李紅光， 王海鷹， 張鶴翔， 于天宇, 李偉華

(1.中國(guó)地震應(yīng)急搜救中心，北京 100049； 2.防災(zāi)科技學(xué)院，河北 三河 065201)

從魯?shù)榈卣饝?yīng)急看市縣級(jí)地震應(yīng)急預(yù)案的作用及存在的問(wèn)題

李紅光1， 王海鷹1， 張鶴翔2， 于天宇1, 李偉華1

(1.中國(guó)地震應(yīng)急搜救中心，北京 100049； 2.防災(zāi)科技學(xué)院，河北 三河 065201)

通過(guò)對(duì)昭通市、魯?shù)榭h地震局及其他政府機(jī)關(guān)、企業(yè)單位的實(shí)地調(diào)研、訪談，詳細(xì)了解了地震應(yīng)急預(yù)案在魯?shù)榈卣饝?yīng)急救援過(guò)程中起到的作用，同時(shí)根據(jù)當(dāng)事人對(duì)本次地震應(yīng)急救援響應(yīng)過(guò)程中地震應(yīng)急預(yù)案存在的問(wèn)題的介紹進(jìn)行了總結(jié)歸納，結(jié)論可以作為市縣級(jí)地震應(yīng)急預(yù)案修改完善的一個(gè)參考。

地震應(yīng)急預(yù)案；魯?shù)榈卣?；市縣級(jí)

0 引言

2014年8月3日16時(shí)30分在云南省昭通市魯?shù)榭h(27.1°N， 103.3°E)發(fā)生6.5級(jí)地震，震源深度12 km。據(jù)官方統(tǒng)計(jì)，截至2014年8月8日，此次地震共造成了617人死亡。在地面強(qiáng)地震動(dòng)和地震引起的地質(zhì)等次生災(zāi)害共同作用下，造成了嚴(yán)重的人員傷亡和房屋破壞，該地震是一次典型的山區(qū)地震[1]。

與以往抗震救災(zāi)相比，這次地震在地震應(yīng)急環(huán)節(jié)中呈現(xiàn)出有準(zhǔn)備、反應(yīng)快及高效率的特點(diǎn)[1]，并被媒體評(píng)價(jià)為“17個(gè)及時(shí)”的抗震救災(zāi)過(guò)程。魯?shù)榈卣饝?yīng)急救災(zāi)能得到如此高的評(píng)價(jià)，市縣級(jí)地震應(yīng)急預(yù)案在此過(guò)程中起到了非常大的作用[2]。

我國(guó)在1991年就制定了《國(guó)家地震應(yīng)急預(yù)案》，并相應(yīng)地制定了省、地、縣各級(jí)行政區(qū)域和各有關(guān)部門(mén)的應(yīng)急預(yù)案[3]。據(jù)相關(guān)統(tǒng)計(jì)，截至2009年12月全國(guó)共制定了各類(lèi)地震應(yīng)急預(yù)案2.7萬(wàn)余件，全國(guó)98%的市(地)、82%的縣(市)級(jí)人民政府編制或修訂了本級(jí)政府級(jí)別的地震應(yīng)急預(yù)案[4]。在2008年汶川地震的應(yīng)急救援過(guò)程中，當(dāng)?shù)亓α康膽?yīng)急救援引起了人們的重視，地方救援力量是第一時(shí)間到達(dá)、現(xiàn)場(chǎng)救援最重要的救援力量。2012年8月28日《國(guó)家地震應(yīng)急預(yù)案》進(jìn)行了第4次修訂，這次修訂是在國(guó)家突發(fā)事件應(yīng)急管理體制、機(jī)制基本建立并制定了國(guó)家總體應(yīng)急預(yù)案，特別是在2007年、2008年突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法和修訂后的防震減災(zāi)法相繼頒布后的新形勢(shì)下進(jìn)行的，可以說(shuō)這次預(yù)案的修訂意義重大，不僅有了國(guó)家應(yīng)急預(yù)案的理論、行政支撐，還吸收了汶川等特大地震中的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)。

