馬華　王曉賓

〔摘要〕 治理村官腐敗、實現(xiàn)村莊有效治理， 是維護(hù)基層穩(wěn)定的需要。目前，村官腐敗的主要原因是選舉權(quán)、決策權(quán)、管理權(quán)和監(jiān)督權(quán)的“四權(quán)分治”，未將村官權(quán)力置于村級治理的 “四權(quán)同步”的整體程序和監(jiān)督環(huán)節(jié)之中。因此，應(yīng)構(gòu)建“四權(quán)同步”監(jiān)督機制，在民主選舉、民主決策、民主管理過程中，實現(xiàn)對村級公共權(quán)力全過程、全方位的監(jiān)督，完善選舉監(jiān)督機制，優(yōu)化決策監(jiān)督制度，創(chuàng)新管理監(jiān)督規(guī)則，這是當(dāng)前實現(xiàn)村莊有效治理、遏制村官腐敗的有效路徑。

〔關(guān)鍵詞〕 “四權(quán)同步”；村官腐?。槐O(jiān)督機制

〔中圖分類號〕D63 〔文獻(xiàn)標(biāo)識碼〕A 〔文章編號〕1009-1203（2017）04-0078-04

近年來，“小村官、大腐敗”已經(jīng)成為我國社會轉(zhuǎn)型期一個值得關(guān)注的現(xiàn)象。村官雖小，一旦貪腐，造成的社會危害極大，直接損害農(nóng)民利益，嚴(yán)重影響基層社會穩(wěn)定。黨的十八屆三中全會指出，要建立健全村民監(jiān)督機制，中央也多次強調(diào)要完善村務(wù)監(jiān)督委員會制度設(shè)計，健全村民對村務(wù)實行有效監(jiān)督的機制，加強對村干部權(quán)力的監(jiān)督制約，堅決查處發(fā)生在農(nóng)民身邊的不正之風(fēng)和腐敗現(xiàn)象。而形成村官腐敗的主要原因是我們對公權(quán)力監(jiān)督缺失或者乏力，尤其是沒有將村官權(quán)力置于村級治理的選舉權(quán)、決策權(quán)、管理權(quán)和監(jiān)督權(quán)“四權(quán)同步”的整體程序和環(huán)節(jié)中，因此，迫切需要構(gòu)建“四權(quán)同步”監(jiān)督機制以治理村官腐敗，維護(hù)基層穩(wěn)定。

一、村官腐敗的根源在于“四權(quán)分治”

村級治理中的“民主四權(quán)”是指民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督。村民委員會作為基層村民自我管理、自我服務(wù)的群眾性自治組織，由于其不屬于政府組織，這就使得村委會組織常常游離于政府監(jiān)管系統(tǒng)之外。同時，由于村莊內(nèi)部監(jiān)督組織無力，缺乏對村干部行使權(quán)力的有效監(jiān)督制約，因而使得近年來“小村官、大腐敗”現(xiàn)象頻頻發(fā)生。2010年10月，村務(wù)監(jiān)督委員會制度被寫入《村民委員會組織法》，一些地區(qū)村級黨務(wù)監(jiān)督組織——紀(jì)檢小組的設(shè)立，使村莊監(jiān)督組織架構(gòu)逐步完善，但村莊政治生態(tài)并未得到徹底改善。學(xué)術(shù)界對 “小村官、大腐敗”成因的討論主要集中在以下幾點： 一是資源性腐敗，誘發(fā)“小官大貪”；二是村官素質(zhì)不高，導(dǎo)致“行為失范”；三是法律制度缺失，致使“制約無力”；四是民主監(jiān)督不夠，造成“監(jiān)督缺位”；五是懲戒乏力，以致“有恃無恐”；六是村級公共權(quán)力委托代理失靈，引發(fā)村官腐??；七是腐敗成本過低，致使村官欲望膨脹。上述研究對村官腐敗原因的分析主要集中在村莊外部政治生態(tài)方面，而忽視了村莊內(nèi)部政治生態(tài)的重要誘因，尤其是村莊治理過程中的“四權(quán)分治”。

