會保障、隨遷子女教育、住房保障、基礎設施建設、住房六個方面運用分類加總求和法對甘肅省農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的成本進行測算，研究顯示農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化人均成本約7.41萬元，個人負擔成本5.89萬元，財政負擔成本1.52萬元，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化成本壓力大，需要合理分攤和有效推進。

關鍵詞：農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口；市民化；成本測算；甘肅省

新型城鎮(zhèn)化步伐的不斷加快，對城鎮(zhèn)化提出了更高的要求，城鎮(zhèn)化建設要實現(xiàn)質(zhì)的轉(zhuǎn)變，其重點就是加快戶籍制度改革和推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，實現(xiàn)“人”的城鎮(zhèn)化?！陡拭C省新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014～2020年）》指出，到2020年，常住人口城鎮(zhèn)化率達到50%以上，戶籍人口城鎮(zhèn)化率達到38%以上，要努力實現(xiàn)350萬左右農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在城鎮(zhèn)落戶。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化進程緩慢的主要原因是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口數(shù)量龐大、經(jīng)濟能力較低，致使轉(zhuǎn)移經(jīng)濟成本高，科學測算市民化成本、合理分攤轉(zhuǎn)移成本成為關鍵所在。

一、概念界定

從某種程度上來說，工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、現(xiàn)代化同步進行，伴隨著農(nóng)村人口的減少和城市居民的增加，在中國由于跳躍式的發(fā)展路線，導致不同步，也導致了農(nóng)村人口在居住地域、從事職業(yè)和社會身份上出現(xiàn)分離，使市民化分隔成農(nóng)村人口—農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口—市民，而農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口向市民的轉(zhuǎn)化遲遲未能完成，所以農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化由此而生。

（一）農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化

市民化是對國家提出的“新型城鎮(zhèn)化”具象化的概念，即具體到人口的層面，從微觀的角度關注農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口身份轉(zhuǎn)變與職業(yè)轉(zhuǎn)變，從民生的角度關注農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口融入城鎮(zhèn)的問題。我們將農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化定義為：“農(nóng)業(yè)人口向城市不斷遷移和集中，并最終轉(zhuǎn)變?yōu)槭忻竦倪^程?！?/p>

（二）農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化成本

農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化成本是指農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口向城鎮(zhèn)遷移、定居，并在身份、地位、價值觀、社會權(quán)利、生活方式等方面向市民轉(zhuǎn)化并最終融入城市必須投入的最低資金量。從廣義來說就是城鎮(zhèn)每增加一個單位人口所產(chǎn)生的成本，但在狹義上區(qū)別為公共成本、個人成本和企業(yè)成本，由不同的主體進行分擔。

二、相關研究

目前，我國對農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化成本的測算研究尚處于初步探索階段，未形成普遍認可的成本構(gòu)成體系和測算方法，對農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口概念的界定模糊，使農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口數(shù)量的統(tǒng)計口徑不一，這都使得測算結(jié)果差異性大，缺乏公認度。已有學者對農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化成本的測算主要從以下三個角度去研究。

首先，從“人口城市化”角度出發(fā)進行城市化成本測算。中國可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略報告中支出，每進入城市1個人，需要總成本為2.5萬元/人。建設部調(diào)研組認為每新增一個城市人口需要增加的成本為小城市2萬元，中等城市3萬元，大城市6萬元，特大城市10萬元；其次，以“農(nóng)民工市民化”為視角測算市民化成本。陸成林以上下限成本法測算出遼寧省農(nóng)民工市民化成本在2.49萬～7.47萬元之間。姚毅基于公共服務均等化的視角，用OLS模型估計法，測算出每增加1個城鎮(zhèn)戶籍人口，所需的財政支出增量為5.34萬元；最后，從“農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化”測算城鎮(zhèn)化成本。中國社科院測算出我國東、中、西地區(qū)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的人均公共成本分別為17.6萬元、10.4萬元、10.6萬元，全國平均13.1萬元/人。張廣裕在考慮了人口因素的基礎上，測算出甘肅省農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化人均成本為9.24萬元。王志章用農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的城鄉(xiāng)補貼差額對市民化成本進行測算，計算出將我國農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口納入城市公共服務體系，需支付公共成本3.18萬元。

三、甘肅省農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化成本測算

（一）農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化成本構(gòu)成與測算方法

本文參考已有學者的觀點，從社會保障成本、隨遷子女教育成本、住房保障成本、城市基礎設施建設成本、城市生活成本、住房成本六方面入手，以2014年的試點數(shù)據(jù)為計算依據(jù)，計算各指標的人均成本，再運用分類加總求和法將各個指標成本加總，測算出甘肅省農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的人均成本。

（二）甘肅省農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化成本測算

1. 基礎設施建設成本

農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口進入城市后，對各類城市基礎設施的需求增加，原有的設施規(guī)模承載力有限，需要新增基礎設施，基礎設施建設成本由此產(chǎn)生。用公式表示為

