彥++吳迪

【摘 要】 隨著高等教育事業(yè)的蓬勃發(fā)展，近年來我國高校的專項經(jīng)費規(guī)模呈現(xiàn)大幅增長的趨勢，而財政管理體制的深入改革提高了對高校專項經(jīng)費管理的要求。文章以廣東省“創(chuàng)新強校工程”專項經(jīng)費為例，總結(jié)廣東省在進行高校專項經(jīng)費管理改革方面出現(xiàn)的諸如缺乏有效的競爭性分配機制、完善的績效評價體系、對專項經(jīng)費的內(nèi)部審計以及現(xiàn)有的管理制度不符合學科建設(shè)規(guī)律等問題。為了進一步提高高校專項經(jīng)費管理水平，促進我國高校專項經(jīng)費管理改革，應(yīng)從以下兩方面進行改進：宏觀方面，應(yīng)優(yōu)化政府管理體制，使之符合高校學科建設(shè)的要求；微觀方面，高校應(yīng)從前饋、同期、反饋三個階段對項目的實施加強控制，使項目的建設(shè)更好地服務(wù)于高校的總體發(fā)展目標。

【關(guān)鍵詞】 專項經(jīng)費； 資金管理； 改革

【中圖分類號】 F812.2 【文獻標識碼】 A 【文章編號】 1004-5937（2017）11-0120-03

引 言

隨著財政部門對高等教育的投入日益增加，對財政專項經(jīng)費的管理成為提高財政專項經(jīng)費使用效益的關(guān)鍵?，F(xiàn)階段國內(nèi)高校專項經(jīng)費的統(tǒng)籌和支配權(quán)掌握在政府部門手里，在財政管理體制改革不斷深化的進程中，教育界呼吁政府“簡政放權(quán)”。高校財政專項經(jīng)費改革的重點在于下放政府部門的權(quán)力，政府部門的角色由原先的資金統(tǒng)籌者轉(zhuǎn)換為資金使用績效的評價者。在賦予高校前所未有的自主權(quán)的情況下，高校如何承接好下放的權(quán)力，做好專項經(jīng)費的財務(wù)管理工作，發(fā)揮資金績效效應(yīng)，確保財政專項經(jīng)費的規(guī)范運行和有效使用，政府如何改革管理體制以適應(yīng)專項經(jīng)費的改革，成為政府部門、高校以及社會各界普遍關(guān)注的焦點問題。

一、廣東省“創(chuàng)新強校工程”專項經(jīng)費概述

（一）廣東省“創(chuàng)新強校工程”專項經(jīng)費界定

高校專項經(jīng)費是指由財政部門撥付給高等院校的、用于特定的項目建設(shè)或者具有特定用途的財政資金，具有專款專用、歸口結(jié)算的特點[ 1 ]。廣東省“創(chuàng)新強校工程”專項經(jīng)費作為專項經(jīng)費的一種，在《廣東省高等教育“創(chuàng)新強校工程”專項資金管理辦法》中有明確規(guī)定：“廣東省高等教育‘創(chuàng)新強校工程專項資金是結(jié)合省級財政整合專項資金的相關(guān)要求，以高校創(chuàng)新能力提升計劃（簡稱2011計劃）資金為主，統(tǒng)籌高等學校學科與專業(yè)建設(shè)、高等學校教學質(zhì)量與教學改革工程、強師工程（本科高校部分）、廣東省高校人才引進專項等省級高等教育類的專項資金，專門用于廣東省高等教育‘創(chuàng)新強校工程的建設(shè)。”

（二）廣東省“創(chuàng)新強校工程”專項經(jīng)費管理流程及特點

“創(chuàng)新強校工程”專項經(jīng)費由省級財政部門制定專項資金年度安排計劃和具體使用計劃，各高校作為實施主體制定本校的項目規(guī)劃和資金實施方案，在資金分配、信息公開、經(jīng)費使用和績效自評等方面與財政部門對接。高校內(nèi)的項目組可按照高校的總體規(guī)劃進行項目申報，由各高校負責校內(nèi)專項資金的管理，其具體流程如圖1所示。

