李紅英

（常熟市碧溪新區(qū)管委會(huì) ）

摘要：把農(nóng)村土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)分離，實(shí)現(xiàn)承包權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)分置并行，實(shí)現(xiàn)“三權(quán)分置”，這是我國(guó)農(nóng)村土地改革的重大創(chuàng)新改革。在第一次承包經(jīng)營(yíng)改革中，承包權(quán)的文書格式粗放，檔案管理工作處于萌芽，承包檔案留存極少。1998年第二輪承包時(shí)村鎮(zhèn)檔案工作走上了正常軌道，承包文書規(guī)范，檔案管理服務(wù)到位，村、鎮(zhèn)和市檔案館均存有二輪承包的詳細(xì)檔案，現(xiàn)在面臨“三權(quán)分置”的新一輪改革，流程、文本和工作要求更復(fù)雜，檔案管理也需全面變革，本文就檔案管理如何變革以適應(yīng)和服務(wù)“三權(quán)分置”工作作了探討。

關(guān)鍵詞：確權(quán)登記 檔案管理 健全制度

中國(guó)是一個(gè)以農(nóng)耕文化為傲的國(guó)家，土地始終是歷代政府、社會(huì)各界和廣大群眾關(guān)注的焦點(diǎn)和中心。而對(duì)于農(nóng)民來說，土地是農(nóng)民的根本利益所在。穩(wěn)定持續(xù)的土地承包關(guān)系，是發(fā)展農(nóng)業(yè)、建設(shè)新農(nóng)村的根本保障。黨中央、國(guó)務(wù)院歷來高度重視農(nóng)業(yè)農(nóng)村工作，將維護(hù)農(nóng)民的利益放在國(guó)家戰(zhàn)略的高度考慮。黨的十七屆三中全會(huì)、十八屆三中全會(huì)作出決定，要求保持農(nóng)村土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長(zhǎng)久不變，搞好農(nóng)村土地確權(quán)、登記、頒證，依法維護(hù)農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。2013年召開的中央農(nóng)村工作會(huì)議提出：建立土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)登記制度，是實(shí)現(xiàn)土地承包關(guān)系穩(wěn)定的保證，要把這項(xiàng)工作抓緊抓實(shí)，真正讓農(nóng)民吃上“定心丸”。

開展農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證工作，從直觀上講，就是將農(nóng)村集體（村、社）與農(nóng)民形成的土地承包關(guān)系固定下來，由農(nóng)戶申請(qǐng)、由政府進(jìn)行登記發(fā)證的全過程。這既是明確承包地歸屬、定紛止?fàn)幍倪^程，又是梳理和化解矛盾、調(diào)處糾紛的過程，更是健全土地承包制度、維護(hù)當(dāng)事人合法權(quán)益的過程。其成果將為當(dāng)前和未來開展土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)、調(diào)處土地糾紛、完善補(bǔ)貼政策、進(jìn)行征地補(bǔ)償和抵押擔(dān)保提供重要依據(jù)，更能為中國(guó)未來規(guī)?；?、集約化的現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)和城鄉(xiāng)一體化奠定基礎(chǔ)。

農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)的改革，實(shí)際是解決三農(nóng)問題的核心，在農(nóng)村、農(nóng)業(yè)、農(nóng)民這三者之間尋找到平衡點(diǎn)與突破口。改革開放以來共經(jīng)歷了三次農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)改革：第一輪1984年土地所有權(quán)與承包經(jīng)營(yíng)權(quán)分離以期搞活農(nóng)村；1998年的二輪承包實(shí)行的是量化與登記方式，后續(xù)以土地?fù)Q社保，征（使）用土地補(bǔ)償安置，給予農(nóng)民基本生活保障；目前實(shí)行農(nóng)村承包地確權(quán)登記頒證， 是對(duì)二輪承包的重新梳理、完善和確認(rèn)，而不是重新分田，這項(xiàng)工作將更進(jìn)一步明確土地權(quán)屬，明確土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)，完善農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)制度。農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)方式如何實(shí)行，必須有方略來指引，“三權(quán)分置”正是我國(guó)農(nóng)村土地改革方略的核心?！叭龣?quán)分置”思想是指形成土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)三權(quán)分置，明確農(nóng)民在土地上擁有的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，才能將農(nóng)民的權(quán)利推向市場(chǎng)，從而通過流轉(zhuǎn)、轉(zhuǎn)讓、互換、繼承、退出等權(quán)能的行使而保障農(nóng)民利益。然而，要使這些權(quán)利能夠明確而且順利使用，那必須有完善的檔案資料為基礎(chǔ)。