昭通市地震局在20世紀(jì)90年代，參照《云南省破壞性地震應(yīng)急預(yù)案》和《防震減災(zāi)法》制定了昭通市破壞性地震應(yīng)急預(yù)案，并隨著國(guó)家、省局地震應(yīng)急預(yù)案的修訂而進(jìn)一步完善。魯?shù)榈卣鸢l(fā)生時(shí)，昭通市地震應(yīng)急預(yù)案最新修訂版還沒(méi)有正式頒布，但在此期間，地方政府已經(jīng)對(duì)國(guó)家地震應(yīng)急預(yù)案進(jìn)行學(xué)習(xí)理解，制定出相應(yīng)的地方地震應(yīng)急預(yù)案修訂版，并對(duì)預(yù)案進(jìn)行了模擬演習(xí)[5-6]。

通過(guò)對(duì)魯?shù)榈卣饝?yīng)急過(guò)程的追蹤，能夠了解國(guó)家地震應(yīng)急預(yù)案(尤其是市縣級(jí)地震應(yīng)急預(yù)案)在地震應(yīng)急中的作用以及存在的問(wèn)題。作者于2015年6月24日至6月30日赴云南昭通對(duì)魯?shù)?·03地震中地震應(yīng)急響應(yīng)過(guò)程進(jìn)行了調(diào)研，通過(guò)對(duì)政府、企業(yè)及相關(guān)人員的訪談，了解了此次地震中各部門(mén)在地震應(yīng)急時(shí)的處理過(guò)程，并與被訪者深入交流討論了應(yīng)急過(guò)程中的感受和遇到的問(wèn)題。通過(guò)這次調(diào)研，我們更深入地了解到地震應(yīng)急時(shí)市縣級(jí)政府的響應(yīng)過(guò)程，通過(guò)歸納總結(jié)，對(duì)市縣級(jí)地震應(yīng)急預(yù)案提出一點(diǎn)建議，希望能對(duì)市縣級(jí)應(yīng)急預(yù)案的完善修改起到一些作用。

1 市縣級(jí)地震預(yù)案在魯?shù)榈卣饝?yīng)急中的作用

1.1 市地震局迅速反應(yīng)，打好第一槍

根據(jù)地震應(yīng)急預(yù)案要求，市地震局作為震情監(jiān)測(cè)組，應(yīng)及時(shí)判定地震類(lèi)型，密切監(jiān)視震情發(fā)展動(dòng)態(tài)；同時(shí)落實(shí)上報(bào)宏、微觀異常，分析研究地震發(fā)展趨勢(shì)，提出防范對(duì)策措施。

地震發(fā)生后，昭通市地震局根據(jù)自己的地震臺(tái)網(wǎng)記錄并與省地震局進(jìn)行了聯(lián)系，確定了地震三要素，同時(shí)根據(jù)地震應(yīng)急輔助決策系統(tǒng)確定了4個(gè)問(wèn)題：

①準(zhǔn)確判斷交通出現(xiàn)癱瘓的位置和里程，明確了第一時(shí)間打通進(jìn)入災(zāi)區(qū)唯一一條生命通道的重要作用；

②較準(zhǔn)確地圈定并計(jì)算出昭通市災(zāi)區(qū)面積和人口密度；

③根據(jù)評(píng)估模型初步計(jì)算出受災(zāi)人口和需緊急轉(zhuǎn)移安置人數(shù)；

④對(duì)極震區(qū)學(xué)校、電站、變電站、水庫(kù)、橋梁、移動(dòng)基站、地質(zhì)災(zāi)害隱患點(diǎn)等重點(diǎn)目標(biāo)進(jìn)行計(jì)算、檢索和排序，并快速生成應(yīng)急工作建議提供給指揮長(zhǎng)。

根據(jù)以上結(jié)果，抗震救災(zāi)指揮部指揮長(zhǎng)啟動(dòng)了地震災(zāi)害應(yīng)急Ⅰ級(jí)響應(yīng)，各部門(mén)迅速按照應(yīng)急預(yù)案職能分組進(jìn)入震中展開(kāi)應(yīng)急搶險(xiǎn)工作。

