張杰

2017年3月16日，美國白宮公布了2018財年聯(lián)邦政府預(yù)算綱要報告，增加國防預(yù)算540億美元，漲幅高達10%。這份報告被命名為《美國優(yōu)先：讓美國再次偉大的預(yù)算綱要》。報告名稱包含了特朗普競選期間兩個最具代表性的口號，用意之深，可見一斑。特朗普在報告中說，“預(yù)算必須將美國人的安全作為首要目標(biāo)，因為沒有安全就沒有繁榮”。軍費開支是一個國家對外政策的風(fēng)向標(biāo)，這一輪美軍軍費的強勢增長透露出了多重戰(zhàn)略考量。

“跌跌”不休和“漲”聲一片

美國軍事費用是指美國聯(lián)邦政府支出中所有與軍事相關(guān)的開支，組成復(fù)雜，涉及國防部、國務(wù)院、國土安全部等眾多部門。其中，國防部基本預(yù)算和海外突發(fā)行動費用是美國軍事預(yù)算的主體，也就是我們通常所提到的美軍軍費。近30年間，美軍軍費的變化可以用一波三折來形容。

1991年圣誕節(jié)戈爾巴喬夫宣布辭職，蘇聯(lián)國旗從克里姆林宮上空緩緩降下，數(shù)十年的勁敵頃刻間煙消云散。此時的美軍可謂“一覽眾山小”。但刀子一旦失去對象，其價值便會大幅縮水。冷戰(zhàn)結(jié)束后，美軍軍費一度大幅度削減，軍隊員額一降再降。大炮一響，黃金萬兩。受阿富汗戰(zhàn)爭和伊拉克戰(zhàn)爭的影響，美國軍費開支2002年-2010年始終保持高速增長態(tài)勢，年均增幅超過9%，2003年更是達到創(chuàng)紀(jì)錄的13.8%。但是從2011年起，美國軍費開支開始回落，美國國防預(yù)算從6910億美元減少到5604億美元，下降幅度達19%。與坐享冷戰(zhàn)后期的安全紅利不同，主動“結(jié)束”全球反恐戰(zhàn)爭和減少海外干預(yù)是最近幾年美軍軍費減少的直接原因，但從長期來看，巨額政府債務(wù)和財政赤字、經(jīng)濟衰退以及社會支出膨脹則是美軍軍費減少的長期性和根本性原因。需要指出的是，這一階段美軍軍費的削減不僅體現(xiàn)在絕對數(shù)額上，國防支出占聯(lián)邦支出和國內(nèi)生產(chǎn)總值的比重也明顯下降?！懊绹犻L”也不得不勒緊腰帶過日子了。

自2010年開始，美國經(jīng)濟呈現(xiàn)出復(fù)蘇趨勢，制約美國軍費增長的因素逐漸減弱。其次，國際安全形勢進一步惡化，特別是2014年“伊斯蘭國”的興起，直接拉高了美軍海外突發(fā)行動費用。再次，軍方和部分智庫借近年來美國內(nèi)政和外交的困境，猛烈抨擊削減軍費政策，逐漸形成了一股推動美國重建軍備的強大力量。終于，奧巴馬要求將2016財年的國防預(yù)算增加到5853億美元，增幅為4.4%。但考慮到通貨膨脹等多種因素影響，該輪軍費增長乏善可陳。此次特朗普政府公布的軍費預(yù)算才算得上真正意義的“超量恢復(fù)”，消息一出，自然是掌聲一片。

美國著名鷹派、共和黨大佬約翰·麥凱恩自2015年掌舵參議院軍事委員會，一直主張取消美國國防預(yù)算的全面削減，叫停國防自動減赤機制，卻沒有取得成功。如今特朗普上臺，摘掉軍備支出“緊箍咒”的難度將大為降低。特朗普的執(zhí)政理念，他選擇的內(nèi)閣，以及共和黨控制的國會使得美國在未來2年-3年的軍費支出增速上升的可能性有所增加?，F(xiàn)在各方討論的焦點主要在于增長幅度。如此看來，“美國隊長”的苦日子終于到頭了。