承包地確權(quán)過程中形成的檔案，起到了為整個(gè)確權(quán)登記工作保駕護(hù)航的作用，不僅是全部承包地確權(quán)活動(dòng)的成果，而且是中國(guó)農(nóng)業(yè)農(nóng)村深化改革的歷史見證。

隨著法律對(duì)于檔案管理的要求變高，文書材料的日益細(xì)化，轉(zhuǎn)讓、互換、繼承等多形式的土地承包形式，農(nóng)村檔案管理變得日益重要，土地承包對(duì)檔案工作的依賴性也越來越強(qiáng)。農(nóng)地管理需要管理制度體系，檔案管理是其中一項(xiàng)不可或缺的內(nèi)容，所以必須制定歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確的農(nóng)村土地權(quán)屬確認(rèn)、登記、管理體系，而其中的重點(diǎn)就是承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證，以及以后的流轉(zhuǎn)，需要檔案管理進(jìn)行固化成果，信息傳承和快速利用，要求我們檔案管理準(zhǔn)確高效。所以，我們應(yīng)該做到以下幾點(diǎn)：

一、熟悉農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證檔案管理流程

開展檔案管理工作的前提是熟悉相關(guān)行業(yè)職能分工、管理知識(shí)和工作內(nèi)容，必須了解和熟悉土地確權(quán)工作的流程。碧溪新區(qū)檔案管理人員認(rèn)真結(jié)合檔案工作實(shí)際，按照省政府土地確權(quán)相關(guān)政策和區(qū)域土地確權(quán)工作的具體要求，學(xué)習(xí)掌握《江蘇省農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證檔案管理實(shí)施辦法》的具體要求，深入了解本區(qū)域土地確權(quán)工作文件材料的收集流程，規(guī)范進(jìn)行材料收集，避免土地承包管理部門在文件收集和管理中的疏漏而造成重要文件材料缺失，確保檔案管理工作規(guī)范有序開展。

流程如下：

按照我們新區(qū)這次確權(quán)的工作情況，分以下幾步：第一、前期準(zhǔn)備，產(chǎn)生的資料為前期動(dòng)員村組會(huì)議記錄、宣傳動(dòng)員記錄、工作方案、工作隊(duì)伍人員名單等。第二、權(quán)屬調(diào)查，產(chǎn)生的資料為承包方調(diào)查草表、地塊調(diào)查草表、戶主表草表、村民小組承包田草圖以及村民小組代表會(huì)議就相關(guān)確權(quán)方式的會(huì)議資料等，上述資料由村委會(huì)負(fù)責(zé)制作、檢查，并歸檔。第三、測(cè)繪單位的外業(yè)測(cè)繪和內(nèi)頁工作，產(chǎn)生的資料為最終上傳入庫的村民小組確權(quán)數(shù)據(jù)表格，經(jīng)和村委會(huì)核對(duì)之后，由測(cè)繪人員導(dǎo)入確權(quán)系統(tǒng)。第四、由村委會(huì)負(fù)責(zé)打印出需要農(nóng)戶最終簽字確認(rèn)的正表，包括承包方調(diào)查表、承包經(jīng)營(yíng)權(quán)申請(qǐng)書、承包合同、權(quán)證書、歸戶表、地塊示意圖、地塊調(diào)查表、戶主變更申請(qǐng)表等，待農(nóng)戶簽字認(rèn)可之后，村委會(huì)負(fù)責(zé)公示和最終發(fā)證并記錄。第五、資料整理、匯總、歸檔及驗(yàn)收。