圖1 昭通市地震應(yīng)急輔助決策系統(tǒng)工作流程圖

根據(jù)預(yù)案要求，昭通市防震減災(zāi)局加強(qiáng)了震情監(jiān)視和分析研判，并迅速搭建了由中國(guó)地震局、云南省地震局及昭通市防震減災(zāi)局的8個(gè)固定臺(tái)、巧家臺(tái)陣5個(gè)子臺(tái)、3套流動(dòng)測(cè)震儀、8套流動(dòng)強(qiáng)震儀組成的三級(jí)數(shù)字地震臺(tái)網(wǎng)，保障了持續(xù)回收120小時(shí)的連續(xù)記錄，至9月15日，共計(jì)分析處理地震記錄2 942次，實(shí)現(xiàn)了對(duì)魯?shù)榈卣鸬挠嗾鹁ㄎ?，為震情跟蹤監(jiān)視提供了科學(xué)、有效的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)。

1.2 市政府快速啟動(dòng)，準(zhǔn)確定位

根據(jù)地震應(yīng)急預(yù)案，震后10分鐘，市政府就成立了魯?shù)?·03地震抗震救災(zāi)指揮部，指揮長(zhǎng)為張紀(jì)華市長(zhǎng)。根據(jù)市防震減災(zāi)局提供的災(zāi)情速判結(jié)果和地震應(yīng)急預(yù)案響應(yīng)級(jí)別的要求，指揮長(zhǎng)啟動(dòng)了地震災(zāi)害應(yīng)急Ⅰ級(jí)響應(yīng)，按照地震應(yīng)急預(yù)案的要求進(jìn)行了以下幾個(gè)方面的工作：

1)立即召開(kāi)緊急會(huì)議，聽(tīng)取地震、民政等部門(mén)關(guān)于震情、災(zāi)情匯報(bào)，部署安排抗震救災(zāi)工作；

2)組織市直各有關(guān)部門(mén)緊急行動(dòng)，協(xié)助災(zāi)區(qū)開(kāi)展搶險(xiǎn)救災(zāi)，請(qǐng)駐昭部隊(duì)支援；

3)迅速向省委、省政府報(bào)告震情、災(zāi)情和救災(zāi)情況，請(qǐng)求省和國(guó)家支援；

4)以市委、市政府名義向?yàn)?zāi)區(qū)發(fā)慰問(wèn)電；

5)市人民政府防震救災(zāi)領(lǐng)導(dǎo)組立即轉(zhuǎn)為抗震救災(zāi)現(xiàn)場(chǎng)指揮部，由市政府主要領(lǐng)導(dǎo)率指揮部成員單位趕赴震區(qū)，領(lǐng)導(dǎo)搶險(xiǎn)救災(zāi)工作，慰問(wèn)受災(zāi)群眾；

6)按國(guó)家和省有關(guān)規(guī)定，市人民政府委托有關(guān)部門(mén)舉行震情、災(zāi)情新聞發(fā)布會(huì)，表示接收外援的意向。

震后30分鐘，市級(jí)地震災(zāi)害應(yīng)急救援隊(duì)就立即出隊(duì)，徒步挺進(jìn)極震區(qū)。震后2小時(shí)，市委書(shū)記劉建華、市政府市長(zhǎng)張紀(jì)華及分管副市長(zhǎng)成聯(lián)遠(yuǎn)率市相關(guān)部門(mén)到達(dá)極震區(qū)，指導(dǎo)災(zāi)區(qū)廣大干部立即就地組織開(kāi)展自救互救，第一時(shí)間搜救幸存者上百人，部分傷員得到了及時(shí)妥善救治。

指揮部考慮到地震可能對(duì)水利設(shè)施造成破壞引起次生災(zāi)害，派由防汛、施工、地質(zhì)、水工等領(lǐng)域?qū)＜医M成的專(zhuān)家組趕赴震區(qū)，利用專(zhuān)業(yè)監(jiān)測(cè)設(shè)備對(duì)震區(qū)水利設(shè)施震損和堰塞湖水位流量等情況進(jìn)行應(yīng)急監(jiān)測(cè)，及時(shí)對(duì)堰塞湖險(xiǎn)情進(jìn)行查勘分析，實(shí)施排險(xiǎn)措施。并且第一時(shí)間收集、傳回的災(zāi)情信息迅速通過(guò)中國(guó)地震局上報(bào)國(guó)務(wù)院指揮部，傳回的第一手圖片資料也及時(shí)反饋到省和國(guó)務(wù)院指揮部。