基礎設施建設成本C1=城鎮(zhèn)公共基礎設施新增投資/城鎮(zhèn)人口（1）

2014年甘肅省城鎮(zhèn)公共基礎設施新增投資為681.8億元，城鎮(zhèn)人口為1080萬人，根據(jù)公式（1）計算可知基礎設施建設成本C1=6312.96元。

2. 隨遷子女教育成本

這里只對接受義務教育的隨遷子女教育成本進行測算，因為高中及以上教育階段并不因戶籍性質(zhì)變化而新增財政支出。一般包括教育事業(yè)費、教育公用經(jīng)費以及新建校舍的成本。2014年，農(nóng)村義務教育學生數(shù)277.33萬人，按全國隨遷子女接受義務教育占義務教育學生比例（9.3%）計算，甘肅省接受義務教育的隨遷子女人數(shù)25.79萬人。以城鄉(xiāng)中小學義務教育經(jīng)費的差額來衡量義務教育經(jīng)費成本。甘肅省隨遷子女教育經(jīng)費情況如表1所示。

假設新增的中小學生均用新建校舍解決，根據(jù)《甘肅省義務教育學校辦學基本標準（試行）》對學校校舍建筑面積的標準要求，中小學生校舍建筑面積人均6.16平方米，2014年甘肅省竣工房屋的平均造價為1342.72元/平方米，從中測算出隨遷子女增加的校舍成本為8271.16元。

隨遷子女教育總成本=隨遷子女數(shù)量*（城鄉(xiāng)中小學生教育經(jīng)費差額+校舍成本）（2）

隨遷子女教育成本C2=隨遷子女教育總成本/農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口數(shù)量（3）

根據(jù)公式（2）、（3）計算得隨遷子女教育人均成本C2=927.07元

3. 社會保障成本

農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在市民化的過程中，不僅要獲得身份上的認同，也需要獲得與城鎮(zhèn)居民同等的社會保障待遇和服務，那么政府在財政支出方面的成本會大幅增加，將這一成本定義為社會保障成本。主要包括養(yǎng)老保險成本、醫(yī)療保險成本、失業(yè)保險成本、工傷保險、生育保險、最低生活保障。

（1）養(yǎng)老保險成本

為使全體人民公平地享有基本養(yǎng)老保障，2014年政府正式將城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險與新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險合并為城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險，建立全國統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度，即不再區(qū)分城居保與新農(nóng)保。

本文以城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險補助與城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險補助的差額衡量農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的養(yǎng)老保險成本。2014年，省財政對城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險補助為340711萬元，人均1140.07元；對城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險基金的補助為269138萬元，人均217.03元，城鄉(xiāng)差距為923.04元，所以增加的轉(zhuǎn)移人口養(yǎng)老保險成本為923.04元。

（2）醫(yī)療保障成本

目前，城鎮(zhèn)居民的醫(yī)療保障主要是城市職工醫(yī)療保險及城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險，農(nóng)村則是新型農(nóng)村合作醫(yī)療保險。2014年，甘肅省對新農(nóng)合和居民醫(yī)療保險人均補助標準從280元提高到320元，參加新農(nóng)合人數(shù)1925.92萬人，參保率達到了98.26%。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化后，轉(zhuǎn)移人口由參加“新農(nóng)合”變?yōu)閰⒓映擎?zhèn)居民醫(yī)療保險，增加的醫(yī)療保險成本就是財政補貼對城鎮(zhèn)基本醫(yī)療保險與新農(nóng)合的差額。因為對城鄉(xiāng)居民的醫(yī)療補助實行統(tǒng)一的標準，所以農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化后政府財政在醫(yī)療保障支出方面并不會增加成本，即轉(zhuǎn)移人口醫(yī)療保障成本為0元。

（3）其他社會保障成本

財政對其他社會保障支出包括失業(yè)保險、工傷保險、生育保險、最低生活保障等。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化后對這些保障的需求增加，財政給予一定的補助。2014年，省財政對失業(yè)保險的補助為4235萬元，年末參加失業(yè)保險人數(shù)為162.35萬人，人均26.09元；對工傷保險的補貼為5290萬元，年末參加工傷保險人數(shù)為175.14萬人，人均30.2元；對生育保險的補助為5839萬元，年末參加生育保險人數(shù)為143.7萬人，人均40.63元；城市居民最低生活保障補助水平3576元，農(nóng)村居民最低生活保障補助水平2460元，城鄉(xiāng)差距1116元。

將養(yǎng)老保險成本、醫(yī)療保障成本、其他社會保障成本加總求和

就是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口社會保障成本。即C3=2135.96元。

4. 住房保障成本

農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口進入城鎮(zhèn)生活，除了吃穿之外，面臨的最迫切問題就是住，但又難以負擔高昂的住房成本，所以政府發(fā)揮了作用?！陡拭C省新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014～2020）》指出，在保障性住房上，甘肅省將實行公租房和廉租房并軌運行，將已建成并分配入住的廉租房同意納入公共租賃住房范圍，已建成未入住的廉租房以及在建的廉租房項目建成后，優(yōu)先解決原廉租房保障對象住房困難。通常對住房保障成本的計算用如下公式表示為