二、 高度重視農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證檔案管理工作

承包地確權(quán)檔案涉及諸多農(nóng)民的利益，管好這些檔案是一項(xiàng)龐大的民生工程。2015年初，農(nóng)業(yè)部下發(fā)了蘇農(nóng)經(jīng)[2015] 2號(hào)文件《江蘇省農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證檔案管理實(shí)施辦法》，明確了農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)檔案管理各項(xiàng)行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)。碧溪新區(qū)檔案管理部門本著做好檔案管理、服務(wù)民生事業(yè)的態(tài)度，認(rèn)真抓好本級(jí)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記檔案的收集、整理、保管和利用等項(xiàng)管理工作，并監(jiān)督、指導(dǎo)和幫助下級(jí)單位加強(qiáng)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記檔案管理。主動(dòng)跟蹤確權(quán)登記工作進(jìn)展，及時(shí)對(duì)確權(quán)登記檔案管理進(jìn)行指導(dǎo)，確保確權(quán)登記檔案齊全完整和管理規(guī)范。

同時(shí)從思想上充分認(rèn)識(shí)做好農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證檔案工作的重要性和必要性，認(rèn)真研究領(lǐng)會(huì)全市農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證工作精神和《江蘇省農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證檔案管理實(shí)施辦法》，將建檔工作納入確權(quán)登記頒證工作的重要內(nèi)容和業(yè)務(wù)流程，堅(jiān)持檔案工作與確權(quán)登記頒證工作同步進(jìn)行，相互融合。同時(shí)健全制度，落實(shí)責(zé)任，強(qiáng)化措施，確保農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證檔案的真實(shí)、準(zhǔn)確、完整、安全，為全面深化農(nóng)村改革奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

三、 做好農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證檔案管理工作

在熟悉了解透徹農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證管理制度以后，我們應(yīng)該要在此基礎(chǔ)上，進(jìn)一步的完善這一制度，來適應(yīng)農(nóng)村發(fā)展帶來的各種變化：

一是堅(jiān)持集中保管。農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證檔案是全宗中不可分割的重要組成部分，必須由檔案形成單位集中保存，科學(xué)管理，不得分散。碧溪新區(qū)農(nóng)村土地承包管理部門，按照國(guó)家規(guī)定，配備了檔案管理設(shè)施設(shè)備，改善了檔案保管條件。對(duì)于尚未移交進(jìn)館的農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證檔案，確保有專人管理、有專柜存放、有合適的保管場(chǎng)所，并采取了規(guī)范的風(fēng)險(xiǎn)防范措施，確保檔案的安全存放。

二是檔案科學(xué)分類。根據(jù)市、鎮(zhèn)、村三級(jí)頒證文件材料目錄的差別，分為綜合管理類、確權(quán)登記類、糾紛調(diào)處類與特殊載體類。由市委農(nóng)辦、農(nóng)經(jīng)管理部門、村級(jí)負(fù)責(zé)收集，年底歸入檔案館。以市級(jí)為例，成立市農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證領(lǐng)導(dǎo)小組文件；重要問題請(qǐng)示與上級(jí)批復(fù)、重要業(yè)務(wù)問題往來文件；承包地確權(quán)工作的重要報(bào)告、總結(jié)、統(tǒng)計(jì)報(bào)表；上級(jí)下發(fā)的有關(guān)承包地確權(quán)的政策文件等，都應(yīng)歸入檔案管理。

三是注重檔案質(zhì)量。嚴(yán)把檔案文件材料形成關(guān)，凡需要?dú)w檔的承包地確權(quán)文件材料確保真實(shí)有效，做到字跡工整、數(shù)字準(zhǔn)確、圖樣清晰、手續(xù)完備。碧溪新區(qū)檔案館歸檔文件材料的印制書寫材料、紙張和裝訂材料等嚴(yán)格遵照檔案保管的要求：保證文件齊全完整，書寫內(nèi)容完整、準(zhǔn)確、系統(tǒng)，字跡清楚，圖表印制清晰，對(duì)破損的文件材料予以修復(fù)，字跡模糊的文件材料予以復(fù)制。照片、聲像及其他非紙質(zhì)材料單獨(dú)整理編目，配有文字說明，標(biāo)明時(shí)間、地點(diǎn)、人物和事由，并與紙質(zhì)材料建立對(duì)應(yīng)關(guān)系。錄音、錄像材料保證載體的安全可靠性，電子文件和利用信息系統(tǒng)采集、貯存的數(shù)據(jù)以及航空航天遙感影像使用不可擦寫光盤等可靠保存方式。