市政府及抗震救災(zāi)指揮部成員單位能夠如此迅速準(zhǔn)確的進(jìn)入應(yīng)急救災(zāi)狀態(tài)，跟市地震應(yīng)急預(yù)案是分不開(kāi)的。市地震應(yīng)急預(yù)案發(fā)布后，各有關(guān)單位積極組織抗震救災(zāi)相關(guān)人員按照預(yù)案進(jìn)行模擬演習(xí)，在地震發(fā)生后，救災(zāi)人員心中有數(shù)，頭腦清醒，迅速而有序地救災(zāi)。魯?shù)?·03地震發(fā)生前幾個(gè)小時(shí)，昭通市電信總公司按照地震應(yīng)急預(yù)案在魯?shù)榭h龍頭山鎮(zhèn)展開(kāi)了應(yīng)急演練，地震發(fā)生后，電信演練人員就地展開(kāi)了應(yīng)急救援行動(dòng)，為當(dāng)?shù)厝罕娊⑴R時(shí)移動(dòng)通訊、臨時(shí)充電等服務(wù)。

1.3 救援專(zhuān)業(yè)，手段科學(xué)

昭通市防震減災(zāi)局通過(guò)與成都高新減災(zāi)研究所合作，在昭通市建立了地震預(yù)警系統(tǒng)，本套系統(tǒng)采用的是ICL地震預(yù)警技術(shù)系統(tǒng)。魯?shù)榈卣饡r(shí)，這套系統(tǒng)成功預(yù)警，系統(tǒng)分別為昭通市區(qū)和昆明提供了10 s和57 s的預(yù)警時(shí)間，為當(dāng)?shù)卣畣?dòng)應(yīng)急救援工作和人民應(yīng)急避難提供了充足的時(shí)間，極大地降低了損失。

中國(guó)科學(xué)院地理科學(xué)與資源研究所及中國(guó)科學(xué)院陸地表層格局與模擬重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室在震后使用地震烈度預(yù)估分布圖，結(jié)合地震災(zāi)區(qū)地形地貌、人口密度分布、建筑物分布、災(zāi)區(qū)降雨情況和最新遙感影像等資料，在GIS系統(tǒng)下使用相關(guān)評(píng)估模型快速分析了重災(zāi)區(qū)人員傷亡、房屋建筑物及道路交通受損情況和牛欄江沿岸滑坡等次生災(zāi)害發(fā)生的高風(fēng)險(xiǎn)區(qū)域，以上工作為識(shí)別地震災(zāi)區(qū)救援環(huán)境和目標(biāo)給出了針對(duì)性意見(jiàn)，并為地震次生災(zāi)害的預(yù)防提供了依據(jù)，同時(shí)也為災(zāi)后的重建和災(zāi)民的安置提供了參考依據(jù)[7]。

成都軍區(qū)陸航旅采用先進(jìn)的四旋翼無(wú)人機(jī)進(jìn)行航拍，對(duì)地震后形成的堰塞湖進(jìn)行了初步勘測(cè)，并傳回了相關(guān)航拍視頻資料，對(duì)堰塞湖、泥石流等次生災(zāi)害的預(yù)防提供了依據(jù)[8-9]。泥石流監(jiān)測(cè)預(yù)警系統(tǒng)、四旋翼無(wú)人機(jī)等高科技手段的應(yīng)用，為確定救災(zāi)區(qū)域、合理分配救援力量、救援路線的選擇等提供了快速準(zhǔn)確的參考信息，這些軟硬件上的升級(jí)顯示出地震預(yù)警、應(yīng)急救援的巨大進(jìn)步。