住房保障成本C4=保障性住房覆蓋率*人均住房面積*單位面積造價（4）

“十二五”末，甘肅省保障性住房覆蓋率為25.5%以上，根據(jù)《甘肅省廉租住房保障實施辦法》規(guī)定，新建廉租住房的單套面積控制在50平米以內(nèi)，按三口之家計算，人均住宅面積為17平米左右，2014年甘肅省竣工房屋的平均造價為1342.72元/平方米，據(jù)公式（4）測算得C4=5820.69元/人。

5. 城市生活成本

農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在轉(zhuǎn)型為城鎮(zhèn)居民后，在城市生活用于水電氣、交通、通訊、娛樂等方面的日常消費支出，同時扣除農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化前的人均消費支出，作為其新增的城市生活成本。在這里用城鎮(zhèn)居民消費支出與農(nóng)村居民消費支出的差額來衡量農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的城市生活成本，由于居住成本單獨核算，所以扣除城鎮(zhèn)居民的居住支出。用公式表示為

城市生活成本C5=城鎮(zhèn)居民扣除居住支出的消費支出-農(nóng)村居民扣除居住支出的消費支出 （5）

2014年甘肅省城鎮(zhèn)居民人均消費支出為15507元，城鎮(zhèn)居民人均居住支出為1780.5元，農(nóng)村居民人均消費支出為5272元，農(nóng)村居民居住成本882.9元，根據(jù)公式（5）計算可得人均城市生活成本C5=7571.6元。

6. 住房成本

盡管部分農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口可以被納入政府的保障性住房體系，但77.5%農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口要自行購買城市普通商品住房或租房，我們把其住房成本定義為城市人均住房成本，也就是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化后達到城鎮(zhèn)居民居住水平的最低成本，這種成本更接近城市廉租房、經(jīng)濟適用房的平均建成成本，而非商品房的平均銷售成本。

住房成本C6=城市人均住房面積*城市單位住房面積造價*77.5%（6）

截至2015年年底，甘肅省城鎮(zhèn)人均住房面積達到31平方米，單位住房面積造價為2138.67元/平方米，則人均住房成本C6=51381.55元。

四、測算結(jié)果分析

由表2可知，甘肅省農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化人均總成本約73465.04元/人，財政負擔成本為14511.89元，占總成本20%，個人負擔成本為58953.15元，占總成本的80%。

公共成本占總成本近20%，支出主要在城市基礎設施建設和住房保障兩方面，共占到公共成本的79%，根據(jù)《甘肅省新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014～2020）》，到2020年要努力實現(xiàn)350萬左右農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在城鎮(zhèn)落戶，按人均1.52萬元計算，若要實現(xiàn)這350萬農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的市民化，需公共成本約532億元，占甘肅省2014年公共財政收入的近3/4，這對甘肅省的財政是一項巨大的考驗。

個人成本占總成本達80%，如果按照2014年甘肅省城鎮(zhèn)居民人均可支配收入20804元來衡量農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在城鎮(zhèn)工作的收入，這一收入只夠支付個人成本的一半。其中住房成本達5.13萬左右，已占到個人負擔成本的87%，主要原因是政府提供的保障性住房的覆蓋人群只有25.5%，其余的75.5%農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口需要自己通過購房或租房的方式解決居住問題，個人負擔的住房成本必然很多，如果再加上農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口及家屬的日常生活成本，還有教育成本等支出，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口自身面臨的壓力很大。

五、結(jié)論

從城市基礎設施、隨遷子女教育、社會保障、住房性保障、城市生活、住房成本六個方面對甘肅省農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的成本進行測算，甘肅省農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化人均總成本約7.41萬元/人，其中財政負擔成本占總成本20%，個人負擔成本占80%。

甘肅農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的成本較高，無論是對政府財政，還是對轉(zhuǎn)移人口自身都面臨著巨大的壓力，是一項艱巨的任務?？梢园凑辗植酵七M的原則，同時建立健全由政府、企業(yè)、個人共同參與的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化成本分擔機制，政府完善保障性住房體系，提高保障性住房覆蓋率，把農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口完全納入城鎮(zhèn)住房保障體系，促進區(qū)域的城鎮(zhèn)化進程。

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*基金項目：基于產(chǎn)業(yè)博弈理論的絲綢之路經(jīng)濟帶“甘肅段”發(fā)展研究（2014GXS4D156）。

（作者單位：段靖，甘肅農(nóng)業(yè)大學經(jīng)濟管理學院；馬燕玲，甘肅省科學技術(shù)情報研究所。馬燕玲為通訊作者）