余劍平

（中共衡陽市委黨校公共管理教研室，湖南 衡陽 421008）

公共政策思想市場的培育與發(fā)展

余劍平

（中共衡陽市委黨校公共管理教研室，湖南 衡陽 421008）

培育和發(fā)展公共政策思想市場是新的歷史坐標下全面深化改革的必然選擇，是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的內在要求。目前，培育和發(fā)展公共政策思想市場還面臨如政府政策咨詢意識淡薄、智庫競爭格局尚未形成、政策實效保障機制缺失等困境。實踐中，完善公共政策思想市場需從以下幾方面著力：增強政策咨詢意識，夯實公共政策思想市場的存在基礎；打造市場競爭格局，把握公共政策思想市場的興衰關鍵；建立健全保障機制，筑牢公共政策思想市場的穩(wěn)定屏障。

公共政策；思想市場；智庫；政策咨詢

一、公共政策思想市場的內涵及顯著特點

公共政策思想市場的核心概念在于思想市場。思想市場（t he m arketpl ace ofi deas）的相關表述最早出現(xiàn)在美國最高法院的討論和判決中〔1〕。1974年，新制度經(jīng)濟學鼻祖，英國著名經(jīng)濟學家，諾貝爾經(jīng)濟學獎得主科斯在《美國經(jīng)濟評論》發(fā)表了一篇題為“商品市場與思想市場”的論文，文中首次提出了“思想市場”這個概念，將思想市場與產(chǎn)品市場進行了區(qū)分和對比，指出這兩個市場沒有本質上的差異〔2〕。并認為“思想市場”不僅僅局限于美國憲法修正案當中的內容，而是更加寬泛。

2013年，科斯和他的助手王寧教授共同完成了一部巨著即《變革中國——市場經(jīng)濟的中國之路》。在這本書中，科斯認為，當今世界，經(jīng)濟生產(chǎn)越發(fā)變得知識密集型，商品市場長久健康的發(fā)展取決于一個開放的思想市場，與資本市場和勞動力市場一樣，思想市場也是一個生產(chǎn)要素市場〔3〕。一石激起千層浪，此文引發(fā)了國內對“思想市場”的高度關注和廣泛討論，越來越多的學者觀點匯集，一致認為，政府、企業(yè)等組織創(chuàng)新動力及可持續(xù)發(fā)展都來源于對觀點、主張、言論、理念等思想產(chǎn)品的汲取和應用。思想市場正好為需求者（政府、企業(yè)）與思想產(chǎn)品的生產(chǎn)者提供了一個平臺，在相互競爭與合作當中，為需求者面臨的現(xiàn)實問題尋求最佳的解決方法與途徑。

立足當前中國智庫快速平穩(wěn)發(fā)展的現(xiàn)實，結合科斯對“思想市場”的深刻認識及當前國內理論界對我國“思想市場”的實踐分析，筆者認為公共政策思想市場是指從事公共政策分析、研究和生產(chǎn)的智庫向需求方（政府）提供公共政策思想產(chǎn)品，以供其決策參考，最終發(fā)生交易行為的活動市場。公共政策思想產(chǎn)品是指以政府需求為導向，圍繞政府公共政策，凝聚不同建議、觀點、理念等意識形態(tài)的產(chǎn)品，如論證方案、建議草案、調研報告、思想?yún)R編及出版物等。

一方面，公共政策思想市場與一般商品市場一樣，由三大要素組成，即需求者（政府）、供給者（智庫）、政策思想產(chǎn)品（如圖1所示）。另一方面，公共政策思想市場又不同于一般商品市場，具有三大顯著特點：