1.4 重視應(yīng)急信息發(fā)布和社會(huì)救援組織的管理工作

地震應(yīng)急預(yù)案中對(duì)宣傳報(bào)道進(jìn)行了規(guī)定：6.0級(jí)以上地震，各新聞單位全力做好宣傳報(bào)道。昭通市民政局積極匯報(bào)、協(xié)調(diào)，探索社會(huì)組織參與救災(zāi)的形式、途徑和機(jī)制，魯?shù)榈卣鸢l(fā)生后，民政局設(shè)立了云南省社會(huì)組織救援服務(wù)平臺(tái)，對(duì)申請(qǐng)進(jìn)入災(zāi)區(qū)、參與救災(zāi)的社會(huì)組織實(shí)行報(bào)備，開(kāi)通社會(huì)組織救援服務(wù)平臺(tái)網(wǎng)站、微博、微信公眾平臺(tái)。在該平臺(tái)向社會(huì)救援組織提供災(zāi)區(qū)道路通達(dá)情況和救援建議等信息，及時(shí)發(fā)布災(zāi)區(qū)社工需求和工作計(jì)劃，引導(dǎo)社會(huì)組織和社會(huì)工作者統(tǒng)籌有序進(jìn)入災(zāi)區(qū)參與救援和恢復(fù)重建工作。截至2014年8月31日，共報(bào)備社會(huì)組織256家，報(bào)備工作人員和志愿者1 019名，發(fā)布災(zāi)區(qū)信息749條，接聽(tīng)電話(huà)337人次，并協(xié)助中國(guó)福利基金會(huì)、壹基金等46個(gè)社會(huì)組織開(kāi)展救援工作。

救災(zāi)過(guò)程中政府積極引導(dǎo)新聞媒體廣泛參與報(bào)道，通過(guò)電視直播、電臺(tái)連線、報(bào)紙頭條、網(wǎng)絡(luò)專(zhuān)題、新聞客戶(hù)端、新媒體推送等全媒體快速向外傳遞，使得全國(guó)普通民眾對(duì)受災(zāi)地區(qū)、受災(zāi)程度等災(zāi)情信息有了充分了解。地震災(zāi)害發(fā)生后，政府充分發(fā)揮新聞媒體的輿論引導(dǎo)作用，避免了民眾因通過(guò)非正規(guī)渠道接受虛假、片面信息，造成與政府之間的信息不對(duì)稱(chēng)。新聞媒體也在努力全面客觀地整體呈現(xiàn)此次地震，使公眾更加理性、自制。水利和地震領(lǐng)域的專(zhuān)家第一時(shí)間從水庫(kù)誘發(fā)地震的特點(diǎn)、影響范圍等角度，科學(xué)及時(shí)地回應(yīng)這次地震的發(fā)生與水庫(kù)有關(guān)系的質(zhì)疑，讓公眾對(duì)大壩有了全新、理性的認(rèn)識(shí)。云南省各級(jí)民政部門(mén)主動(dòng)接受社會(huì)監(jiān)督，逐級(jí)上報(bào)災(zāi)區(qū)物資捐贈(zèng)情況，同時(shí)在門(mén)戶(hù)網(wǎng)站公布數(shù)據(jù)報(bào)送情況，讓捐贈(zèng)給災(zāi)區(qū)的公益款、物公開(kāi)透明[10]。

2 市縣級(jí)地震應(yīng)急預(yù)案存在的問(wèn)題

1)市縣級(jí)地震應(yīng)急預(yù)案普遍存在著下級(jí)抄上級(jí)的預(yù)案、各行業(yè)間預(yù)案基本沒(méi)差別的現(xiàn)象。局昭通市人民政府統(tǒng)計(jì)，截至2015年6月，昭通市全市各級(jí)單位共編制了地震應(yīng)急預(yù)案1 500余份，實(shí)現(xiàn)了黨政機(jī)關(guān)、學(xué)校、企業(yè)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)全覆蓋。但是不同級(jí)別、不同行業(yè)預(yù)案的制定是依據(jù)不同的分工、背景等因素，國(guó)家、省級(jí)政府一般(除特別重大地震)是坐鎮(zhèn)指揮、調(diào)撥資源等等，具體操作性并不是很突出，所以預(yù)案也很難非常細(xì)化。相反縣市級(jí)是抗震救災(zāi)的第一線，是應(yīng)急工作組細(xì)化的基本單元，預(yù)案要求每一步都要細(xì)化，并且具有可操作性。同時(shí)，各個(gè)縣市由于地理?xiàng)l件、人文因素等不同，地震應(yīng)急預(yù)案也需要有很大的差別，如魯?shù)榈卣?，是一次典型的山區(qū)地震，次生災(zāi)害造成的交通堵塞是個(gè)非常重要的問(wèn)題。

