關(guān)于我國(guó)擴(kuò)大投資開放方面的研究

Point

2016年10月，我國(guó)外商投資企業(yè)設(shè)立與變更備案制度開始運(yùn)行，設(shè)立與變更審批減少95%以上，這標(biāo)志著我國(guó)外商投資管理體制的重大變革，體現(xiàn)了我國(guó)對(duì)外開放的信心和決心。2016年12月初，發(fā)改委與商務(wù)部公布了新版《外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄》征求意見稿，將其中的特別管理措施整理形成了結(jié)構(gòu)更為清晰的負(fù)面清單，特別管理措施從93項(xiàng)調(diào)整為62項(xiàng)，除了其中11個(gè)條目實(shí)際上是內(nèi)外資一致管理措施之外，對(duì)20個(gè)條目取消了特別管理限制。2017年1月國(guó)務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于擴(kuò)大對(duì)外開放積極利用外資若干措施的通知》（國(guó)發(fā)2017年5號(hào)文）進(jìn)一步釋放了鼓勵(lì)吸引外資的信號(hào)。文件提出：“服務(wù)業(yè)重點(diǎn)放寬銀行類金融機(jī)構(gòu)、證券公司、證券投資基金管理公司、期貨公司、保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)、保險(xiǎn)中介機(jī)構(gòu)外資準(zhǔn)入限制，放開會(huì)計(jì)審計(jì)、建筑設(shè)計(jì)、評(píng)級(jí)服務(wù)等領(lǐng)域外資準(zhǔn)入限制，推進(jìn)電信、互聯(lián)網(wǎng)、文化、教育、交通運(yùn)輸?shù)阮I(lǐng)域有序開放?！睂?duì)國(guó)發(fā)2017年5號(hào)文中提出的重點(diǎn)放寬金融行業(yè)外資準(zhǔn)入限制的要求，雖然不一定完全體現(xiàn)在即將公布的2017年版《外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄》中，但很可能會(huì)在將要公布的第四版自貿(mào)區(qū)外商投資負(fù)面清單中體現(xiàn)。

一、為什么需要進(jìn)一步放寬外資準(zhǔn)入限制

我國(guó)改革開放以來(lái)，利用外資的工作取得了巨大的成績(jī)，外資對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的作用有目共睹。然而，隨著2011年我國(guó)勞動(dòng)力人口總量見頂以及我國(guó)勞動(dòng)力工資水平的持續(xù)上升，我國(guó)在簡(jiǎn)單勞動(dòng)力成本方面的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)日益減弱。與此同時(shí)，中國(guó)市場(chǎng)的持續(xù)擴(kuò)大已經(jīng)日益對(duì)外資產(chǎn)生吸引力。進(jìn)入中國(guó)的外資結(jié)構(gòu)日益從勞動(dòng)力成本導(dǎo)向型的所謂縱向外資向市場(chǎng)導(dǎo)向型的所謂橫向外資演變。相應(yīng)的，我國(guó)對(duì)外資的管理體制也在變化。

傳統(tǒng)縱向外資監(jiān)管的主要特點(diǎn)是準(zhǔn)入限制加優(yōu)惠措施。對(duì)某些敏感行業(yè)，我們禁止進(jìn)入或者使用股權(quán)限制和高管限制等手段予以限制。與此同時(shí)，對(duì)其他行業(yè)的外資，我們采用稅收優(yōu)惠的方式鼓勵(lì)其進(jìn)入。這種外資監(jiān)管體制今年來(lái)已經(jīng)逐漸變化。2008年內(nèi)外資企業(yè)所得稅體制并軌，這意味著內(nèi)外資區(qū)別對(duì)待的稅收體制宣告結(jié)束。中國(guó)開始著眼于建立一個(gè)內(nèi)外資公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)。投資優(yōu)惠措施盡管還存在，但更多地是與區(qū)域政策和產(chǎn)業(yè)政策相結(jié)合，大部分投資優(yōu)惠政策對(duì)內(nèi)外資一視同仁。

