殷星辰

〔摘要〕 雖然《信訪條例》規(guī)定了信訪案件“三級終結(jié)制”，但現(xiàn)實(shí)生活中各級政府和相關(guān)部門卻長期被信訪案件“終而不結(jié)”、“誰終結(jié)、誰被纏”等現(xiàn)象所困擾。之所以會出現(xiàn)這種現(xiàn)象，主要是因?yàn)楝F(xiàn)行的信訪終結(jié)制度不夠完善、上訪解決問題的成本較低、屬地政府化解信訪矛盾的手段欠妥等原因所致。因此，應(yīng)轉(zhuǎn)變作風(fēng)，樹立群眾觀念，依法規(guī)范信訪部門的接訪行為，依法做好信訪案件的復(fù)查復(fù)核和督查督辦工作，適時(shí)修改和完善《信訪條例》，進(jìn)一步規(guī)范訪民的上訪行為，依法終結(jié)信訪案件。

〔關(guān)鍵詞〕 信訪案件；信訪條例；“三級終結(jié)制”；依法終結(jié)

〔中圖分類號〕D632.8 〔文獻(xiàn)標(biāo)識碼〕A 〔文章編號〕1009-1203（2017）04-0074-04

2005年，國務(wù)院頒發(fā)的《信訪條例》規(guī)定了信訪案件實(shí)行“三級終結(jié)制”，社會學(xué)者對信訪案件“三級終結(jié)制”的存在價(jià)值始終爭論不一。然而在實(shí)踐中卻存在著大量信訪案件“終而不結(jié)”、“誰終結(jié)、誰被纏”的現(xiàn)象，似乎從結(jié)果上否定了“三級終結(jié)制”的效果。事實(shí)上，“三級終結(jié)制”規(guī)范的是信訪事項(xiàng)的辦理程序，“終而不結(jié)”、“誰終結(jié)、誰被纏”體現(xiàn)的是信訪人的信訪行為，兩者既密切關(guān)聯(lián)，又有明顯區(qū)別。以事實(shí)為依據(jù)，對信訪復(fù)查復(fù)核工作程序依法終結(jié)與信訪行為終結(jié)的關(guān)系進(jìn)行研究探討，有助于深化對信訪工作規(guī)律的認(rèn)識，增強(qiáng)信訪工作的針對性和主動性。

一、信訪案件的“三級終結(jié)制”

信訪案件“三級終結(jié)制”主要來自《信訪條例》第34條、第35條之規(guī)定，即信訪人對行政機(jī)關(guān)作出的信訪事項(xiàng)處理意見不服的，可以自收到書面答復(fù)之日起30日內(nèi)請求原辦理行政機(jī)關(guān)的上一級行政機(jī)關(guān)復(fù)查。收到復(fù)查請求的行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)自收到復(fù)查請求之日起30日內(nèi)提出復(fù)查意見，并予以書面答復(fù)。信訪人對復(fù)查意見不服的，可以自收到書面答復(fù)之日起30日內(nèi)向復(fù)查機(jī)關(guān)的上一級行政機(jī)關(guān)請求復(fù)核。收到復(fù)核請求的行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)自收到復(fù)核請求之日起30日內(nèi)提出復(fù)核意見。信訪人對復(fù)核意見不服，仍然以同一事實(shí)和理由提出投訴請求的，各級人民政府信訪工作機(jī)構(gòu)和其他行政機(jī)關(guān)不再受理。

通俗地說，信訪人如果不同意信訪受理機(jī)關(guān)的答復(fù)意見，可以向受理機(jī)關(guān)的上一級機(jī)關(guān)申請復(fù)核，如果對復(fù)核機(jī)關(guān)給出的復(fù)核意見仍不滿意，各級政府的信訪機(jī)構(gòu)和其他行政機(jī)關(guān)就不再受理信訪人以同一事實(shí)和理由提出的信訪訴求了，信訪程序就完成了。三級政府構(gòu)成了受理信訪問題的主體，經(jīng)過三級受理過程后，信訪問題就算三級終結(jié)了。但在實(shí)際工作中，“案結(jié)事未了”、“終而不結(jié)”的現(xiàn)象卻普遍存在，纏訪鬧訪行為一直像頑疾一樣困擾著信訪工作者。因此，信訪工作者應(yīng)轉(zhuǎn)變觀念，提高認(rèn)識，不斷提高做好新形勢下信訪工作的積極性和主動性。