圖1 公共政策思想市場要素構成圖

一是社會影響力成為市場的追逐目標。在一般商品市場中，供給者向需求者提供商品所追求的是利潤最大化，這也是一般商品市場所追逐的終極目標。而在公共政策思想市場中，供給者向需求者提供商品并不追求利潤或需要賣出高價，而是期望思想商品被政府采納，進而制定出良好的公共政策，形成社會影響力。因此，社會影響力成了公共政策思想市場追逐的終極目標。二是相關者利益成為商品的重要價值。美國著名政治學家戴維·伊斯頓認為，公共政策是對“社會的價值進行權威性分配”，具有雙重屬性即專業(yè)性和合法性〔4〕。專業(yè)性是指公共政策的可行性和操作性，合法性是指公共政策所包含的相關者利益。正因為公共政策的合法性，凝結在商品中無差別的人類勞動即研究、生產(chǎn)公共政策思想產(chǎn)品之前必須廣泛聽取相關利益者訴求，盡可能考慮相關利益者的利益，這也成為了公共政策思想商品的重要價值所在。三是政府與智庫關系成為市場主打格局。在一般商品市場中，由于信息不對稱，供給者對商品信息的掌握多于需求者，所以，供給者（賣方）是強勢方，需求者（買方）是弱勢方。但是在公共政策思想市場中，供給者（智庫）卻是弱勢方，需求者（政府）反而成為了強勢方。由于作為公共政策思想商品的供給者即智庫對政府依賴程度很高，政府掌握著不同智庫研究政策思想產(chǎn)品的信息，從而在市場中形成了奇特的關系結構圖。對于智庫（官方智庫、高校智庫、社會智庫）來說，離政府越近，越容易獲得公共政策思想產(chǎn)品生產(chǎn)所需要的相關信息；離政府越遠，則反之。離政府越近，公共政策思想產(chǎn)品越容易獲得政府認可；離政府越遠，則反之（如圖2所示）。

圖2 公共政策思想市場關系結構圖

二、培育和發(fā)展公共政策思想市場是大勢所趨

（一）培育和發(fā)展公共政策思想市場是新的歷史坐標下深化改革的必然選擇

縱觀歷史，曾經(jīng)在2000多年前的春秋戰(zhàn)國時代出現(xiàn)過一次規(guī)?？涨暗恼咚枷胧袌?。在春秋時期，“士”這個階層出現(xiàn)，“士”階層中不斷涌現(xiàn)出大批新興知識分子。戰(zhàn)國時期，諸子百家的局面逐漸形成，各種學術派別、各種思想觀點在不同的諸侯國之間傳播，其中不少諸侯國或大貴族出重金“養(yǎng)士”，招攬“門客”，并將其奉為“座上賓”，以吸取其治國理政的智慧和良策。戰(zhàn)國中期，齊桓公在齊國國都臨淄創(chuàng)辦了稷下學宮，諸多學派學者到稷下學宮議學、議政，自由發(fā)表自己的觀點和政見，營造了一個“暢所欲言、觀點交鋒、百家爭鳴”的思想相互交流和傳遞的良好氛圍。一旦學者的觀點或政見被齊國采納，形成政策，得以實施，其立即“受上大夫之祿”，這就是我國最早的公共政策思想市場的雛形。正是因為公共政策思想市場在戰(zhàn)國時代的空前繁榮，讓諸侯們有了更多的政策選擇，為諸侯國的崛起和強大奠定了基礎。最成功的當屬秦國對法家代表人物商鞅的重用，推崇變法，成就卓然，建立了我國第一個統(tǒng)一的中央集權的封建國家。當然，春秋戰(zhàn)國時期是一個戰(zhàn)火不斷、征戰(zhàn)不休、動蕩不堪，且亟需大變革的時期。同樣，從1978年黨的十一屆三中全會提出把黨和國家的工作重心轉移到經(jīng)濟建設上來，拉開改革開放的序幕，一直到2013年黨的十八屆三中全會審議通過《關于全面深化改革若干重大問題的決定》，標志著中國進入了一個經(jīng)濟、政治、社會、文化、生態(tài)、黨建等領域改革齊頭并進、全面深化的時期。在新的歷史坐標下，在全面深化改革的進程中，我國需要培育和發(fā)展公共政策思想市場，需要不同領域、多樣化的公共政策思想產(chǎn)品為政府改革過程中的決策提供有益參考，讓改革少走彎路，規(guī)避風險，減少矛盾，順利推進。

