李寧

（山西財經(jīng)大學(xué)）

摘要：行政機關(guān)負責(zé)人負責(zé)人出庭應(yīng)訴制度是行政的一個重要議題。2015年入法以來，在立法上存在諸多的問題，所以對行政機關(guān)負責(zé)人出庭應(yīng)訴制度的立完善，可以提高司法資源利用率，節(jié)約社會資源。

關(guān)鍵詞：行政機關(guān)負責(zé)人出庭應(yīng)訴制度 立法

2015年新《行政訴訟法》的修改和實施，是我國首次以立法的形式對行政機關(guān)負責(zé)人出庭應(yīng)訴制度進行規(guī)定。對于行政機關(guān)負責(zé)人出庭應(yīng)訴制度的完善，既能夠保障司法權(quán)威，又可以推進依法行政和法治政府的建設(shè)。

一、 行政機關(guān)負責(zé)人出庭應(yīng)訴制度立法上存在的問題

新《行政訴訟法》的頒布與實施，以期達到公平合理的行政審判模式。各地同時也在此基礎(chǔ)上制定了地方性法規(guī)。然而，我國行政機關(guān)負責(zé)人出庭應(yīng)訴的現(xiàn)狀不容樂觀，截止到目前還沒有對行政機關(guān)負責(zé)人出庭應(yīng)訴制度的作出統(tǒng)一的規(guī)定，同時不同的地方法規(guī)對行政機關(guān)負責(zé)人出庭應(yīng)訴的規(guī)定也存在很大差異。

（1）行政負責(zé)人概念界定不一

由于沒有明確統(tǒng)一的定義以及規(guī)定，在“出庭負責(zé)人”的概念界定上就出現(xiàn)很大的歧義，暴露出各地對行政負責(zé)人的概念界定的指規(guī)范上的各不相同。對于“負責(zé)人”的概念更是存在較大差異，具體可分為三類：第一、所屬單位的正職負責(zé)人，負責(zé)全局總攬工作。第二、行政機關(guān)的正職領(lǐng)導(dǎo)人和各部門的分管副職領(lǐng)導(dǎo)；第三、行政機關(guān)的法定代表人。從目前行政負責(zé)人制度的實施來看，一旦需要參加應(yīng)訴，大部分的觀點都是傾向與機關(guān)部門的法定代表人或“一把手”。

（2） 應(yīng)出庭案件的類型不一

在新《行政訴訟法》實施之前，對于行政負責(zé)人出庭應(yīng)該強制出庭還是提倡出庭，大多數(shù)的學(xué)術(shù)觀點都是肯定肯定后者。從案件類型的數(shù)量上進行了降序統(tǒng)計，第一是“對執(zhí)法活動進行干擾以及造成重大社會影響”的行政訴訟案；第二是本年度的第一例行政訴訟案件；第三是根據(jù)上級要求進行行政負責(zé)相關(guān)人進行應(yīng)訴的案件；第四是同級別法制機關(guān)、服役機關(guān)以及法院要求進行出庭應(yīng)訴的案件。從高到低的案件分類情況，可以清晰的看到三點現(xiàn)象，分別是缺乏實際的操作、缺失合理性的依據(jù)以及嚴重復(fù)用的現(xiàn)象。

（3） 出庭的具體要求不明確

從研究的規(guī)范性指導(dǎo)文件中得出一個共性規(guī)定，每年對于行政機關(guān)負責(zé)人的出庭次數(shù)應(yīng)該大于總行政訴訟案件的三分之一，但是這項規(guī)定存在很大的問題，第一，各地對于出庭應(yīng)訴的數(shù)量標(biāo)準(zhǔn)沒有統(tǒng)一，隨意性太大。第二，從三分之一的這個比例上看，出庭的數(shù)量是相對比較少。第三，各地基數(shù)不一，參照三分之一的比例來說，如果本年度只有三件行政訴訟案件，那么行政訴訟負責(zé)人只需要參加一次應(yīng)訴而已。

（4） 負責(zé)人不能出庭的理由缺失

在新《行政訴訟法》中，針對行政訴訟負責(zé)人出庭的法定義務(wù)增加了關(guān)于出庭人的身份特殊性和不可抗拒的情況下，應(yīng)當(dāng)委托所屬機關(guān)其他工作人員出庭應(yīng)訴。此條例的增加是合理的，但是也存在了一些漏洞，并未對不能出庭的特殊性和利益進行一個界定，會造成其立法目的的偏離和實施效果的差強人意。