二、信訪案件“終而不結(jié)”和非正常訪行為的原因分析

為了真實(shí)反映北京市P區(qū)信訪案件“三級終結(jié)制”的現(xiàn)狀，P區(qū)政府信訪部門向筆者提供了該區(qū)2014年到2016年3年之間與本文相關(guān)的信訪數(shù)據(jù)。筆者首先統(tǒng)計(jì)了北京市P區(qū)訪民到區(qū)、市兩級政府機(jī)關(guān)上訪及復(fù)查復(fù)核情況（見表1）。

從表1可以看出，自2016年北京市推出“信訪工作一單式”辦理模式后，訪民到P區(qū)上訪的批次和人數(shù)有所減少，群眾更多地選擇到屬地政府和責(zé)任單位反映問題；到區(qū)的復(fù)查件雖然有所增多，但大部分上訪人即使對答復(fù)不滿意，也不愿意到上一級機(jī)關(guān)復(fù)查、復(fù)核，一些上訪人要的是結(jié)果，對結(jié)論性的書面答復(fù)并不按規(guī)定程序表達(dá)不滿。

在此基礎(chǔ)上，筆者又對P區(qū)反復(fù)到北京市上訪老戶的上訪情況進(jìn)行了統(tǒng)計(jì)（見表2）。

從表2可以看出，到市上訪老戶的人數(shù)比較集中，2016年到市上訪人數(shù)雖有所增加，但多為涉法涉訴和紀(jì)檢等非信訪類事項(xiàng)。大部分上訪老戶要求政府機(jī)關(guān)給其出具文字答復(fù)，但也有極少數(shù)人不要答復(fù)。如果對答復(fù)不滿意，也不依法依規(guī)申請復(fù)查、復(fù)核，而是反復(fù)到市里上訪，這樣就出現(xiàn)了本文開頭所說的“終而不結(jié)”現(xiàn)象。

筆者認(rèn)為，信訪行為終結(jié)必須具備以下兩個條件：一是信訪動機(jī)消除。上訪人的訴求得到滿足，也就是中央一再強(qiáng)調(diào)的“對訴求合理的解決到位、訴求無理的思想教育到位、生活困難的幫扶救助到位”，老百姓的訴求得到解決，自然會息訴罷訪。二是存在制約信訪行為的因素。中央一再強(qiáng)調(diào)，對上訪人“行為違法的要依法處理”，讓上訪人主觀方面有“不敢為”、“不愿為”、“不屑為”等思想；客觀方面有信訪程序終結(jié)、信訪秩序禁止、社會關(guān)系限制等等。結(jié)合具體實(shí)際，筆者認(rèn)為，造成信訪案件“終而不結(jié)”和非正常訪行為的原因有以下幾個方面。