廬山民宿服務質量總體較好，民宿經(jīng)營者能夠熱情友好地接待游客入住。但是針對廬山民宿主要消費人群，即青年群體來說，“長輩式”溫馨服務仍然不能滿足他們對于個性化、多元化的需求，廬山民宿的差異化服務有待提高，帶給消費者的入住驚喜感不足。大部分民宿基礎設施較為完善，但仍需改進。民宿內電視、空調、桌椅等購置較全，床品大多較為干凈整潔。毛巾、牙具等洗漱用品購置不全，一些民宿并沒有提供一次性洗漱用品，而是需要游客自帶，且部分民宿的衛(wèi)生間為公用，私密性較差。由于廬山氣候潮濕，降水較多，導致一些民宿內部較為潮濕，甚至在走進房間時能聞到一絲霉味，衛(wèi)生條件較差，極大地影響了住客體驗。

（二）培育和發(fā)展公共政策思想市場是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的內在要求

黨的十八屆三中全會提出，要推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。美國著名管理學家西蒙曾經(jīng)說過，管理就是決策。那么，在推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化進程中，關鍵在于切實把握公共政策的治理界面。目前，現(xiàn)代國家治理有兩大重要界面：一是結構性治理，即注重解決結構性、體制性問題，如供給側結構性改革等；二是問題性治理，即注重回應解決人民群眾最關心、最直接、最現(xiàn)實的問題，如就業(yè)、交通出行、食品安全、環(huán)境污染等問題〔5〕。因此，有效解決治理界面涵蓋的各種問題，深推治理體系和治理能力現(xiàn)代化，關鍵在于培育和發(fā)展公共政策思想市場，以更好的公共政策思想產(chǎn)品滿足政府需求，從而形成科學、合理、讓人民群眾滿意的公共政策。為此，培育和發(fā)展公共政策思想市場是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的內在要求。

三、培育和發(fā)展公共政策思想市場的現(xiàn)實困境

公共政策思想市場是一個新興市場，培育和發(fā)展過程必然面臨著一些如政府政策咨詢意識淡薄、智庫競爭格局尚未形成等問題，需要在具體實踐中不斷加以解決。

（一）政府政策咨詢意識淡薄

當前，部分地方政府政策咨詢意識淡薄，究其原因主要表現(xiàn)在兩個層面：就主觀層面而言，受官本位思想的影響，一些領導干部重政策制定、執(zhí)行，輕政策咨詢。一些領導干部錯誤地認為，政策出臺沒必要過多咨詢，浪費時間，耗費精力，影響進度，甚至有些干部憑自己想象，憑以往經(jīng)驗，不調研，不論證，直接作出決定，出臺政策，最典型的就是“三拍干部”，即“拍腦袋”決策，“拍胸脯”保證，出了事“拍屁股”走人；就客觀層面而言，制度缺失，剛性約束不足，公共政策咨詢并未納入政府公共決策的必經(jīng)程序，導致政策咨詢環(huán)節(jié)處于可有可無的狀態(tài)，隨意性較大。目前，絕大多數(shù)地方政府領導干部在決定大事項、上馬重要工程前能夠做到民主討論、專家咨詢論證和科學決策，但仍有少部分人因缺少制度約束盲目決策，有時常委會或黨政聯(lián)席會一開，常委或班子成員各抒己見，表達觀點，民主集中，舉手通過，政策基本就定了，政府政策咨詢意識十分淡薄。