（5） 不出庭法律責(zé)任模糊

對應(yīng)應(yīng)訴責(zé)任追究的方面是相當(dāng)薄弱的環(huán)節(jié)，具體的表現(xiàn)為：第一，模糊的責(zé)任制度、在現(xiàn)有的行政應(yīng)訴追究制度上，對未遵守行政應(yīng)訴規(guī)定的行為進行“司法處分建議”，并未明確承擔(dān)的責(zé)任，因而造成不清晰的應(yīng)訴責(zé)任。第二，不明確的責(zé)任主體，行政機關(guān)、受委托組織以及工作人員都可以是實現(xiàn)具體行政行為的主體，同時沒有明確對于行政機關(guān)委托的人員是否需要出庭。第三，缺乏有效的約束機制。在收到司法處分建議后，行政監(jiān)察機關(guān)或政府機關(guān)上級有權(quán)在內(nèi)部進行行政處分決定，但是司法機關(guān)是不能直接進行不出庭應(yīng)訴的處分。

二、 行政機關(guān)負責(zé)人出庭應(yīng)訴制度的立法完善

（1）厘清行政負責(zé)人出庭的主體

細化“相應(yīng)的工作人員”的界定，將非行政機關(guān)的直接負責(zé)人、主管以及分管負責(zé)人涉入其中，在行政機關(guān)正副負責(zé)人不能出庭時，作為一個優(yōu)先選擇項。這不僅完善了行政機關(guān)負責(zé)人制度，同時加強了其實地落實操作的可靠性。

（2） 明確行政機關(guān)負責(zé)人出庭應(yīng)訴的案件類型

在制定行政規(guī)章文件或進行司法解釋過程中，整體將行政負責(zé)人可以劃分為兩類：一是造成重大社會影響、案件情況涉及主體特殊，例如被訴訟人是人大代表。而對于衡量重大程度的考量可以根據(jù)涉案人數(shù)、訴訟額度以及法律法規(guī)適應(yīng)的負責(zé)程度。第二、根據(jù)審核案件的具體情況，人民法院認為行政負責(zé)人出庭應(yīng)訴可以及時合理的將行政糾紛化解，即可要求行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)積極參加出庭應(yīng)訴活動。對于第二點應(yīng)該加以重點規(guī)范，賦予法院對出庭應(yīng)訴通知書，因而達到提升司法機關(guān)的地位，更好的要求行政負責(zé)人參加出庭應(yīng)訴。

（3）明確出庭的具體要求

構(gòu)建行政機關(guān)負責(zé)人出庭行為的指引規(guī)范。在制定具體的操作規(guī)則時，應(yīng)將行政機關(guān)負責(zé)人出庭應(yīng)訴的重心轉(zhuǎn)移在各地個性化需求上。圍繞“有效化解行政爭議”的價值體現(xiàn)，一、針對庭前、庭上、庭后列出具體的行為指導(dǎo)，在庭前，應(yīng)當(dāng)對做好充分準(zhǔn)備，即對案件和相關(guān)法律進行詳細的了解。在庭中，應(yīng)當(dāng)積極參與應(yīng)訴，作出有實質(zhì)性、針對性的意見或回答。在庭后，應(yīng)當(dāng)嚴格執(zhí)行法院的裁判，深入研究法院的司法建議并落實到實處。二、針對情況復(fù)雜的行政案件，涉及的具體情況難以預(yù)判，在出庭數(shù)量無需作僵化的數(shù)字要求，可以考慮從正面激勵的角度給予規(guī)范。三、針對出庭責(zé)任的監(jiān)管上，建議在“高效出庭”與“出彩表現(xiàn)”兩方面構(gòu)建機制，不斷完善和改進，同時對形式、要件、程序、追債主體進行細化，從整體上懲戒機制提高操作性。

（4） 明確不能出庭的具體理由

無論“正當(dāng)理由”還是“特殊情況”，都界定為不能出庭應(yīng)訴的理由，不僅沒有表述出具體的含義，而且還給不能出庭應(yīng)訴的理由給予了一定的適用空間。對于上述問題可以采用司法審查和立法明確相結(jié)合的模式，產(chǎn)生互補的效應(yīng)。首先由相關(guān)機關(guān)以書面的形式確定，進而給予法院審查的權(quán)利，實現(xiàn)“一理由一審查”模式。

（5） 完善應(yīng)出庭而不出庭的責(zé)任追究

發(fā)布具體且細化的行政責(zé)任的承擔(dān)方式，提出具體的細化建議如下：其一，對于行政機關(guān)未經(jīng)法庭許可中途退庭或拒絕出庭應(yīng)訴的，可以適用警告、記過處分；其二，行政訴訟案件將會造成較大社會影響時，行政機關(guān)負責(zé)人在接到法院通知后，沒有提交正當(dāng)理由拒絕出庭應(yīng)訴的，以及僅派工作人員參加應(yīng)訴的，可以適用記大過、情節(jié)嚴重的適用降級處分；其三，行政訴訟案件將會造成較極大影響時，甚至引起網(wǎng)絡(luò)媒體的關(guān)注以及上級領(lǐng)導(dǎo)重視的案件，行政機關(guān)負責(zé)人仍有逃避或躲避的消極心理，甚至以行政手段干預(yù)司法審判的，情節(jié)惡劣的，可以適用撤職、開除處分。

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