與傳統(tǒng)的專項資金對比，廣東省“創(chuàng)新強校工程”專項資金的特點在于將資金的處置權(quán)下放到高校，賦予高校更多的自主權(quán)，高校對專項資金具有自主規(guī)劃和分配權(quán)[ 2 ]。在傳統(tǒng)的專項資金管理下，政府部門把控高校專項資金的統(tǒng)籌分配，高校處于“衣食無憂”但“難以進取”的狀態(tài)?！秶抑虚L期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》提出建立“健全充滿活力的教育體制”，但全國的高等教育仍沒有實現(xiàn)這個目標，仍處于一種“政校不分，管辦不離”的狀態(tài)。廣東省率先提出“創(chuàng)新強校工程”，從高校作為獨立法人的角度出發(fā)，改革專項資金的管理方式，提升高等院校辦學活力，這對于全國高校專項經(jīng)費管理的改革具有重要的借鑒意義。

二、廣東省“創(chuàng)新強校工程”專項經(jīng)費存在的問題

（一）高校缺乏有效的競爭性分配機制

在“創(chuàng)新強校工程”專項經(jīng)費下，高校具有項目經(jīng)費分配的自主權(quán)，但現(xiàn)有的高校專項經(jīng)費管理體制疏于對經(jīng)費分配的管理，普遍的情況是眾項目分食專項經(jīng)費這一“大鍋飯”，缺乏競爭性的分配機制。項目之間缺少競爭，使得項目的水平參差不齊，高質(zhì)量的項目有可能得不到應(yīng)有的資金支持，低質(zhì)量的項目卻投入過多的資金。從眼前的利益來看，財政的項目供給達不到預(yù)期的整體效益，影響了高校“創(chuàng)新強校工程”的整體績效；從長遠的發(fā)展來看，教研隊伍缺乏足夠的動力提高科研質(zhì)量，將導致高校整體學術(shù)水平下降，不利于高校的發(fā)展。

（二）高校缺乏完善的經(jīng)費績效評價體系

高校專項經(jīng)費的使用效益需要有專門的績效評價系統(tǒng)進行監(jiān)督和審查。沒有建立績效評價體系或者流于形式的審查無法深入到經(jīng)費使用的本質(zhì)，導致高校專項經(jīng)費使用效益和預(yù)算的執(zhí)行結(jié)果不理想。在“創(chuàng)新強校工程”中，以學校規(guī)劃的所有項目為申報主體，而不是單個項目逐一申報。在項目申報的時候，項目負責人為了能夠申報成功，往往會在申報書中提高資金的使用效益，但在真正實施的過程中卻難以達到這樣的高效益。高校沒有建立完善的績效評價體系，會造成專項經(jīng)費后續(xù)管理弱化。另外，在教育部門組織評審專家進行項目的績效評價時，虛增效益的項目會拉低高校總體的分數(shù)，使高校按照因素法和競爭性分配法所分配到的資金減少，間接影響其他項目的有效進行。

（三）高校缺乏對專項經(jīng)費的內(nèi)部審計

高校的內(nèi)部審計工作較多的是外部法規(guī)所要求實施的審計業(yè)務(wù)，從高校開展內(nèi)部審計的業(yè)務(wù)來看，主要側(cè)重于對經(jīng)濟責任的審計，領(lǐng)導干部經(jīng)濟責任審計業(yè)務(wù)所占比例為90.77%，其他方面的審計業(yè)務(wù)僅占很小比例[ 3 ]?！皠?chuàng)新強校工程”專項經(jīng)費管理模式是一種全新的管理模式，強調(diào)高校對資金統(tǒng)籌分配的權(quán)力，上級政府部門賦予高校更大的資金自主權(quán)，而高校內(nèi)部審計缺乏專項審計，監(jiān)督水平跟不上管理模式的轉(zhuǎn)換，使得項目負責人的道德風險、逆向選擇以及資金的使用不合理、經(jīng)濟效益低等問題頻出，不利于專項建設(shè)目標的實現(xiàn)。