四是規(guī)范檔案整理。農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記檔案作為立檔單位全宗內(nèi)一種專業(yè)檔案進(jìn)行整理。文書（綜合）類文件材料，按年度整理歸檔；土地承包（流轉(zhuǎn)）合同、糾紛調(diào)解仲裁案卷、確權(quán)和登記檔案材料，按照合同、調(diào)解仲裁申請(qǐng)標(biāo)的和權(quán)利人分別整理保管，在相關(guān)工作完成后及時(shí)歸檔；權(quán)屬發(fā)生變化時(shí)，及時(shí)補(bǔ)充變更材料和原始記錄。承包地確權(quán)紙質(zhì)檔案整理符合《文書檔案案卷格式》（GB/Y9705-2008）和《江蘇省<歸檔文件整理規(guī)則>實(shí)施辦法》等有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)要求；電子文件生成的軟硬件環(huán)境及參數(shù)須符合《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)調(diào)查規(guī)程》、《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)要素編碼規(guī)則》、《農(nóng)村土地參數(shù)經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記數(shù)據(jù)庫規(guī)范》及相關(guān)電子檔案管理的要求，確權(quán)登記類檔案在承包地確權(quán)規(guī)則結(jié)束后三個(gè)月完成整理立卷歸檔工作，整理歸檔后，編制檔案檢索目錄。

五是推進(jìn)檔案信息化建設(shè)。碧溪新區(qū)農(nóng)村土地承包確權(quán)管理部門和檔案行政管理部門積極推進(jìn)承包地確權(quán)檔案的數(shù)字化和信息化建設(shè)，加強(qiáng)承包地確權(quán)電子文件歸檔和電子檔案的規(guī)范化整理。重點(diǎn)做好土地確權(quán)檔案的信息化工作，一是在工作的開始階段就重視電子文件的收集；二是采取各種措施確保確權(quán)頒證電子文檔的規(guī)范、準(zhǔn)確、有效；三是在條件許可的前提下，在紙質(zhì)原始材料歸檔整理的同時(shí)進(jìn)行數(shù)字化、信息化管理；四是積極開展電子檔案信息的利用。新區(qū)檔案館計(jì)劃開展承包地確權(quán)紙質(zhì)檔案的數(shù)字化掃描工作，建立承包地確權(quán)檔案的全文數(shù)據(jù)庫和電子查詢系統(tǒng)，提高承包地確權(quán)檔案信息資源共享水平。管理部門加大經(jīng)費(fèi)投入，配備相關(guān)設(shè)備，為加快推動(dòng)農(nóng)村土地承包確權(quán)檔案信息化建設(shè)提供良好的支撐。

六是優(yōu)化檔案利用服務(wù)。碧溪新區(qū)農(nóng)村土地承包確權(quán)管理部門和新區(qū)檔案館按照規(guī)定向社會(huì)開放承包地確權(quán)檔案，積極開展電子檔案信息的利用，提供電子目錄和原文查閱利用服務(wù)。同時(shí)，制定了農(nóng)村土地承包檔案利用管理制度，在提供檔案利用服務(wù)時(shí)，遵守不損害國(guó)家安全和利益、不損害社會(huì)和其他組織的利益、不侵犯他人合法權(quán)益、不收取除復(fù)制成本費(fèi)外的其他費(fèi)用的原則。檔案移交單位利用有關(guān)檔案資料時(shí)，新區(qū)檔案館主動(dòng)熱情提供服務(wù)工作，并為查閱檔案提供便利條件。

農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)工作是中央推進(jìn)農(nóng)村綜合改革的重大歷史決策，決定著農(nóng)村總體改革的成效。承包土地確權(quán)檔案，對(duì)于鞏固確權(quán)成果，保障農(nóng)民的合法權(quán)益，維護(hù)農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定，建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)具有重大意義，農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記檔案是還原整個(gè)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記工作過程的原始記錄，是調(diào)處農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛、依法維護(hù)農(nóng)民土地承包權(quán)益的原始依據(jù)。碧溪新區(qū)檔案館將保持清醒的認(rèn)識(shí)，增強(qiáng)大局意識(shí)、責(zé)任意識(shí)、服務(wù)意識(shí)，進(jìn)一步增強(qiáng)做好農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記檔案工作的責(zé)任感和使命感，進(jìn)一步總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，規(guī)范管理，切實(shí)做好確權(quán)檔案組織管理工作，確保碧溪新區(qū)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證檔案工作健康發(fā)展。