村級治理的民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督，是村民參與村莊事務(wù)的系統(tǒng)性程序，是實現(xiàn)村莊有效自治的重要規(guī)則安排。在以往推進(jìn)基層自治的過程中，不注重“四權(quán)”的內(nèi)在聯(lián)系及相互作用，往往把“四權(quán)”割裂開來，強調(diào)選舉權(quán)而忽視決策權(quán)、管理權(quán)和監(jiān)督權(quán)，把選舉權(quán)等同于村民自治，忽視了“四權(quán)”之間的內(nèi)在聯(lián)系和協(xié)同作用，弱化了對選舉前后決策權(quán)和管理權(quán)的監(jiān)督，這就造成了“選時有民主， 選完無民主”的“ 半拉子民主”局面 〔1 〕，村民自治蛻變?yōu)椤按逦瘯灾巍?，本?yīng)是村民共治的“群英會”卻演變成了村干部獨大的“獨角戲”。重選舉輕監(jiān)督便產(chǎn)生了個別村莊的賄選問題，重管理輕監(jiān)督出現(xiàn)了村民參與動力不足的現(xiàn)象，重決策輕監(jiān)督最終造成了責(zé)任無追究的后果。

2014年9月5日，習(xí)近平總書記在慶祝全國人民代表大會成立60周年大會上強調(diào)，在基層民主中要“切實防止出現(xiàn)人民形式上有權(quán)、實際上無權(quán)的現(xiàn)象” 〔2 〕。針對村官腐敗的治理機制，學(xué)術(shù)界提出了如下的建議： 一是教育防控機制，通過教育培訓(xùn)增強村官拒腐防變能力； 二是問責(zé)懲戒機制，建立責(zé)任追究制度，實行高效嚴(yán)厲的懲處機制； 三是分權(quán)制衡機制，通過分權(quán)來實現(xiàn)村莊權(quán)力之間的制衡； 四是道德制約機制，通過對公共權(quán)力進(jìn)行倫理審視和道德考察來制約公共權(quán)力。專家學(xué)者的研究提出了眾多合理建議，但都沒有涉及村莊權(quán)力之間的協(xié)調(diào)機制。在當(dāng)前村莊組織架構(gòu)基本建立的情況下，要解決村級治理亂象，就不能僅僅強調(diào)單個權(quán)力的規(guī)范，而要注重權(quán)力之間的協(xié)同互動，必須把“民主四權(quán)”放在同等重要的地位。筆者認(rèn)為，村官腐敗的根源在于“四權(quán)分治”，只有構(gòu)建“四權(quán)同步”的村級監(jiān)督機制，才能真正起到遏制村官腐敗的作用。

二、“四權(quán)同步”監(jiān)督機制及配套機制的構(gòu)建

“四權(quán)同步”是指選舉權(quán)、管理權(quán)、決策權(quán)和監(jiān)督權(quán)四種權(quán)力的相互協(xié)同與制衡，共同構(gòu)成村莊公共權(quán)力，促進(jìn)村莊發(fā)展，遏制村干部腐敗行為?！八臋?quán)同步”并不代表“四權(quán)”同時產(chǎn)生，其產(chǎn)生順序可能有前后，但其地位無高低之分，四種權(quán)力之間既相互協(xié)同又相互制約?！八臋?quán)同步”揭示了在基層民主建設(shè)中，農(nóng)民當(dāng)家作主權(quán)利的完整性和統(tǒng)一性，四者相互關(guān)聯(lián)、相互銜接、相互促進(jìn)，構(gòu)成了基層民主權(quán)利運行的完整鏈條。在“四權(quán)同步”監(jiān)督機制中，選舉權(quán)是管理權(quán)、決策權(quán)和監(jiān)督權(quán)的來源，監(jiān)督權(quán)貫穿于選舉權(quán)、管理權(quán)和決策權(quán)實施的全過程。