（四）現(xiàn)有的管理制度不符合高校學科建設(shè)規(guī)律

《中華人民共和國預(yù)算法》第四十二條：“各級政府上一年預(yù)算的結(jié)轉(zhuǎn)資金，應(yīng)當在下一年用于結(jié)轉(zhuǎn)項目的支出；連續(xù)兩年未用完的結(jié)轉(zhuǎn)資金，應(yīng)當作為結(jié)余資金管理。各部門、各單位上一年預(yù)算的結(jié)轉(zhuǎn)、結(jié)余資金按照國務(wù)院財政部門的規(guī)定辦理?！痹趶V東省“創(chuàng)新強校工程”專項經(jīng)費中，按照新預(yù)算法的規(guī)定，假設(shè)一筆專項經(jīng)費申請的使用時長為三年，年初申請，資金于年底下達，在該自然年度結(jié)束之后資金按規(guī)定結(jié)轉(zhuǎn)到下一年，第二年如果還未用完，則作為結(jié)余資金由財政收回，因此該專項經(jīng)費的實際使用期限不滿兩年，大大縮短了資金的使用時長。高校的學科建設(shè)具有其自身的特點和內(nèi)在的規(guī)律，這樣的規(guī)定使得經(jīng)費的使用一味求快而不注重學科的建設(shè)成果，硬性要求資金的使用進度，會導致資金的使用效益下降甚至浪費。

三、對高校財政專項經(jīng)費管理改革的建議

對于一項活動，管理者在該活動開始之前、進行之中以及結(jié)束之后應(yīng)實施前饋控制、同期控制及反饋控制[ 4 ]。高校作為承擔專項經(jīng)費管理的管理者，要對專項經(jīng)費的管理實施控制，將控制貫穿于整個管理過程，以解決當前高校專項經(jīng)費管理存在的問題。

（一）前饋控制中引入競爭分配機制

項目申請人向校內(nèi)主管部門提交具體的項目資金規(guī)劃，明確項目重點規(guī)劃方向，由主管部門對所有項目進行匯總整理，將項目分解為必要性、可行性、建設(shè)目標、建設(shè)內(nèi)容、資金預(yù)算及使用安排、項目實施組織及進度安排、保障措施、預(yù)期效益等要素，結(jié)合高?？傮w發(fā)展規(guī)劃，確定每個要素的權(quán)重，組織專家成立項目評價小組，分別對各個項目的要素進行打分，按加權(quán)總分進行排序，按照排序確定投資的項目以及分配的資金。對于建設(shè)目標、建設(shè)內(nèi)容類似的項目，其評審標準要更為嚴格，減少重復(fù)建設(shè)。所有項目申請均應(yīng)按照立項、論證、遴選等流程確定，并將資金分配明細項目及金額進行公示。

（二）同期控制中加強內(nèi)部審計監(jiān)督

高校應(yīng)當擴展內(nèi)部審計業(yè)務(wù)，加強對專項的審計，把專項經(jīng)費的審計作為審計部門的重點工作，并將審計從事后審計擴展為對專項經(jīng)費使用的“事前、事中、事后”全過程審計。首先，完善審計部門內(nèi)部機構(gòu)設(shè)置，對校內(nèi)各個建設(shè)項目設(shè)立專門的審計小組。其次，審計小組應(yīng)加強項目建設(shè)的全過程監(jiān)督。事前參加各項目的預(yù)算評審；在項目實施的過程中對項目預(yù)算執(zhí)行情況進行審計，及時發(fā)現(xiàn)問題并將審計結(jié)果及時傳遞給項目負責人，及時解決存在的問題；事后參與項目的驗收，對各級管理人員實施經(jīng)濟責任審計，對專項經(jīng)費的執(zhí)行結(jié)果進行綜合審計（高校內(nèi)部專項審計的具體內(nèi)容如表1）。最后，審計部門將項目的審計結(jié)果公開，接受公眾監(jiān)督。

（三）反饋控制中完善專項經(jīng)費績效考評

高校的管理者需要關(guān)注專項經(jīng)費的使用績效，績效的考評分為三個步驟：測量實際績效、將實際績效與標準對比、實施管理行為。構(gòu)建科學合理的績效評價指標是實施績效評價工作的核心。一項專項經(jīng)費批準的目的中包含了上級主管部門的目標、高校的目標、校內(nèi)各部門的目標以及教研隊伍自身的目標，以這四個目標為基礎(chǔ)向下分解為管理類指標、效率類指標和效益類指標三個一級指標，每個一級指標按照其內(nèi)涵分解為若干個二級指標。

1.管理類指標

管理是指高校主管部門在項目實施過程中各個環(huán)節(jié)的控制。它可以分為資金到位率、專項經(jīng)費支出結(jié)構(gòu)和專項經(jīng)費支出比率。