首先在地震響應(yīng)級(jí)別方面，市縣級(jí)的響應(yīng)級(jí)別條件與國(guó)家局、省局基本一樣，完全沒(méi)有突出當(dāng)?shù)卮嬖诘奶厥馇闆r。造成災(zāi)害損失大小的因素不僅跟震級(jí)成正比，還與當(dāng)?shù)氐牡刭|(zhì)地形情況、人口密度、建筑結(jié)構(gòu)等基礎(chǔ)信息密切相關(guān)，不同的地區(qū)應(yīng)該根據(jù)當(dāng)?shù)氐那闆r制定不同的響應(yīng)級(jí)別。如這次魯?shù)?.5級(jí)地震，根據(jù)應(yīng)急預(yù)案中‘震級(jí)范圍’初判，國(guó)家局最先啟動(dòng)的是Ⅱ級(jí)響應(yīng)，但隨著災(zāi)害信息的收集，國(guó)家局把應(yīng)急響應(yīng)級(jí)別提高到Ⅰ級(jí)。而云南省地震局和昭通市地震局由于對(duì)當(dāng)?shù)氐那闆r非常了解，他們?cè)诘卣鸢l(fā)生后，就迅速啟動(dòng)了Ⅰ級(jí)應(yīng)急響應(yīng)。如果在預(yù)案制定時(shí)就把當(dāng)?shù)厍闆r全盤(pán)考慮其中，這樣的預(yù)案才更有實(shí)際指導(dǎo)意義。

如這次魯?shù)榈卣鹬?，震中發(fā)生在山區(qū)，地震造成的滑坡毀壞了道路，進(jìn)入震中非常困難。交通系統(tǒng)的主要震害是山體滑坡引起的道路中斷，魯?shù)榈卣馂?zāi)區(qū)屬于高山峽谷地形，道路搶通困難。根據(jù)交通部門(mén)的統(tǒng)計(jì)，本次魯?shù)榈卣鹪斐烧淹ㄊ恤數(shù)榭h、巧家縣、昭陽(yáng)區(qū)等區(qū)縣昭巧公路、沙壩-龍頭山-樂(lè)紅、火德紅-紅石巖等300 多條公路受損，其中嚴(yán)重?fù)p毀導(dǎo)致中斷400多條次。截止至2014年8月9日，魯?shù)榈卣鹗軗p公路里程達(dá)到2 595 km，其中國(guó)省干線公路95 km、縣道公路1 139 km、鄉(xiāng)村公路1 361 km，受損橋梁36座、客運(yùn)站場(chǎng)5處[11]。

災(zāi)區(qū)許多民居房屋材料相當(dāng)簡(jiǎn)陋，魯?shù)榭h農(nóng)村房屋以磚混合土木結(jié)構(gòu)為主，普遍未經(jīng)抗震設(shè)防，抗震性能差，部分房屋基本沒(méi)有承重結(jié)構(gòu)，使得造成的人員財(cái)產(chǎn)損失也遠(yuǎn)比同類(lèi)型的地震嚴(yán)重。

除了交通、房屋等情況，還有民族文化、特殊設(shè)施、人口密度等等情況，在縣市級(jí)地震應(yīng)急預(yù)案制定時(shí)應(yīng)該著重考慮，在地震應(yīng)急級(jí)別的確定、救援行動(dòng)方案等方面要與其他地區(qū)、其他級(jí)別的預(yù)案區(qū)別開(kāi)來(lái)。