（一）“四權(quán)同步”監(jiān)督機制的構(gòu)建

在“四權(quán)”中，管理權(quán)、決策權(quán)和監(jiān)督權(quán)離不開選舉權(quán)的賦權(quán)，選舉權(quán)、管理權(quán)和決策權(quán)又離不開監(jiān)督權(quán)的規(guī)范，四種權(quán)力共同構(gòu)成村莊的公共權(quán)力，可以有效促進(jìn)村莊發(fā)展，防治村干部腐敗行為。構(gòu)建 “四權(quán)同步”監(jiān)督機制，有利于對村莊干部的行為形成一個內(nèi)在制約機制，對村莊干部權(quán)力行使的全過程進(jìn)行監(jiān)督。理解“四權(quán)同步”監(jiān)督機制的構(gòu)建，可以從以下幾方面進(jìn)行把握：

第一，“四權(quán)同步”的基本價值理念是權(quán)力來源于村民。權(quán)力來源于村民，決定了在“四權(quán)同步”的治理架構(gòu)中，必須充分尊重村民意愿，把村民利益放在首位。在“四權(quán)”中，選舉權(quán)屬于全體具有法定資格的村民，管理權(quán)、決策權(quán)和監(jiān)督權(quán)，都是來自于村民通過選舉途徑的賦權(quán)，其權(quán)力的行使要受村民的監(jiān)督。村干部是由村民推舉出來治理村莊、為村民服務(wù)的優(yōu)秀村民代表，其工作的宗旨是為本村村民謀取利益。樹立權(quán)力來源于村民的價值理念，可以有效制約村干部用權(quán)的不規(guī)范性，促使村干部在行使權(quán)力時充分尊重村民訴求。

第二，“四權(quán)同步”的核心內(nèi)容是村民參與。村民參與是推進(jìn)村民自治的動力源泉，沒有村民的參與，村民自治就會喪失生命力，甚至異化為“村委會自治”。制約村民參與積極性的重要因素是村民參與的效能感，即其有效影響村莊治理的程度?！八臋?quán)同步”監(jiān)督機制的建構(gòu)可以促進(jìn)村務(wù)公開，把村干部的權(quán)力限制在規(guī)范之內(nèi)，增強村民的有效監(jiān)督，提升村民的參與效能感，從而促進(jìn)村民積極參與村莊事務(wù)。

第三，“四權(quán)同步”的基本機制是“四權(quán)互動”?！八臋?quán)互動”是指選舉權(quán)、管理權(quán)、決策權(quán)和監(jiān)督權(quán)四者在相互作用中構(gòu)成一個有機整體，不可偏廢，缺一不可。但“四權(quán)互動”并不代表四種權(quán)力必須同時產(chǎn)生，權(quán)力的產(chǎn)生可能有先后，但其地位是平等的，都是“四權(quán)同步”監(jiān)督機制中不可或缺的一部分。 “四權(quán)同步”的監(jiān)督機制可以用圖1表示（圖1見下頁）。

（二）“四權(quán)同步”監(jiān)督機制構(gòu)建的配套機制

“四權(quán)同步”監(jiān)督機制的構(gòu)建不僅需要從“四權(quán)”監(jiān)督的過程入手，同時也需要配套機制的構(gòu)建，主要包含以下幾個方面：

第一，要理順村級組織關(guān)系，確立監(jiān)督組織權(quán)威。針對當(dāng)前眾多村級組織，首先要明確各組織的定位，村委會是村莊管理和決策組織，村委監(jiān)督委員會和理財小組屬于村務(wù)監(jiān)督組織，村民選舉委員會屬于選舉組織，各組織之間不存在隸屬關(guān)系，但實踐中相互協(xié)調(diào)與制約，共同構(gòu)成村莊治理的組織主體。

第二，要提高民主監(jiān)督意識，加強民主能力的訓(xùn)練。民主監(jiān)督意識薄弱是村級民主推進(jìn)困難的重要原因，培育農(nóng)民的民主意識和監(jiān)督能力，探索與地域特色相結(jié)合的權(quán)力制衡機制是實現(xiàn)民主監(jiān)督的有效途徑。只有接受公開監(jiān)督，公共權(quán)力才更有力量，在此過程中需要強化國家及新聞媒體的引導(dǎo)。同時，要加強基層民眾民主技能訓(xùn)練，并以此提高農(nóng)民的民主能力，不斷鞏固現(xiàn)有的制度安排，從而有助于最終實現(xiàn)基層民主的價值。