（1）資金到位率。即專項考核期內(nèi)實際的資金到位額占該專項預(yù)算資金總額的百分比。到位率=考核期內(nèi)資金到位額/預(yù)算資金總額*100%。

（2）專項經(jīng)費支出結(jié)構(gòu)。即各類建設(shè)項目專項經(jīng)費支出額占支出總額的百分比。以廣東省“創(chuàng)新強校工程”專項經(jīng)費為例，建設(shè)項目包括體制機制改革與協(xié)同創(chuàng)新、高水平大學及特色高校建設(shè)等六大類，其中：體制機制改革與協(xié)同創(chuàng)新項目支出比率=體制機制改革與協(xié)同創(chuàng)新項目支出額/“創(chuàng)新強校工程”專項經(jīng)費支出總額。

（3）專項經(jīng)費支出比率。即在考核期內(nèi)專項資金的實際支出額占計劃支出額的百分比。支出比率=考核期內(nèi)專項資金實際支出額/計劃支出額*100%。

2.效率類指標

效率類指標反映資金投入與產(chǎn)出之間的關(guān)系，分為專項建設(shè)項目完成進度和專項經(jīng)費目標實現(xiàn)率。

（1）專項建設(shè)項目完成進度。即在考核期內(nèi)專項建設(shè)完成量占需要完成的總進度的百分比。在對其進行定量計量時有多項指標可以參考，從資金支出的角度出發(fā)有考核期資金支出占預(yù)期總資金支出的百分比、各項目資金支出占該項目預(yù)期支出的百分比，從項目取得收益的角度出發(fā)有專項經(jīng)費整體收益占預(yù)期總收益的百分比、各項目收益占該項目預(yù)期收益的百分比等，具體使用哪個指標進行衡量視該項目的性質(zhì)而定。

（2）專項經(jīng)費目標實現(xiàn)率。即高校各年度所有的專項建設(shè)中按績效目標完成專項建設(shè)的項目數(shù)量占總項目數(shù)量的百分比。目標實現(xiàn)率=完成專項建設(shè)的項目數(shù)/項目總數(shù)*100%。

3.效益類指標

效益類指標衡量項目的直接效益和間接效益對高?？傮w建設(shè)目標的貢獻。

（1）投入與產(chǎn)出比。即項目的單位資金投入所得到的產(chǎn)出，這是項目產(chǎn)生的直接效益。投入與產(chǎn)出比=項目資金總投入/項目收益。

（2）專項建設(shè)項目產(chǎn)出質(zhì)量。即項目建設(shè)的產(chǎn)出與項目立項時所預(yù)期達到的目標和效果的契合程度。

（3）社會效益。即建設(shè)項目是否達到預(yù)期的社會效益目標及達到的程度。

專項經(jīng)費績效評價指標體系如表2。

在高校對專項經(jīng)費績效考評體系的實際應(yīng)用中，針對不同的專項經(jīng)費項目要適當增減或修改指標以符合專項建設(shè)的實際需求。完成對各個績效指標的測算之后，按照項目的性質(zhì)和實際情況選擇與高校自身歷史數(shù)據(jù)進行縱向比較、與其他高校進行橫向比較或者兩種比較方式相結(jié)合對建設(shè)項目進行系統(tǒng)的評價，據(jù)此對專項建設(shè)實施管理。

總 結(jié)

從廣東省“創(chuàng)新強校工程”專項經(jīng)費實施所存在的問題來看，高校專項經(jīng)費的改革仍面臨重重困難，要解決這些問題，需從宏觀和微觀兩個方面入手。宏觀方面，要優(yōu)化政府管理體制以符合高校學科建設(shè)的要求，高校的經(jīng)費管理不同于其他類型的資金管理，學科建設(shè)具有其自身特點和內(nèi)在規(guī)律，經(jīng)費績效應(yīng)著眼于資金預(yù)算和使用的規(guī)范性、合法性，更好地服務(wù)于高等教育內(nèi)涵發(fā)展；微觀方面，高校自身要建立完善的經(jīng)費管理模式，從前饋、同期、反饋三個階段對項目的實施實行控制，使項目的建設(shè)更好地服務(wù)于高校的總體發(fā)展目標。

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