大棒在手，威懾在口

羅斯福曾經(jīng)說過：“說話要和氣，但手中要有大棒?！焙}卜加大棒一向是美國馳騁國際舞臺的重要手段，但不同時期大棒的內(nèi)涵卻發(fā)生著變化。奧巴馬重視發(fā)揮軟實力和巧實力的作用，承認美國實力今非昔比，盡量管控危機而非奢望解決危機。如今，特朗普提出“以實力求和平”，欲一改奧巴馬“過于軟弱”的詬病，強硬底色濃厚。

這不由得讓人想起以重振國威出名的里根政府，“星球大戰(zhàn)”計劃至今仍被人們津津樂道。特朗普提出要讓美國再次偉大，和里根的理念有異曲同工之感。在實現(xiàn)路徑上，包括特朗普在內(nèi)的許多共和黨人都信奉里根時代的觀點，即防務(wù)開支是刺激經(jīng)濟最為合理的支出形式，增加軍費本身也是提升美國制造業(yè)的重要手段。美國擁有強大的軍工復(fù)合體。以建造航母為例，需要上萬個部門共同協(xié)作，創(chuàng)造了大量的就業(yè)崗位，可以極大地拉動經(jīng)濟發(fā)展。另一方面，共和黨與美國的軍工集團聯(lián)系較民主黨更為緊密。特朗普的上臺離不開軍工企業(yè)的大力支持，勝選后的“論功行賞”自然必不可少。美國政權(quán)與軍火集團存在的灰色交易，已經(jīng)是美國心照不宣的“秘密”。同時，特朗普政府推行“美國優(yōu)先”的政策，焦點在于貿(mào)易、移民和國土安全等問題。如果沒有強大的軍事力量作為后盾，美國的話語權(quán)將被削弱，這顯然與特朗普政府的政策主張不符。

在內(nèi)外因素的綜合作用下，2018財年預(yù)算千呼萬喚始出來。正如白宮行政管理和預(yù)算局局長米克·馬爾瓦尼所說，毫無疑問這是一份“硬實力預(yù)算”，而非“軟實力預(yù)算”。在提升國防預(yù)算的同時，它還大幅度削減了美國在軟實力領(lǐng)域的投入，國務(wù)院、國際開發(fā)援助署等用于美國軟實力建設(shè)密切相關(guān)的項目削減幅度達到29%。

與之對應(yīng)，美國加大了在伊拉克、敘利亞、也門和索馬里的軍事行動，恢復(fù)向巴林出售武器，帶頭抵制禁止核武器的對話。管中窺豹，可見一斑。未來，美國對軍事力量的依賴程度更深，對外政策軍事化趨勢愈加明顯。但增加軍費和窮兵黷武之間并不能直接劃等號，也不一定意味著軍事介入和軍備競賽。特朗普誓言要讓美軍強大到?jīng)]有人能夠給美國制造麻煩的程度。一言以蔽之：威懾潛在敵人。2017年4月6日，美軍發(fā)射59枚“戰(zhàn)斧”巡航導(dǎo)彈對敘利亞實施打擊，緊接著在阿富汗使用“炸彈之母”，這兩個發(fā)生在地球兩地的事件如“蝴蝶效應(yīng)”般對朝鮮半島事態(tài)有所牽動。如今美國加強了在朝鮮半島的軍事部署，“卡爾·文森”號航母打擊群已經(jīng)就位?？陬^上，朝鮮仍以強硬相對，但行動上普遍預(yù)期的核試驗卻沒有進行，說明朝鮮已經(jīng)明顯感受到了壓力。

特朗普要避免昂貴的冒險干涉主義，通過威懾獲取“物美價廉”的安全。這不由得讓人想起科幻小說《三體》中執(zhí)劍人這一角色。作為美利堅的執(zhí)劍人，特朗普要提高威懾度無非3個途徑：增強能力，展現(xiàn)決心，使對手意識到你的可怕之處?？删烤乖诙啻蟪潭壬咸乩势湛梢园淹亓冬F(xiàn)，變成一種行動？讓我們拭目以待。

最強美軍還是最貴美軍？

在歷史上，美國有多次大幅度增加軍費的例子，但與以往不同的是，此次增長的軍費不是用于應(yīng)對戰(zhàn)爭，而是“將主要用于投入建設(shè)更加強大的軍隊”。但重金打造的最貴美軍一定是最強的嗎？