（一）信訪終結(jié)制度存在漏洞

一是對經(jīng)過三級終結(jié)的信訪案件的當(dāng)事人如果再次信訪與越級上訪，應(yīng)該如何處置，《信訪條例》沒有作出規(guī)定。由于“法無禁止皆可為”，這就為重復(fù)訪、纏訪甚至越級訪的人留有了可乘之機(jī)。同時(shí)，由于缺乏處置此類上訪行為的法律規(guī)定，導(dǎo)致公安和政府部門在應(yīng)對此類上訪行為時(shí)畏首畏尾、束手無策。如P區(qū)非正式編制教師反映的待遇問題，早已信訪三級終結(jié)了，但上訪人仍然不停地上訪，當(dāng)?shù)卣蜋?quán)屬部門只能以做好穩(wěn)控工作為主而無其他良策使這些人罷訴息訪。二是信訪部門法律地位不明確，信訪部門沒有司法部門的調(diào)查、審理、宣判的權(quán)力，信訪干部到基層調(diào)查核實(shí)情況，基層干部、當(dāng)事單位或當(dāng)事人如果不配合，也沒有強(qiáng)制性措施。解決問題要一味地依靠上級領(lǐng)導(dǎo)的指令和督促，信訪部門權(quán)責(zé)不清，缺乏主動性。三是信訪終結(jié)制度與信訪工作機(jī)制存在內(nèi)在矛盾和沖突。如對信訪人進(jìn)京上訪的處理，無論是終結(jié)的還是未終結(jié)的，有理的還是無理的，均由受理部門按照“來訪必登”的要求，向信訪人所在地的政府部門通報(bào)，這無形中就會形成個別信訪人漫天要價(jià)、信訪案件終而不結(jié)的惡性循環(huán)。

（二）信訪事項(xiàng)的受理無時(shí)效限制

《信訪條例》沒有對信訪事項(xiàng)設(shè)定時(shí)效限制，致使許多信訪人在現(xiàn)今大環(huán)境和各種小氣候的作用下，一涌而出，提出脫離歷史條件的要求，或要求已經(jīng)解決的事項(xiàng)施用現(xiàn)行政策，否則就不息訪罷訴，重復(fù)、越級甚至非正常上訪，為信訪工作的處置帶來很大的麻煩。如P區(qū)J鎮(zhèn)S村曹某某反復(fù)到區(qū)政府上訪，反映兒子張某1999年在小學(xué)籃球場玩時(shí)，被籃球架砸傷，其爺爺當(dāng)時(shí)放棄了學(xué)校賠償，決定自己醫(yī)治，幾年下來花錢不少，但張某仍落下了殘疾，至今影響生活。從法律層面上講，此信訪問題早已過了法律訴訟時(shí)效，但上訪人反復(fù)上訪，且期望值很高，信訪部門一時(shí)間也想不出解決辦法來。還有J鎮(zhèn)H莊的胡某某要求對20世紀(jì)50年代“四清”時(shí)的錯誤決定給其造成的損失糾正賠償，等等，諸如此類上訪案件還有不少。

（三）上訪成本低、效率高，上訪人價(jià)值認(rèn)知有偏差

許多群眾認(rèn)為法院的公信力不是很高，通過司法途徑解決問題費(fèi)時(shí)又費(fèi)力，即使是典型的涉法涉訴案件，群眾也要到政府部門上訪解決，尤其是個別上訪人的信訪問題在有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的重視下得到了化解，對信訪群體觸動很大，進(jìn)而形成了“群鳥效應(yīng)”。如P區(qū)上訪老戶95%以上為中老年人，他們大部分在思想上存在著“信上不信下”、“信訪不信法 ”、“信鬧不信理”的思維定式。這部分人大多性格偏執(zhí)，且有著大把大把的空閑時(shí)間，其中，如果大領(lǐng)導(dǎo)能接待，對他們的虛榮心也是一次極大的滿足。再如P區(qū)X街道的陳某某已經(jīng)78歲， 她丈夫1987年被殺的案件早已有終審判決，2014年她自己一個人一年就上訪了180多次。經(jīng)過調(diào)查了解，發(fā)現(xiàn)她把上訪當(dāng)作了生活的一部分，如果不到政府門口坐一坐，就感覺渾身不自在，顯然，這些人的價(jià)值認(rèn)知出現(xiàn)了偏差。