2)市縣級(jí)各級(jí)預(yù)案中均沒(méi)有對(duì)救災(zāi)人員和救災(zāi)物資的指揮派撥給出可操作性的方案。在這次調(diào)研中，昭通市以及魯?shù)榭h民政局認(rèn)為這次救災(zāi)中最大的問(wèn)題就是志愿者分派及救援物資的分發(fā)問(wèn)題。在魯?shù)榈卣饝?yīng)急救援過(guò)程中，四面八方趕來(lái)的救災(zāi)人員，全國(guó)人民捐助的救災(zāi)物品成了當(dāng)?shù)卣男念^病，用還是不用，如何指揮派撥等等問(wèn)題打了指揮部一個(gè)措手不及，以至于在媒體等的曝光下，某些事件發(fā)酵成了與抗震救災(zāi)不和諧的聲音：如在救援過(guò)程中出現(xiàn)了志愿組織行為與政府行為的不協(xié)調(diào)，救災(zāi)物資囤積不能迅速分發(fā)等事件[12]。

應(yīng)急預(yù)案中應(yīng)明確由哪個(gè)部門(mén)負(fù)責(zé)對(duì)救災(zāi)人員和救災(zāi)物資的指揮派撥，并且在部門(mén)應(yīng)急預(yù)案中明確可操作性，比如：捐贈(zèng)的物資由哪個(gè)部門(mén)來(lái)管理，運(yùn)到哪個(gè)地方；物資如何分配管理，按什么標(biāo)準(zhǔn)分配能保證相對(duì)的公平，保證災(zāi)區(qū)群眾的基本生活。

3)在救援前線，由于各個(gè)部門(mén)注重點(diǎn)上的救援工作，缺少面上的協(xié)調(diào)統(tǒng)一，造成救援初期各部門(mén)在救援工作中的各自為政。而目前的地震應(yīng)急預(yù)案僅是把地震應(yīng)急救援等工作簡(jiǎn)單的按部門(mén)分配，各項(xiàng)工作存在部門(mén)交叉，各個(gè)部門(mén)存在任務(wù)重合，部門(mén)上下級(jí)沒(méi)有直接銜接，以致在震后初期，面對(duì)暴漲的信息和巨量的救援工作，各部門(mén)不能立刻梳理好自己的工作順序。

4)各級(jí)預(yù)案之間缺少相應(yīng)的銜接。在大震時(shí)國(guó)家局預(yù)案、省級(jí)預(yù)案及縣市級(jí)預(yù)案如何銜接和協(xié)調(diào)；發(fā)生在兩市交界的地震，兩市如何協(xié)調(diào)統(tǒng)一的完成應(yīng)急救援工作，這也應(yīng)該在預(yù)案中得到體現(xiàn)。地震災(zāi)害往往涉及到多個(gè)縣市(省)，各支/級(jí)救援隊(duì)如何合理分配任務(wù)，高效高質(zhì)地完成救援工作是非常重要的，在地震應(yīng)急預(yù)案中應(yīng)該體現(xiàn)這部分內(nèi)容[13]。

5)縣市級(jí)地震應(yīng)急預(yù)案中應(yīng)該更突出對(duì)基層人員的培訓(xùn)和指導(dǎo)，發(fā)揮基層人員的作用。據(jù)民政部門(mén)調(diào)研，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)從事民政業(yè)務(wù)的干部沒(méi)有經(jīng)過(guò)系統(tǒng)、嚴(yán)格、規(guī)范的培訓(xùn)，在魯?shù)榈卣鹁葹?zāi)物資發(fā)放管理環(huán)節(jié)存在不規(guī)范等現(xiàn)象，特別是在災(zāi)情收集、匯總方面，出現(xiàn)不規(guī)范、不及時(shí)，甚至錯(cuò)報(bào)、漏報(bào)、重報(bào)等情況突出，暴露出了民政干部的能力危機(jī)。基層人員是救災(zāi)的第一戰(zhàn)線人員，對(duì)這些人員進(jìn)行培訓(xùn)可以讓救援命令上通下達(dá)，提高救災(zāi)效率。