受前期軍費下降的影響，美國陸軍、海軍陸戰(zhàn)隊都被迫裁減，空軍削減幅度較小，海軍規(guī)模基本得到維持。在預(yù)算的結(jié)構(gòu)上，資金分配重點向研發(fā)項目傾斜，第三次“抵消戰(zhàn)略”應(yīng)運而生。除此之外，運營與維護、采購、人力支出3個方向均有不同程度的削弱。這其實體現(xiàn)了美軍近年來的發(fā)展思路：用質(zhì)量來彌補數(shù)量不足，建立一支依靠高新技術(shù)、更精銳、更靈活的軍隊。然而落花有意，流水無情。事實證明，目前美軍技術(shù)的進步還無法對沖規(guī)模上的減少。同時采購金額的減少嚴(yán)重制約了裝備的更新，無論是對核力量還是常規(guī)力量都產(chǎn)生了不利影響。

早在2016年9月7日，特朗普在費城專門就國防政策發(fā)表演講稱：“只要我入主白宮，我會要求國會全面取消國防自動減赤機制，并且提交一份新的預(yù)算以重振軍隊?！痹谒?dāng)時的計劃中，美國陸軍將由47.5萬人擴至54萬人，海軍陸戰(zhàn)隊將擴至約36個營，空軍確保擁有至少1200架戰(zhàn)機，海軍艦船潛艇將增至350艘。雖然這些愿景不一定全部得到落實，但特朗普已經(jīng)著眼于建設(shè)規(guī)模更大、能力更強、更加致命的聯(lián)合力量的總體目標(biāo)。新增國防預(yù)算將首先用于恢復(fù)美軍的戰(zhàn)備水平；之后再增加美陸軍和海軍陸戰(zhàn)隊的規(guī)模，增加海軍艦艇數(shù)量，以更快的速度購買F-35聯(lián)合攻擊戰(zhàn)斗機；同時加大核武器、反導(dǎo)力量建設(shè)力度，增加太空、網(wǎng)絡(luò)等新型領(lǐng)域的投入，確保美軍的技術(shù)領(lǐng)先和絕對優(yōu)勢。隨著軍費的增加，在采購和研發(fā)項目上的預(yù)算將優(yōu)先得到保證。同時，近年來美軍制定了全球公域介入與機動聯(lián)合概念等戰(zhàn)略，海軍和空軍仍是未來美國發(fā)展的重點。

如果我們站在更廣闊的時間維度來審視，如今的美軍處于一個極具歷史意義的節(jié)點。長期的反恐戰(zhàn)爭侵蝕著美軍應(yīng)對正規(guī)戰(zhàn)爭的能力并占用了大量國防資源。長時間執(zhí)行低強度的反游擊作戰(zhàn)，導(dǎo)致士氣低落、紀(jì)律松散、應(yīng)對正規(guī)戰(zhàn)爭的技戰(zhàn)術(shù)水平退化。自“9·11”事件發(fā)生到2014年，美國在反恐行動中共花費了1.6萬億美元。這相當(dāng)于美國3年國防基本預(yù)算的總和。元氣尚未恢復(fù)，接踵而至的軍費削減打亂了美軍的計劃。在這5年間，許多先進武器研發(fā)項目都面臨資金不足的壓力，有的被迫推遲，有的則被完全放棄。在具體的技術(shù)領(lǐng)域，如電子信息系統(tǒng)、精確制導(dǎo)系統(tǒng)、太空與網(wǎng)絡(luò)等，美國一超地位逐漸減弱，多強并起、你追我趕。愛因斯坦早就說過，那種以為美國能夠永久壟斷先進科技的想法不僅是錯誤的，而且是危險的。

無論是反恐戰(zhàn)爭的消耗還是連續(xù)5年的軍費削減，所造成的損失仍在美軍的承受范圍之內(nèi)。我們關(guān)注的重點不應(yīng)該只是美軍一時的跌倒，而是它是否仍舊具有強大的恢復(fù)能力。無論如何，在未來的很長時間內(nèi)，美國仍然是世界上軍事力量最強大的國家。特朗普此番舉措就是想把美軍拉回到大國競爭和維持霸權(quán)的主線上。蕭瑟秋風(fēng)今又至，換了人間。美利堅的錘子再強大，也不能把所有問題當(dāng)做釘子。超級英雄想拯救世界，那就先從拯救自己開始吧。

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