（四）屬地政府化解信訪矛盾的手段欠妥

按照“屬地管理，分級負(fù)責(zé)，誰主管誰負(fù)責(zé)”的原則，各級政府都向基層屬地政府轉(zhuǎn)送或交辦信訪事項(xiàng)，結(jié)果造成屬地政府也就是基層政府“壓力山大”。如果上級政府交辦的信訪事項(xiàng)是屬地政府職權(quán)范圍內(nèi)的還比較好處理，如果不是屬地政府職權(quán)范圍內(nèi)的事項(xiàng)，由于權(quán)責(zé)不統(tǒng)一，屬地政府往往對解決這類問題“有心無力”，但保一方平安既是屬地政府的重要職責(zé)，又是上級政府考評基層政府的重要指標(biāo)，在這種兩難困境中保平安就成了屬地政府的重要選項(xiàng)。這種做法的負(fù)面效果非常明顯，第一，在滿足了上訪人無理要求后，這部分人即使簽訂了息訪協(xié)議書（這一協(xié)議書的效力尚待商榷），但也可能不遵守協(xié)議而選擇重新上訪。第二，會引發(fā)更多的訪民效仿，使情況變得更糟。如編外民辦教師群體多年上訪要求解決待遇問題，政府滿足了其部分要求，但卻引發(fā)了另一個群體——村鎮(zhèn)電影放映員群體的羨慕和效仿，這一群體也開始了上訪。第三，這種不分是非曲直保平安的做法對法治、公平、公正造成了極大的損害，在一定程度上助長了那些無理上訪者的囂張氣焰，使他們獲得了更多的籌碼，甚至以此來要挾政府，由此基層政府信訪工作陷入了惡性循環(huán) 〔1 〕。

三、多措并舉，依法終結(jié)信訪案件

2014年，習(xí)近平總書記對信訪工作作出重要批示，提出了“對訴求合理的解決到位，訴求無理的思想教育到位，生活困難的幫扶救助到位，行為違法的依法處理”的要求，這是今后一定時(shí)期內(nèi)創(chuàng)新信訪工作的總的指導(dǎo)方針。結(jié)合對習(xí)總書記這一要求的理解，筆者對信訪案件依法終結(jié)進(jìn)行了認(rèn)真的思考，并提出了建議。

（一）相關(guān)部門應(yīng)轉(zhuǎn)變作風(fēng)，樹立群眾觀念，維護(hù)群眾利益

《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）提出，要構(gòu)建對維護(hù)群眾利益具有重大作用的制度體系，建立健全社會矛盾預(yù)警機(jī)制、利益表達(dá)機(jī)制、協(xié)商溝通機(jī)制、救濟(jì)救助機(jī)制，暢通群眾利益協(xié)調(diào)、權(quán)益保障法律渠道。把信訪納入法治化軌道，保障合理合法訴求依照法律規(guī)定和程序就能得到合理合法的結(jié)果。由于當(dāng)前《決定》所說的維護(hù)群眾利益具有重大作用的制度體系還很不完善，群眾利益協(xié)調(diào)、權(quán)益保障法律渠道還很不通暢，信訪還沒有被納入法治化軌道，因此，纏訪、鬧訪等非正常訪行為就不會完全消失。又由于制度體系建設(shè)不可能一蹴而就，需要相當(dāng)長的時(shí)間，非正常信訪行為在短時(shí)間內(nèi)就不可能得到根治。因此，各級黨委政府和領(lǐng)導(dǎo)要轉(zhuǎn)變觀念，辯證地看待非正常信訪現(xiàn)象，要把其作為社會主義初級階段和社會轉(zhuǎn)型期出現(xiàn)的一種常態(tài)化的社會現(xiàn)象來看待，樹立群眾觀念，面對大量訪民，既不能麻木不仁，對群眾的疾苦不聞不問，也不要如驚弓之鳥過于驚慌，一味地強(qiáng)調(diào)穩(wěn)定和秩序，或者急于求成，一有人上訪，也不問青紅皂白，就通知基層政府去解決處理，這樣只會助長非正常訪行為的發(fā)生，使基層政府陷于被動。要從維護(hù)群眾利益的大局出發(fā)，妥善解決群眾上訪問題。