（二）智庫競爭格局尚未形成

從科斯理論來看，公共政策思想市場是商品市場的一種特殊形式，因此，公共政策思想市場應當遵循市場規(guī)律運行，也就難免出現(xiàn)市場失靈的情況。市場失靈主要表現(xiàn)之一就是市場存在著壟斷或不完全競爭，使其并不總是產(chǎn)生最有效的結果。在政策思想市場當中，市場失靈現(xiàn)象一直存在，因為圈層關系結構一直存在（如圖2所示），不同的智庫（官方智庫、高校智庫和社會智庫）以政府為中心進行外圍排列，離政府越近，越容易獲得政府的信息，所生產(chǎn)的公共政策思想產(chǎn)品越容易獲得政府信任，也就越容易被政府采納吸收，并最終形成公共政策。離政府越遠，則反之。由此可見，在整個公共政策思想市場中，官方智庫幾乎是處于壟斷地位，業(yè)務做不完；高校智庫有一定地位，有業(yè)務可做；而社會智庫處于邊緣地帶，偶爾也可獲得業(yè)務。一旦市場長期失靈，開放、公平、公正的競爭格局無法形成，必然會導致政策思想市場運行效率大打折扣。

（三）政策實效保障機制缺失

在公共政策思想市場當中，一旦公共政策思想產(chǎn)品被政府作為重要參考依據(jù)，或者直接被采納，形成政策出臺，必然會產(chǎn)生兩種效果：一是為相關利益者謀得了最大利益，贏得了大家的一致認可；二是相關利益者得利，卻損害了老百姓利益，并造成了一定社會影響。在實踐中，我們不難看到政府出臺一些公共政策，其出發(fā)點都是向善的，但在實際操作過程中，總會出現(xiàn)如植被遭到破壞、水資源被污染、大氣霧霾嚴重等有關生態(tài)環(huán)境問題，這其實就是一般市場失靈所表現(xiàn)出來的負外部效應凸顯的“典型癥狀”。那么，導致公共政策失效的原因在于缺乏相應的保障機制，如政策思想產(chǎn)品在生產(chǎn)、醞釀階段，缺乏對老百姓意見和建議征詢及采納機制；政策實施過程中，缺乏政策實施全程監(jiān)督及糾偏機制等。

四、培育和發(fā)展公共政策思想市場的路徑選擇

在培育和發(fā)展公共政策思想市場進程中，困境叢生，困難不少，唯有選擇正確路徑，緊扣三個維度，狠下工夫，擼起袖子加油干，不畏困難向前沖，才能促使公共政策思想市場由封閉轉向開放，由弱小變成強大，由萌芽走向繁榮。

（一）增強政策咨詢意識，夯實公共政策思想市場的存在基礎

倘若政府公共政策咨詢意愿都不強烈，認為公共政策咨詢可有可無，那么公共政策思想市場將會失去存在的價值和基礎。因此，各級政府必須雙管齊下，不斷增強政策咨詢意識。一方面，從主觀入手，轉變觀念，深化認識，尤其是對于一些主政地方的黨政干部來說，必須樹立正確的政績觀，堅持科學論證，多方咨詢，民主決策，決不做“三拍干部”。另一方面，從客觀切入，建章立制，規(guī)范運行，將公共政策咨詢納入政府公共行政決策程序，但凡涉及老百姓切身利益和人民群眾密切關注的政策，制定出臺之前，必須實行公共政策咨詢，杜絕公共政策咨詢的隨意化、形式化，確保政府決策的科學化、民主化。

（二）打造市場競爭格局，把握公共政策思想市場的興衰關鍵

開放、公平、競爭的環(huán)境是公共政策思想市場繁榮的基石，是公共政策思想市場興衰的關鍵。因此，破除關系結構圈層效應，著力打造市場競爭格局，必須做到“三箭齊發(fā)”。第一，建立政府政策咨詢采購制度。依據(jù)《中華人民共和國政府采購法》，除了物質性物品如辦公桌椅、電腦、打印機、復印機等設備的采購之外，政府可以將政府咨詢服務納入采購范疇，細化政府咨詢內容，列出咨詢服務清單，以供政策思想市場中不同智庫參考。第二，建立政府政策咨詢招標制度。對于政府近期即將出臺的政策，由政府辦以課題的形式，對外招標，公平競爭。但凡從事公共政策研究的單位（官方與非官方）都能夠參與課題競標。第三，建立政府信息公開和共享制度。以落實《政府信息公開條例》為契機，搭建一個智庫與政府共享的信息平臺。只要不涉及國家機密的信息，政府原則上必須在共享網(wǎng)絡平臺上公開。如果智庫因政策研究確需重要信息以供參考，可提出申請，政府應盡可能地及時反饋和提供。