隨著勞動(dòng)力成本上升與稅收優(yōu)惠減弱，對(duì)成本敏感的傳統(tǒng)縱向外資進(jìn)入中國(guó)的速度變緩，甚至有一部分開始退出中國(guó)。2016年，中國(guó)吸引非金融類直接投資1390億美元，比2015年微增2.3%。而同期，我國(guó)對(duì)外投資1701億美元，已經(jīng)開始出現(xiàn)了規(guī)模不小的直接投資凈流出。成本壓力上升的縱向外資進(jìn)入減少，而對(duì)龐大且快速增長(zhǎng)的中國(guó)市場(chǎng)感興趣的橫向外資在進(jìn)入時(shí)又面臨眾多的準(zhǔn)入壁壘。可以說，準(zhǔn)入壁壘已經(jīng)日益成為阻礙外資進(jìn)入以及限制外資結(jié)構(gòu)優(yōu)化的一個(gè)重要障礙。

本世紀(jì)初以來(lái)，許多國(guó)家包括發(fā)展中國(guó)家開始在對(duì)外投資協(xié)定中采用所謂準(zhǔn)入前國(guó)民待遇加負(fù)面清單的方式規(guī)范投資壁壘。經(jīng)過長(zhǎng)期研究，中國(guó)于2013年7月宣布，愿意采用準(zhǔn)入前國(guó)民待遇加負(fù)面清單的方式與美國(guó)進(jìn)行雙邊投資協(xié)定談判。也就是說，中國(guó)愿意原則上給予外資不低于內(nèi)資的市場(chǎng)準(zhǔn)入權(quán)利，需要對(duì)外資施加特別管理措施的，采用清單將其列出。為了試驗(yàn)這種自上而下的開放模式，中國(guó)從2013年9月開始設(shè)立了上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)，而后將自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)擴(kuò)大到11個(gè)省市。2016年10月，中國(guó)正式將負(fù)面清單的外資準(zhǔn)入管理模式擴(kuò)大到了全國(guó)。

可以說，中國(guó)擴(kuò)大外資準(zhǔn)入水平的目的既是為了擴(kuò)大吸引外資的規(guī)模，優(yōu)化外資結(jié)構(gòu)；也是為了配合我國(guó)的對(duì)外投資談判，表示我國(guó)投資開放的誠(chéng)意與決心，為我國(guó)的資本走出去開辟空間。與此同時(shí)，投資開放特別是負(fù)面清單管理模式也有助于我國(guó)深化改革和轉(zhuǎn)變政府職能。

二、放寬外資準(zhǔn)入的步驟與內(nèi)容

2016年10月我國(guó)采用負(fù)面清單管理模式，對(duì)絕大部分外商投資企業(yè)的建立與變更取消審批要求，改為進(jìn)行備案管理。與此同時(shí)，我國(guó)政府開始著手取消部分行業(yè)的外資準(zhǔn)入限制?？偟膩?lái)說，我們預(yù)計(jì)在未來(lái)幾年中，外資準(zhǔn)入限制將分以下步驟逐漸取消。