第三，要提高村民的合作意識。外力作用下的農(nóng)民合作需要三個要件：一是重建信任關(guān)系；二是從個體理性到集體理性需要外部力量的引導(dǎo)，這種引導(dǎo)需要現(xiàn)代權(quán)威與傳統(tǒng)習(xí)俗相融合；三是促使現(xiàn)代公民規(guī)則意識的形成。

三、“四權(quán)同步”監(jiān)督機制的完善

“四權(quán)同步”機制的構(gòu)建，不僅可以使村莊權(quán)力形成合力，同時也可以充分發(fā)揮對村官腐敗的監(jiān)督機制作用，凈化村莊政治生態(tài)環(huán)境。完善“四權(quán)同步”監(jiān)督機制，能夠有效制約和監(jiān)督村級公共權(quán)力，進(jìn)而遏制“小官大貪”的村官腐敗現(xiàn)象。

（一）完善村級民主選舉過程的監(jiān)督

民主選舉是基層民主的前提和基礎(chǔ)，是村民選出德才兼?zhèn)涞摹爱?dāng)家人”的重要程序，是村干部權(quán)力合法性的來源，選舉結(jié)果的合理與否直接影響民主管理和民主決策的效果，甚至影響村莊政治生態(tài)的優(yōu)劣。要想從源頭上遏制“小官大貪”，必須在選舉中充分發(fā)揮村務(wù)監(jiān)督機制的作用，通過監(jiān)督機制的完善來有效遏制民主選舉中的賄選及候選人失信等現(xiàn)象，把好制約村官腐敗的第一道關(guān)口。

第一，應(yīng)完善選舉監(jiān)督的參與機制。以往在談到選舉監(jiān)督時往往強調(diào)村務(wù)監(jiān)督委員會的監(jiān)督，很少提及村民對選舉的監(jiān)督，忽視了村民在選舉監(jiān)督中的重要作用，這就容易產(chǎn)生村民無權(quán)參與選舉監(jiān)督的錯覺，進(jìn)而造成村民不去監(jiān)督、村民反映不被重視的后果。選舉是村民自治的第一步，也是村民參與村莊事務(wù)的一個重要表現(xiàn)。但由于“農(nóng)村平時積累的矛盾集中爆發(fā)，村委會選舉成為農(nóng)民的‘出氣口，選舉中會出現(xiàn)情緒化的因素” 〔3 〕，因此，對選舉進(jìn)行監(jiān)督是確保村民選舉出符合其利益要求的村干部的重要環(huán)節(jié)。要完善村民參與選舉監(jiān)督的機制，暢通村民監(jiān)督渠道，使選舉處于全方位的監(jiān)督之中，杜絕拉票、賣票現(xiàn)象的發(fā)生，使選舉結(jié)果得到村民認(rèn)可，進(jìn)而真正樹立村干部的合法性權(quán)威。

第二，強化選舉監(jiān)督的約束機制。目前，監(jiān)督形式化、走過場現(xiàn)象仍然存在，甚至存在選舉過程中相關(guān)人員抵制監(jiān)督、不配合監(jiān)督的情況，使得監(jiān)督的約束機制無法充分發(fā)揮作用，造成監(jiān)督的無效。選舉監(jiān)督不是為了監(jiān)督而監(jiān)督，而是為了確保選舉過程的公開、公正、合法，選舉出符合民意的村干部。這就要樹立監(jiān)督的權(quán)威性，把監(jiān)督貫穿選舉的全過程，及時公開監(jiān)督結(jié)果，強化監(jiān)督的約束機制。