（三）建立健全保障機制，筑牢公共政策思想市場的穩(wěn)定屏障

為促進政策思想市場持續(xù)、穩(wěn)定、健康發(fā)展，政府必須建立健全相關保障機制，規(guī)避市場失靈所出現(xiàn)的負外部效應。一是注重事前保障，建立健全公眾參與及意見采納機制。不同智庫在生產(chǎn)公共政策思想產(chǎn)品之前，必須充分考慮相關利益者的利益和訴求，尤其是多聽民聲，多集民智，多納民意。二是關注事中保障，建立政策實施監(jiān)督糾錯機制。對于政策實施過程，采用全程監(jiān)督方式，實行監(jiān)督員聘任制。聘任公眾、媒體記者及群眾代表等作為監(jiān)督員，一旦發(fā)現(xiàn)政策實施帶來了一定經(jīng)濟損失和社會不利影響，監(jiān)督員應當及時將情況反饋給相關部門，要求其暫停進度，整改糾錯。三是強調事后保障，建立智庫績效評估及評級機制。首先，根據(jù)智庫自身發(fā)展的綜合實力，設定智庫績效評估指標體系，尤其是將智庫服務政府決策能力即政策思想產(chǎn)品被政府采納次數(shù)和政策是否產(chǎn)生一定影響等作為核心指標，公正、客觀、科學地評估智庫運行績效。其次，依據(jù)績效分值對智庫進行評級，分為不同的級別，如A、B、C類智庫。A類智庫是分值很高即政策被政府采納之后，實施效果很好的；B類智庫是分值較高，即政策被政府采納之后，實施效果一般的；C類智庫是分值很低，即政策被政府采納之后，造成了嚴重后果和社會負面影響的。最后，運用評級結果。政府將優(yōu)先從績效分值較高的智庫中選擇合作對象，優(yōu)先考慮將公共政策起草、擬定、制定任務交由其承擔，筑牢公共政策思想市場的穩(wěn)定屏障。

綜上所述，“智庫熱”所催生的公共政策思想市場雖然是一個新興的市場，但它的作用將不容小覷，不僅能夠提升我國政府決策科學化和民主化水平，而且能夠推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設，為我國全面深化改革縱深推進提供更為堅實的思想保障。同時，隨著政策思想市場逐漸發(fā)展、壯大至繁榮，我國智庫數(shù)量與質量將全面升級，國際“軟實力”將不斷提升。屆時，中國將成為商品生產(chǎn)和公共政策思想發(fā)源、創(chuàng)造、傳播的全球中心。

〔1〕T.Bt t on Cart er，M are A.Frankl i n，Jay B.W ri ght.The Fi rstA-m endm entand t heFourt h Est at e〔M〕.New York：Foundat i on Press，1985：235-236.

〔2〕Coase R.H.The Econom i csoft he Fi rstAm endm ent：t he M arketf orGoodsand t he M arketf ori deas〔J〕.The Am eri can Econom i cRevi ew，1974（2）：384-390.

〔3〕羅納德·科斯，王 寧.變革中國——市場經(jīng)濟的中國之路〔M〕.徐 堯，李哲民，譯.北京：中信出版社，2013：254.

〔4〕戴維·伊斯頓.政治生活的系統(tǒng)分析〔M〕.王浦劬，譯.北京：華夏出版社，1999：28.

〔5〕秦德君.治理能力現(xiàn)代化的核心能力〔N〕.學習時報，2016-11-07（02）.

責任編輯 李 雯

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1009-1203（2017）03-0075-04

2017-03-30

余劍平（1981-），男，湖南衡陽人，中共衡陽市委黨校公共管理教研室副主任，講師，管理學碩士，主要研究方向為政府公共政策和社會治理。