第一步，各個(gè)行業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)將根據(jù)行業(yè)情況先行取消一部分外資準(zhǔn)入限制。例如，2017年1月富達(dá)國(guó)際宣布其位于上海的外商獨(dú)資企業(yè)正式獲得由中國(guó)證券投資基金業(yè)協(xié)會(huì)頒授的私募證券投資基金管理業(yè)務(wù)資格，成為外資資產(chǎn)管理業(yè)內(nèi)首家獲得該項(xiàng)資格的公司，從而標(biāo)志著該領(lǐng)域?qū)ν赓Y的股權(quán)限制取消。在此之前，2015年6月，工信部在全國(guó)范圍內(nèi)放開了在線數(shù)據(jù)處理與交易處理業(yè)務(wù)的外資股比限制，外資持股比例可達(dá)到100%。2017年3月，中國(guó)銀監(jiān)會(huì)宣布外商獨(dú)資銀行、中外合資銀行依法開展國(guó)債承銷業(yè)務(wù)，外商獨(dú)資銀行、中外合資銀行、外國(guó)銀行分行依法開展托管業(yè)務(wù)以及財(cái)務(wù)顧問等咨詢業(yè)務(wù)，都不需要獲得銀監(jiān)會(huì)的行政許可，只要在開展業(yè)務(wù)后5日內(nèi)向監(jiān)管部門報(bào)告即可。而且，外商獨(dú)資銀行、中外合資銀行在風(fēng)險(xiǎn)可控前提下，可以依法投資境內(nèi)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)。

第二步，新版的《外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄》征求意見已經(jīng)結(jié)束，預(yù)計(jì)將在2017年內(nèi)公布。從征求意見稿上看，實(shí)質(zhì)性取消專門針對(duì)外資的特別管理限制措施的條目有20條之多。服務(wù)業(yè)重點(diǎn)放開公路旅客運(yùn)輸、外輪理貨、資信調(diào)查與評(píng)級(jí)服務(wù)。制造業(yè)重點(diǎn)放開軌道交通設(shè)備、汽車電子和新能源汽車電池、摩托車、食用油脂、玉米深加工、燃料乙醇等領(lǐng)域準(zhǔn)入限制。礦業(yè)重點(diǎn)放開非常規(guī)油氣、貴金屬、鋰礦等領(lǐng)域外資準(zhǔn)入限制。

第三步，根據(jù)2017年國(guó)發(fā)五號(hào)文精神，金融、電信、教育等敏感行業(yè)也會(huì)逐漸放松限制。但是，基于風(fēng)險(xiǎn)可控原則，這些行業(yè)的開放可能將在自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)范圍先行試點(diǎn)，條件成熟以后，再將開放與監(jiān)管的經(jīng)驗(yàn)向全國(guó)復(fù)制推廣。這些開放措施可能體現(xiàn)在第四版自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)外商投資負(fù)面清單中，預(yù)計(jì)也將在今年公布，而且有可能同新版的《外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄》同期公布。在第四版外商投資負(fù)面清單中，壽險(xiǎn)、期貨、證券公司等領(lǐng)域?qū)ν赓Y的股權(quán)限制可能放松，對(duì)外資投資國(guó)內(nèi)內(nèi)資銀行的股權(quán)限制也可能放松?？梢哉f，一旦2017年國(guó)發(fā)五號(hào)文中的開放要求真正落實(shí)，可能構(gòu)成我國(guó)在入世承諾履行到位之后最重要的開放措施。

第四步，中國(guó)仍然將積極推進(jìn)中歐、中美等雙邊投資協(xié)定的談判。一旦這些投資談判順利完成，中國(guó)可能將公布一個(gè)更加簡(jiǎn)短的負(fù)面清單，更多的領(lǐng)域?qū)⑻岣咄赓Y準(zhǔn)入水平。而且，對(duì)外投資協(xié)定談判的完成將使中國(guó)的投資開放從單邊自主開放轉(zhuǎn)化為國(guó)際承諾。在此之后，中國(guó)可能會(huì)進(jìn)一步在雙邊、區(qū)域、諸邊以及多邊領(lǐng)域推動(dòng)投資自由化與投資便利化進(jìn)程，在各個(gè)層面促進(jìn)國(guó)際投資規(guī)則的形成與完善。

三、放寬外資準(zhǔn)入限制的風(fēng)險(xiǎn)及其防控

放寬外資準(zhǔn)入限制有可能帶來(lái)一定的風(fēng)險(xiǎn)，在擴(kuò)大開放的同時(shí)，我們對(duì)這些風(fēng)險(xiǎn)也要做到心中有數(shù)，通過提高監(jiān)管水平來(lái)防控開放風(fēng)險(xiǎn)。