（二）依法規(guī)范信訪部門的接訪行為

《 決定》提出，行政機(jī)關(guān)要堅(jiān)持法定職責(zé)必須為、法無授權(quán)不可為，勇于負(fù)責(zé)、敢于擔(dān)當(dāng)，堅(jiān)決糾正不作為、亂作為的錯誤行為。信訪部門要嚴(yán)格遵守中央決定，要依據(jù)有關(guān)法律法規(guī)，對信訪人的訴求按程序依規(guī)定辦理。要堅(jiān)決杜絕“法無授權(quán)亂作為”的情況，如以前信訪部門對應(yīng)當(dāng)通過法院立案和行政復(fù)議解決的信訪案件也給予了答復(fù)，這顯然違背了“法無授權(quán)不可為”的原則和精神，不管答復(fù)的內(nèi)容如何，只要答復(fù)，就是越權(quán)，就是行政部門對司法部門獨(dú)立行使審判權(quán)的干擾，損害了司法權(quán)威，所以《決定》提出了訴訪分離。實(shí)行訴訪分離，有利于維護(hù)國家的法律權(quán)威和法治生態(tài)，有利于積極、穩(wěn)定、可持續(xù)地保障群眾合法權(quán)益，有利于信訪工作的健康有序發(fā)展。對此，信訪部門要積極支持政法機(jī)關(guān)依法處理涉法涉訴信訪案件，尊重政法機(jī)關(guān)依法作出的結(jié)論；在黨委和政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，及時(shí)了解和掌握有關(guān)社會動態(tài)和社情民意，與有關(guān)職能部門一起做好教育疏導(dǎo)、幫扶救助和矛盾化解等工作 〔2 〕。

（三）依法做好信訪案件的復(fù)查復(fù)核和督查督辦工作

信訪復(fù)查、督辦機(jī)構(gòu)代表的是人民群眾，要讓群眾感覺你是在為他們著想、替他們說話，學(xué)會從群眾角度看問題，設(shè)身處地地為群眾著想，維護(hù)好群眾的切實(shí)利益。信訪終結(jié)工作不僅是一個工作過程，也是一個不斷糾錯的過程，更是一個為維護(hù)群眾利益的過程，做好它有百利而無一害。復(fù)查復(fù)核機(jī)關(guān)代表的是上一級政府，要勇于主持正義，堅(jiān)持按法律法規(guī)辦事，如果復(fù)查發(fā)現(xiàn)下一級政府部門作出的答復(fù)意見書有錯誤，要限期責(zé)令有關(guān)部門進(jìn)行改正。對爭議較大的復(fù)查復(fù)核信訪事項(xiàng)，應(yīng)采取實(shí)地調(diào)查、公開聽證、會商評議等方式，讓更多的群眾知曉，從而提高政府的公信力。對那些有了答復(fù)也不愿意復(fù)查的信訪人，復(fù)查機(jī)構(gòu)可以主動做上訪人思想工作，為其代理復(fù)查，給對方一個最終有結(jié)論負(fù)責(zé)任的答復(fù) 〔2 〕。督查督辦工作要堅(jiān)持公開、公正、公平、合理的原則，要堅(jiān)決“落實(shí)‘誰制造問題、誰承擔(dān)責(zé)任、誰受到追究的問責(zé)機(jī)制” 〔2 〕，一定要分清責(zé)任和是非曲直，是誰制造的問題就找誰，不能因?yàn)樵L民來自基層，就簡單地按照居住地原則把責(zé)任壓給基層政府，更不能據(jù)此就認(rèn)為基層政府的工作不到位就把板子打在基層政府身上，應(yīng)以公開、公正、公平、合理的督查督辦工作原則、方式方法，減輕基層政府的維穩(wěn)壓力。