第三，明確選舉監(jiān)督的懲戒機制。由于村莊治理中權(quán)責(zé)意識缺乏，責(zé)任劃分不清，出現(xiàn)問題無人承擔(dān)，使得監(jiān)督缺乏針對性、目的性。同時，由于監(jiān)督結(jié)果較少公開，使監(jiān)督缺乏村民的支持，約束懲戒作用無法發(fā)揮。選舉監(jiān)督的約束作用必須配以懲戒機制才能更具效力，明確選舉監(jiān)督的懲戒機制，理清責(zé)任擔(dān)當(dāng)，才能使監(jiān)督有據(jù)可依，有規(guī)可循。因此，要明確村干部職責(zé)，及時公開監(jiān)督結(jié)果，強化選舉監(jiān)督的懲戒機制，使村干部能上能下，進(jìn)而使選舉監(jiān)督得到有效貫徹。

（二）優(yōu)化村級民主決策過程的監(jiān)督

民主決策是指村民通過村民大會、村民代表大會或村民委員會，按照多數(shù)人的意見決定涉及村民切身利益的村莊重大事務(wù)，制定、修改村民自治章程、村規(guī)民約。民主決策是推動決策科學(xué)化、民主化的重要環(huán)節(jié)?，F(xiàn)實中，有不少村莊民主決策制度不足、程序混亂，致使村級決策中出現(xiàn)“一言堂”現(xiàn)象，村民自治異化為“村干部自治”，真正的監(jiān)督主體被排斥在決策過程之外，村莊公共事務(wù)決策偏離村民意愿的現(xiàn)象時有發(fā)生。這就要求我們在落實民主決策權(quán)的同時加強對決策全過程的監(jiān)督，優(yōu)化村級民主決策過程，通過優(yōu)化決策監(jiān)督落實民主決策權(quán)。

第一，規(guī)范決策主體行為。由于村級組織內(nèi)部關(guān)系未理順，權(quán)力過分集中，因而容易形成“我的地盤我作主”的慣性思維，在村莊管理過程中就可能產(chǎn)生村干部無視民意、獨斷專行的現(xiàn)象。而村干部的決策權(quán)是村民賦予的，村干部是村民通過選舉挑選的村莊事務(wù)代理人，其決策權(quán)的行使理應(yīng)體現(xiàn)民意、彰顯民主，但由于缺少對決策主體的監(jiān)督規(guī)制，這就為村干部腐敗提供了可乘之機。因此，加強對決策主體的監(jiān)督，規(guī)范決策主體行為，就成為治理村官腐敗的必要條件。

第二，健全決策監(jiān)督制度。加強對決策主體的監(jiān)督，首先要構(gòu)建完善的決策監(jiān)督制度。當(dāng)前村莊監(jiān)督組織基本建立，但監(jiān)督制度并未完全確立和細(xì)化，使得監(jiān)督無據(jù)可依，這就為村干部抵制監(jiān)督提供了借口。因此，要構(gòu)建決策監(jiān)督的良好環(huán)境，必須建立健全決策監(jiān)督制度，使監(jiān)督有據(jù)可依；同時要細(xì)化監(jiān)督制度，針對不同監(jiān)督內(nèi)容和環(huán)節(jié)，制定全方位的監(jiān)督制度，使村官腐敗無機可乘。

第三，優(yōu)化決策監(jiān)督程序。決策監(jiān)督除了要有據(jù)可依，還要有序可依，按照一定的程序?qū)Q策行為進(jìn)行監(jiān)督，不僅使決策程序化，同時也使監(jiān)督程序化。要對決策行為進(jìn)行監(jiān)督，首先應(yīng)使監(jiān)督行為規(guī)范化，并得到被監(jiān)督對象的認(rèn)可，只有這樣才能樹立起監(jiān)督的權(quán)威。決策監(jiān)督程序的規(guī)范化要以制度化建設(shè)為基礎(chǔ)，優(yōu)化決策監(jiān)督程序，最終使村莊決策符合村民意愿。

（三）創(chuàng)新村級民主管理過程的監(jiān)督

村務(wù)管理是指在村民的廣泛參與下，村莊各類組織依據(jù)黨的方針政策、國家的法律法規(guī)及村規(guī)民約共同管理村莊事務(wù)，它是村莊實現(xiàn)有效自治的重要方式，也是民主監(jiān)督的中心環(huán)節(jié)。目前，村莊公共管理事務(wù)眾多，一些村莊缺乏民主管理規(guī)則，管理呈現(xiàn)無序性和隨意性，致使村民無法通過相應(yīng)的規(guī)則對村干部進(jìn)行監(jiān)督。村莊民主管理缺乏穩(wěn)定性，管理監(jiān)督便難以常態(tài)化。因此，必須通過創(chuàng)新管理監(jiān)督規(guī)則來規(guī)范村級民主管理，對村干部行使權(quán)力形成全方位監(jiān)督。