3 結(jié)論

魯?shù)榈卣饝?yīng)急救援是一次比較成功的應(yīng)急救援事件，昭通市政府按照市地震應(yīng)急預(yù)案快速反應(yīng)、準(zhǔn)確定位，受到全國(guó)各界的表?yè)P(yáng)。通過(guò)這次調(diào)研，我們梳理了整個(gè)應(yīng)急救援過(guò)程，通過(guò)與昭通市地震應(yīng)急預(yù)案對(duì)比，得出以下結(jié)論：

1)市縣級(jí)地震應(yīng)急預(yù)案對(duì)地方政府的地震應(yīng)急救援工作起著重大作用。預(yù)案為地方政府提出地震應(yīng)急啟動(dòng)和行動(dòng)方案，為指揮各個(gè)部門(mén)合理地投入救災(zāi)工作提供了依據(jù)；預(yù)案也為應(yīng)急救援的各個(gè)單位機(jī)構(gòu)提出了工作要求和方法。地震應(yīng)急處置同樣強(qiáng)調(diào)就近管理和就地管理的原則，充分發(fā)揮地方黨委政府“第一響應(yīng)者”和“第一責(zé)任人”的作用，筑好“第一道防線”，把好“第一道關(guān)口”。市縣級(jí)地震應(yīng)急預(yù)案正是針對(duì)地震第一現(xiàn)場(chǎng)的地方政府而制定的應(yīng)急預(yù)案，預(yù)案的合理制定可以大大提高地震應(yīng)急救援的效率。

2)市縣級(jí)地震應(yīng)急預(yù)案由于存在沒(méi)有突出不同地區(qū)人文、地理等環(huán)境因素的區(qū)別，各級(jí)元之間缺少銜接，有些工作沒(méi)有細(xì)化到可操作性，及突出對(duì)基層人員的培訓(xùn)等問(wèn)題，直接造成了地震救災(zāi)的低效率。原因主要是因?yàn)槭锌h級(jí)地震應(yīng)急專(zhuān)業(yè)人才的缺失和政府的重視程度不夠，國(guó)家局和省局應(yīng)加大對(duì)縣市級(jí)地震部門(mén)人員進(jìn)行指導(dǎo)和培訓(xùn)，同時(shí)建議成立專(zhuān)門(mén)的市縣級(jí)地震應(yīng)急預(yù)案編制小組協(xié)助地方政府完成本地區(qū)地震應(yīng)急預(yù)案的制定工作。

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Effect and Problems of the Earthquake Contingency Plan in the Ludian Earthquake Emergency Response

LI Hong-guang1, WANG Hai-ying1, ZHANG He-xiang2, YU Tian-yu1, LI Wei-hua1

(1. National Earthquake Response Support Service, Beijing 100049, China; 2. Institute of Disaster Prevention, Sanhe 065201, China)

According to the investigation and interview to the Zhaotong and Ludian county seismological bureau and other government agencies, enterprise, and detailed understanding of the earthquake contingency plan in the Ludian earthquake emergency response process played a role. We make a summary of the existing problems of the parties to the earthquake contingency plan in the earthquake emergency response. This conclusion can be used as a reference for the revision and improvement of the earthquake contingency plan at county level.

the earthquake contingency plan; the Ludian earthquake; county level

2016-06-08

市縣級(jí)地震應(yīng)急工作程序研究(XH15051)；微課在高等數(shù)學(xué)教學(xué)中的應(yīng)用與研究 (JY2016B17)；基于廣義S變換的滇西南場(chǎng)地地震效應(yīng)研究 (41504043)

李紅光(1982—)，男，河北邢臺(tái)人，高級(jí)工程師，主要從事地震場(chǎng)地效應(yīng)、地震信號(hào)處理去噪和地震應(yīng)急方面研究. E-mail：fengzhe122@126.com

P315.95

A

1003-1375(2017)02-0061-05

10.3969/j.issn.1003-1375.2017.02.010

李紅光，王海鷹，張鶴翔，等. 從魯?shù)榈卣饝?yīng)急看市縣級(jí)地震應(yīng)急預(yù)案的作用及存在的問(wèn)題[J]．華北地震科學(xué)，2017，35(2):61-65.