（四）適時(shí)修改和完善《信訪條例》

《信訪條例》已經(jīng)頒布施行12年了，在這12年里，我國經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會等諸多方面都發(fā)生了巨大變化，黨和國家的方針政策也有許多重大變化和調(diào)整，社會現(xiàn)實(shí)的發(fā)展變化需要對《信訪條例》作出適當(dāng)修訂和完善，如國家信訪局主要領(lǐng)導(dǎo)人就認(rèn)為，現(xiàn)行《信訪條例》的主要問題是位階較低、覆蓋面窄、相關(guān)規(guī)定過于原則 〔2 〕。結(jié)合實(shí)際，應(yīng)重點(diǎn)對以下幾個問題進(jìn)行修訂和完善：一是對三級終結(jié)的信訪案件的當(dāng)事人如果再次信訪與越級上訪，應(yīng)該如何處置應(yīng)作出明確規(guī)定，從法律層面解決困擾信訪部門的重復(fù)訪、纏訪、越級訪問題。二是對信訪事項(xiàng)沒有設(shè)定時(shí)效限制的問題，應(yīng)該遵循《民法通則》的規(guī)定，設(shè)定信訪事項(xiàng)的信訪時(shí)效最長不超過20年，凡是超過20年的，不管什么原因和理由，信訪部門都不再受理，以此來劃定上訪事項(xiàng)的時(shí)間范圍，防止個別人翻歷史舊賬，利用政府政策的適時(shí)變化而糾纏不休。三是對信訪部門和信訪干部調(diào)查、核實(shí)信訪案件情況的權(quán)力、程序與相關(guān)方和當(dāng)事人的關(guān)系等也應(yīng)作出明確而具體的規(guī)定，以杜絕屬地政府、當(dāng)事單位或當(dāng)事人不配合現(xiàn)象的發(fā)生。四是對信訪工作機(jī)制也需進(jìn)一步完善，應(yīng)明確上級信訪部門向信訪人所在地政府部門通報(bào)情況只是履行告知義務(wù)，讓屬地政府知曉，沒有其他任何附加條件，更不是對屬地政府的考核，以防將壓力層層轉(zhuǎn)嫁到基層政府身上。

（五）依法規(guī)范訪民的上訪行為

要采取宣傳教育和建章立制等綜合措施，提高群眾尊法、守法、用法的意識，使群眾在法治軌道上、法制框架內(nèi)、法定渠道中依法合法表達(dá)信訪訴求?；ヂ?lián)網(wǎng)技術(shù)和現(xiàn)代信息技術(shù)已經(jīng)深刻改變了信息的傳播方式，信訪工作也要緊跟時(shí)代的步伐，重視運(yùn)用新媒體手段，采用群眾喜聞樂見和易于接受的語言、方式宣講、解讀信訪法律法規(guī)和信訪知識，引導(dǎo)群眾正確認(rèn)識公民權(quán)利和依法維護(hù)個人權(quán)益的途徑，提高群眾尊法、守法、用法的意識。要正確區(qū)分上訪行為的不同性質(zhì)，正確引導(dǎo)和規(guī)范訪民的上訪行為，對于那些反映的不屬于信訪范圍內(nèi)的問題而群眾確有困難的，也要想方設(shè)法積極給予幫扶協(xié)助，使群眾感受到黨和政府的溫暖和關(guān)愛；對一些上訪人到區(qū)、市政府反映涉法涉訴類案件，信訪部門應(yīng)給這些人主動介紹律師予以免費(fèi)接待答惑，或者通過法律援助的形式引導(dǎo)上訪人通過司法渠道解決。對于無理訪、纏訪和越級訪，要加強(qiáng)思想教育和訓(xùn)誡，打消他們的僥幸心理，使其主動放棄無理要求。對于那些已經(jīng)越過了法律的底線，以反映訴求為名實(shí)為聚集滋事、擾亂秩序等違法行為，要按相關(guān)法律規(guī)定嚴(yán)肅處理，堅(jiān)決防止形成“不鬧不解決、小鬧小解決、大鬧大解決”的錯誤導(dǎo)向，以維護(hù)良好的信訪秩序，更好地維護(hù)社會的和諧穩(wěn)定。

〔參 考 文 獻(xiàn)〕

〔1〕秦小建.壓力型體制與基層信訪的困境〔J〕.經(jīng)濟(jì)社會體制比較，2011（6）：147-153.

〔2〕舒曉琴.把信訪納入法治化軌道〔N〕.人民日報(bào)，2015-02-

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責(zé)任編輯 李 雯