從產(chǎn)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)角度看，外資在我國(guó)某些產(chǎn)業(yè)實(shí)施壟斷行為的風(fēng)險(xiǎn)盡管存在，但是基本可控。2008年我國(guó)實(shí)施《反壟斷法》以來(lái)，相關(guān)部門的反壟斷實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)迅速積累，相關(guān)配套的條例正在不斷完善，《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》也正在修訂之中?？梢哉f，建立內(nèi)外資一致的公平市場(chǎng)環(huán)境的目標(biāo)正在逐步達(dá)到。

從政治與文化風(fēng)險(xiǎn)角度看，教育、傳媒、文化產(chǎn)業(yè)的擴(kuò)大開放不妨礙我國(guó)基于國(guó)民待遇要求進(jìn)行行業(yè)監(jiān)管。無(wú)論內(nèi)資外資，準(zhǔn)入的同時(shí)，投資者和被投資企業(yè)都必須遵守中國(guó)的法律與行政法規(guī)。與此同時(shí)，我國(guó)有關(guān)監(jiān)管部門也應(yīng)該逐漸提高監(jiān)管的水平，降低企業(yè)的監(jiān)管成本負(fù)擔(dān)。

放寬外資準(zhǔn)入限制最主要的風(fēng)險(xiǎn)可能是金融風(fēng)險(xiǎn)。金融領(lǐng)域?qū)ν赓Y的投資開放與資本項(xiàng)目的自由化、資本市場(chǎng)的開放雖然是三個(gè)不同的概念，但是三者之間是有密切聯(lián)系的。金融領(lǐng)域的投資開放從根本上來(lái)說會(huì)促進(jìn)資本項(xiàng)目自由兌換以及資本市場(chǎng)的開放。人民幣國(guó)際化的進(jìn)程可能會(huì)有調(diào)整期，但其大方向是不會(huì)變的。開放過快會(huì)帶來(lái)風(fēng)險(xiǎn)，開放過慢也會(huì)帶來(lái)風(fēng)險(xiǎn)。金融開放過程中的風(fēng)險(xiǎn)防控對(duì)監(jiān)管部門的水平和能力提出了很高的要求。

四、結(jié)語(yǔ)

我國(guó)當(dāng)前正面臨新一輪對(duì)外開放的來(lái)臨，這一輪對(duì)外開放的內(nèi)容之一是對(duì)外資準(zhǔn)入限制的放松。開放的最終目的是建立一個(gè)公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境。但是，在開放過程中，我們需要有步驟有計(jì)劃地進(jìn)行，將開放風(fēng)險(xiǎn)有效管控。通過對(duì)外開放，我國(guó)各監(jiān)管機(jī)構(gòu)的事中事后監(jiān)管能力必須也必然會(huì)得到提高，通過放管服，政府職能將進(jìn)一步轉(zhuǎn)變。通過全面對(duì)外開放，從而促進(jìn)全面深化改革和全面建成小康社會(huì)。

崔凡，對(duì)外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)國(guó)際經(jīng)貿(mào)學(xué)院國(guó)際貿(mào)易系教授、博士生導(dǎo)師。中國(guó)世界貿(mào)易組織研究會(huì)常務(wù)理事、副秘書長(zhǎng)、研究部主任。商務(wù)部經(jīng)貿(mào)政策咨詢委員會(huì)全球價(jià)值鏈專家組專家。北京大成DENTONS律師事務(wù)所高級(jí)顧問。《國(guó)際貿(mào)易問題》雜志執(zhí)行主編。對(duì)外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)國(guó)際貿(mào)易學(xué)士、碩士。英國(guó)倫敦經(jīng)濟(jì)學(xué)院經(jīng)濟(jì)學(xué)博士、國(guó)際商法法學(xué)碩士。