第一，健全管理監(jiān)督規(guī)則。村務(wù)管理不像三年一次的村莊選舉，也不是一年幾次的重大村務(wù)決策，它涵蓋村務(wù)管理所有方面，是對每天都在發(fā)生的村莊事務(wù)的管理。由于管理監(jiān)督是一個持續(xù)而復(fù)雜的過程，因此需要有一套健全、合理的規(guī)則為管理監(jiān)督保駕護(hù)航，用規(guī)則約束管理行為，用監(jiān)督遏制腐敗行為。

第二，規(guī)范管理主體行為。村干部作為村莊事務(wù)管理的重要主體，其管理行為規(guī)范與否直接影響村莊事務(wù)的管理成效，規(guī)范村干部行為是實現(xiàn)村莊有效治理的重要保證。村民作為村莊事務(wù)管理的參與者，其參與行為同樣也應(yīng)受到規(guī)范。

第三，增強管理監(jiān)督效能。有學(xué)者曾經(jīng)說過，如果多數(shù)不團(tuán)結(jié)得像一個人似地行動， 以在觀點上和利益上反對另一個也像一個人似地行動的所謂少數(shù)， 那又叫什么多數(shù)呢？村民個體化參與往往產(chǎn)生無力感，進(jìn)而影響其政治效能感。政治效能感的弱化導(dǎo)致政治監(jiān)督意識和監(jiān)督行為的弱化，影響監(jiān)督成效。因此，增強管理監(jiān)督要在發(fā)揮村莊監(jiān)督組織作用的同時，疏通村民監(jiān)督意見反映渠道，使正式與非正式監(jiān)督都能成為有效監(jiān)督村干部的重要方式，進(jìn)而從源頭上治理村官腐敗。

綜上所述，治理村官腐敗、實現(xiàn)村莊的有效治理，不是單靠組織建構(gòu)就可以達(dá)到目的的，不應(yīng)一出現(xiàn)問題就增設(shè)各種村級組織，而應(yīng)從組織和權(quán)力之間的協(xié)作與制衡出發(fā)，把握問題發(fā)生的關(guān)鍵。村莊的有效治理是一個系統(tǒng)而復(fù)雜的過程，受內(nèi)部環(huán)境和外部環(huán)境的共同影響制約。構(gòu)建“四權(quán)同步”監(jiān)督機制，是當(dāng)前實現(xiàn)村莊有效治理、遏制村官腐敗的有效途徑。因此，應(yīng)在民主選舉、民主決策、民主管理過程中，實現(xiàn)對村級公共權(quán)力全過程、全方位的監(jiān)督，不斷完善監(jiān)督機制，優(yōu)化監(jiān)督制度，創(chuàng)新監(jiān)督規(guī)則。實踐中，應(yīng)從 “四權(quán)同步”監(jiān)督機制的構(gòu)建、“四權(quán)同步”監(jiān)督機制在村莊治理中的機理作用出發(fā)，進(jìn)一步探討治理村官腐敗的監(jiān)督機制。

〔參 考 文 獻(xiàn)〕

〔1〕黃輝祥.“兩會決策制”：以參與促進(jìn)村務(wù)民主管理〔J〕.社會主義研究，2006（1）：84-87.

〔2〕習(xí)近平在慶祝全國人民代表大會成立60周年大會上發(fā)表重要講話強調(diào)：毫不動搖堅持和完善人民代表大會制度 堅持走中國特色社會主義政治發(fā)展道路〔N〕.人民日報，2014-09-06（01）.

〔3〕徐 勇.創(chuàng)新民主選舉工作 提升民主選舉質(zhì)量〔J〕.紅旗文稿，2008（6）：19.

責(zé)任編輯 李 雯